双重压力下地方政府机构改革的挑战与契机

【内容提要】 面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，中国地方机构改革实际上承载着双重使命：既要继续通过“管理补课”提高政府管理水平，也应适时借鉴典型国家的经验，逐步实现加强管理与提升服务的统一。在加快转变政府职能、构建服务型政府的宏观政策背景下，机构改革的双重使命以及主导逻辑的变化，即由“组织逻辑”向“职能逻辑”的跨越，对地方政府无疑是一种挑战，但在客观上也为其发挥自身积极性，进行因地制宜的创新提供了更大的可能性和有利的外部环境。
    【关 键 词】地方政府机构改革政府职能
    一、纵向归纳：改革以来机构改革的三个逻辑
    近30余年来，“改革”、“发展”、“稳定”是始终贯穿于中国改革开放事业的基本价值导向，对几乎所有的重要决策都发挥了积极的宏观引领作用。这种引领作用反映在机构改革中，表现为改革的三个基本逻辑，即组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑①。概括而言，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指政府职能配置的合理化，政治逻辑则强调在维护稳定的基础上谋求改革与发展。回顾改革以来的机构改革可以发现，上述三个逻辑导向在多数情况下构成了改革的动力和突破口，但在个别情况下也可能成为阻力。具体分析这三个逻辑导向，有助于更加全面和深入地理解机构改革、乃至整个行政体制改革过程。
    从组织、职能和政治三个基本的逻辑导向出发，可以将改革开放以来的6轮机构改革大致划分为两个阶段：组织逻辑在前半程(1982、1988、1993年)居于主导地位，改革内容多停留在技术层面，注重的是政府组织机构本身的结构与数量调整，基本目标是精简机构与人员；在改革的后半程(1998、2003、2008年)，职能逻辑逐步成为改革的主要导向，推动转变政府职能相应成为改革的主要线索。特别是2008年的大部门体制改革，明确提出以转变与优化政府职能为改革基础，将厘清权责关系作为改革核心，强调在职能优化的基础上调整和重组部门，同时高度重视部门内部的权责、机构和编制的科学配置，不走简单的精简、合并之路②。基于上述事实，2008年的改革可以被视为是职能逻辑彻底取代组织逻辑，成为机构改革基本指导理念的重要里程碑。
    在以组织逻辑为主要导向的改革中，因为通常会大量精简人员，被裁汰者难免会有一些情绪，这使得改革往往面临着较大的阻力，严重的时候可能成为社会稳定的威胁。与组织逻辑不同，在以职能逻辑为主要导向的改革中，因为主要措施不再是“精简”，而是强调通过改革推动转变政府职能，着力解决诸如机构重叠、职责交叉等问题，因此改革所涉及的对象更多是部门，而非个体。这就使得改革的外溢效应基本上被限制在政府内部，对社会稳定所可能产生的不利影响也会随之大大降低。这一点，在2008年的大部门体制改革中已经得到了体现。
    在机构改革的上述两个阶段，政治逻辑始终贯穿其中，在改革、发展与稳定之间发挥着重要的协调作用，保障改革的稳步推进。期间，政治逻辑总体上对机构改革的平稳推进起到了积极的影响。但也不能否认，在某些关节点上，如果过于强调“稳定”，就可能转变为改革的阻力。这种情况下就需要决策层下定决心、突破阻力，以保障改革的继续推进。例如1998年的机构改革，由于改革力度很大，精简的人员十分庞大，因此面临很大的阻力。如果仅从维护社会“稳定”的角度出发，此次机构改革可能就会半途而废，草草收场。但令人欣慰的是，当时的决策层没有被“稳定”因素所羁绊，而是通过强力手段扫除各种阻力，最终使改革取得了丰硕的成果。
    二、改革的时代背景：现代化与后现代化接踵而至
    (一)改革事业面临的双重压力
    
    西方典型国家在20世纪60年代已经开始逐步进入后现代化阶段，社会经济的基本特征表现为知识经济、生态社会、网络化等。相比较西方典型国家，虽然经过改革开放以来30多年的快速发展，中国已经进入初步现代化国家行列，但现代化的任务还远未完成。在今后较长的时间内，中国肩负的“现代化”压力依然很重，实现工业化、城市化等依然是最主要的历史使命。
    然而，全球化进程的快速蔓延又将中国同时拉入了“后现代化”阶段：作为一个后发国家，中国一方面需要追赶发达国家，努力发展经济，争取早日实现现代化；另一方面，又不可避免地会受到发达国家后现代化浪潮的影响和冲击，在没有完全实现现代化的同时，而不得不接受或尝试某些后现代的事物。因此，中国的现代化进程实际是现代化和后现代化交织在一起的，需要完成双重历史任务，这不能不说是一种极大的挑战。
    在双重使命压力下，中国的现代化道路自然与西方国家不同，其中很重要的一点就是政府在其中发挥的作用。西方国家走的是市场主导的自发式现代化道路，而中国的现代化则是政府推动和主导的，政府在某种程度上扮演着“拐杖”的角色③。在西方典型国家，市场是推动社会发展的主导性力量。政府的职能范围主要取决于市场发展不同阶段的特点。可以说，西方国家是先有市场，后有政府调控，政府在某种程度上只是充当了改革执行者的角色。中国在建设社会主义市场经济体制以前，实行的是高度集中的计划经济体制，计划是资源配置的手段，市场受到排斥，也就是政府调控在先，市场发育成熟在后。而且，由于市场经济体制建立的时间比较短，经济体制很不完善，市场经济的原始积累阶段也很薄弱，因此面对西方典型国家的现代化示范压力，需要实行追赶型发展战略，也就是须在民间力量相对不足的条件下由中央政府自上而下地主动推行现代化的经济政策和政府改革计划④。
    双重压力在当前中国社会发展的许多方面都有体现，典型如处理经济发展和公共服务的关系。作为一个尚处于现代化中后期的国家，实现工业化、推动国民经济迅速发展应该是中国政府的首要任务，即先要将蛋糕做大，然后才有条件考虑如何公平地分配蛋糕。但是，在当前西方典型国家的公共服务体系已经比较完善，服务型政府基本建成，公众普遍能够享受较高水平公共服务的情况下，这又成为一种客观存在的参照和压力，使得我们在国民经济还没达到足够高水平的情况下，也必须推进公共服务事业。在这种情况下，政府的压力增加了：首先经济发展还需要政府来推动，“GDP主义”不可能很快退出舞台；同时，在财政能力不足、公众认识不够、社会力量又比较薄弱的情况下，不得不开始全面建设服务型政府，“条件不够创造条件也要上”，“有为”也有迫不得已的成分。
    (二)双重压力在地方机构改革中的投影
    在社会发展的不同阶段，机构改革所要应对的基本任务显然是不同的：在“现代化”阶段，改革的基本目标是强化管理、提高政府管理水平，进而构建起完善的理性官僚制；在“后现代化”阶段，则主要是在反思和扬弃传统官僚制的基础上，全面提升公共服务的品质。然而，面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，如同其他一些重要的改革任务一样，中国现阶段的地方机构改革也不得不承载起双重使命：一方面，改革的中心任务依然是实现政府组织结构的“现代化”，通过促进政府职能配置和机构人员设置的合理化，提高政府管理水平；另一方面，也应怀着开放的心态，不失时机地借鉴和吸收那些目前已处于“后现代化”阶段的典型国家经验，通过与服务型政府建设的有机联动，在全面履行政府公共服务职责的同时，努力提升服务品质，推动机构改革迈向“后现代化”。
    三、改革的现代化目标：提高管理水平
    (一)当前地方政府职能与机构配置存在的主要问题
    
    作为履行政府职能的基本物质载体，政府组织机构本身能否高效的运转，对于其管理水平的影响是不言而喻的。总的来看，经过改革以来6轮次的改革，特别是1998年和2008年以职能逻辑为主要导向的改革，中国各级政府的经济职能转变进展显著，编制管理逐步规范，体制机制创新初见成效。但是面对经济社会发展变化的新局面，也暴露出一些比较突出的问题：
    其一，在组织机构和权责配置方面，存在横向“政出多门”和纵向“职责同构”的双重问题。由于中国各界对“政府职能”的积累有限，对成熟市场经济国家的政府职能划分状况缺乏充分深入的了解，各方对“政府职能”的理解还存在较大的差异，使得对政府功能与职责配置的一些关键问题的认识还比较模糊。理论上的不成熟表现在实践中，就是政府职能转变的长期不到位，特别是与机构改革一直未能较好地结合起来，使得政府机构改革长期停留在“精简”的水平，难以突破传统经济社会管理体制的围困。机构改革的这一现状使得各级政府在横向层面存在部门之间机构权限交叉、机构重叠等突出问题，纵向层面则存在五级政府职责重叠、上下对口、层层共管的现象。必须正视，这种横向权责脱节、纵向又“一根线贯穿式”的职能履行方式，不仅模糊了责任主体，而且碎片化了政府职能的整体履行，也是政府职能转变长期不能真正到位、政府机构“尾大甩不掉”和效率不高的基本体制原因。
    其二，在职位设置与人员编制方面，存在明显的结构性和功能性过剩。所谓结构性和功能性过剩，是指由于长期受计划经济体制和政府职能转变不到位的影响，造成政府机构中微观经济管理部门的人员较多，政工干部和内部服务的后勤干部和工勤人员较多，而从事社会管理和公共服务的公务员规模偏小。这不仅助长了官僚主义和衙门作风，也是造成办事效率低下的重要诱因。因此，继续有效地控制公务员规模在当前是很必要的，但也不能只是一味地强调精简人员，单纯将改革重点集中于数量精简并不能解决真正的问题。
    其三，纵向层面，以往的改革实践普遍未能很好地实现上下之间的统筹联动。回顾改革以来的历次机构改革，不难发现改革的重心始终集中于中央层面，缺乏有效的纵向统筹联动。虽然各地也进行了一些有益的尝试，但总体来看未能充分发挥地方的积极性和创造性。而受制于“职责同构”模式的压力，地方本就有限的改革探索更是深入。长期如此，以至于在部分人的眼里，机构改革俨然只是中央的事，与地方、尤其是基层政府，关系不大。如果地方无法参与，只能被动等待，就会使改革的效益递减，也会使公众感到他们日常所接触到的政府改变不大，难以对机构改革产生中肯的评价。
    其四，横向层面，以往的改革实践通常被静态地固化于狭小的空间范围内，缺乏与其他相关改革的有效呼应，这一点主要表现在机构改革未能与发展第三部门有机结合起来。机构改革的基础是转变政府职能，而转变政府职能则要求在发展市场经济的基础上有效地推进第三部门的发展。这主要是因为第三部门构成了转变政府职能的社会基础，是部分政府职能社会化的基本载体和承接者。反过来看，如果没有第三部门的健康快速发展，政府职能就没有合适的承接者，这就很难实现政府机构改革的既定目标。
    (二)以机构改革推动提高管理水平的策略思考
    
    联系现阶段各级地方政府在职能配置与机构设置方面存在的主要问题，以及以往机构改革的经验得失，笔者认为要切实达到通过机构改革提升政府管理水平的基本目标，今后的改革应切实从以下几个层面进行探索努力。
    其一，探索实现机构改革与转变政府职能有机联动的具体路径。我们认为，目前中国在纵向政府职能配置方面的最主要特点就是“职责同构”，即各级政府在纵向职能和机构设置上的上下对口、高度统一。在今后的改革中，应切实着手调整各级政府职能配置上的“上下对口”问题，合理配置各级政府的职责，真正做到“谁决策，谁负责”。具体来看，中央和省主要履行宏观经济管理职能，市级政府起承上启下的作用，主要职能是统筹和协调；县、区、乡(镇)的基础性和微观性决定了其执行性和直接面向基层的务实性，应主要履行公共服务职能。其次，切实减少政府的微观经济管理和过多的行政审批职能，相应地，这一部分机构要尽量精简。再次，逐步加强社会管理和公共服务方面的职能，相应地，这一部分机构要适时增加。最后，在横向层面上，对政府职能重叠的机构，要“合并同类项”，继续完善和推广职能有机统一的大部门体制。
    其二，探索实现机构改革中央与地方有机联动的具体形式。在今后的机构改革，在强调有领导、有步骤地自上而下进行，保障改革平稳有序推进的同时，应努力实现对中央与地方的统筹规划，特别是要加强对各层级政府的分层次、分类指导，切实调动地方政府的参与积极性。这就要求真正摆脱旧有的思路，适当地借鉴西方国家处理纵向政府间关系的“职责异构”模式，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构则应该因地制宜设置，避免一刀切。
    其三，探索实现机构改革与公务员结构调整有机联动的具体切入点。今后的改革应将“结构调整”替代“机构精简”作为主要目标，实现“量化型”数量精简到“优化型”结构调整的转变。具体来看，要在转变政府职能的基础上，分部门、分岗位进行改革：一方面要尽量裁减不能适应市场经济要求的微观经济管理部门和后勤部门的工作人员，对政工干部实行兼职制度，另一方面可以考虑较大幅度地增加社会保障、公共服务方面的政府官员数量。这“一进一出”、“一加一减”，既不会使公务员规模产生较大的增长，又优化了公务员的结构，而且有利于正确引导社会舆论的作用。
    其四，探索实现机构改革与发展第三部门有机联动的具体实现形式。未来的机构改革应着眼于实现与发展第三部门的有机结合，使第三部门成为政府职能转变的有效渠道。政府要通过法律、政策等措施规范引导第三部门的健康发展，特别是加强第三部门的“自生”能力和自组织能力，循序渐进地转移政府职能，逐步让第三部门依靠自身力量的资源，来负责和管理部分带有公益性、福利性的日常社会管理和公共服务职责，而政府只发挥调控和政策支持的作用。
    四、改革的后现代化目标：提升服务品质
    
    联系前文的分析过程，现阶段中国政府机构改革肩负的双重历史使命，特别是在全面建设服务型政府的背景下，使我们在强调通过实现组织机构设置的“现代化”来提高政府管理水平这一中心任务的同时，也应不失时机地借鉴西方典型国家的经验，推动政府组织机构迈向“后现代化”，实现加强管理与提升服务品质的协调与统一。就当前西方典型国家的普遍情况来看，作为政府组织结构“现代化”基本标志的理性官僚体制早已扎根，纵向间各级政府的职能配置普遍较为合理，机构人员设置也大体适宜，并表现出明显的“职责异构”特征。所以相关改革更多的是借助于对政府内部业务部门的整合以及部门之间的协作，来继续提升组织效率，克服官僚制固有的一些弊病，降低公共服务成本，提升服务品质。对此，比较有代表性的就是近年来被广泛倡导的“整体政府”理念。
    (一)“整体政府”的政策内涵
    
    从历史渊源来看，整体政府(Whole of Government)是在反思和扬弃传统的官僚制施政模式和碎片化的新公共管理施政模式基础上形成和发展起来的。传统官僚制模式的基本特点是突出政府本位，其主要缺陷是对公共需求反应迟钝，以至于出现政府失败和服务失灵。鉴于传统官僚制日益暴露的各种弊病，从20世纪70年开始，西方各国先后开展了以政府再造为主要内容的新公共管理改革运动。新公共管理运动强调以企业家政府为理论模型，以私有化、分权化、强制性竞争等市场化手段为基本特征，强调公民本位，注重公民的需求偏好和选择。具体做法上，主要是通过建立分散化和小型化的执行机构，缩小和降低官僚机构的规模和集中化程度，并在公共服务供给主体之间广泛开展竞争。从实际效果上看，由于强化了服务供给中的竞争机制，因此明显地提高了效率。但同时，由于在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，进而造成了碎片化的制度结构。这种碎片化的制度结构导致公共服务的碎片化，既在总体上抑制了服务效率的持续提高，也与服务的公共性相悖⑤。
    针对传统官僚制和新公共管理模式各自存在的弊病，从20世纪90年代中后期开始，以英国为代表的西方各国纷纷陆续开启了以倡导“整体政府”为主要内容的改革运动，试图构建一种同时超越传统官僚制和新公共管理模式的“整体政府”。以英国布莱尔政府的改革理念为例，整体政府被归纳为五项具体的政策建议：强调全面提高服务的回应性、提升服务质量、重视服务价值、改进政策制定以及建立适应信息时代发展要求的政府⑥。具体分析这项政策建议可以发现，前三项主要涉及改革的主体性内容，后两项则主要涉及改革的政策保证和技术基础。这五项政策措施共同彰显出一种新的改革趋向，那就是加强部门整合，倡导整体性公共服务。比如，提高服务回应性的基本措施是通过一站式服务中心和其它方法强力排除部门间协同工作的障碍。又如，提升服务质量的具体措施多表现为建立跨部门统一的服务标准和服务协议，使部门协同得以实现，同时密切监视服务效能和质量。随着英国整体政府改革不断取得成效，澳大利亚、新西兰、荷兰、瑞典等国以及加拿大、美国等国的地方政府也纷纷进行了类似的改革。
    从理论渊源上看，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体政府主要借鉴的是政治学、公共行政学的相关理论。具体来看，整体政府方法所展现的是一种通过横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。将这种治理模式运用于公共服务领域的要义主要反映在四个方面：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应；为公众提供无缝隙的服务⑦。由此可见，整体政府的基本理念就是运用诸如联合、协调、整合等方法，促使公共服务主体协同工作，从而为公民提供无缝隙公共服务的标准化样式。这种服务模式致力于组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合。大体言之，整体政府具有三个基本特征：
    一是联合的服务方法。整体政府的一个突出特点是强调通过发展联合的知识和信息策略，促使服务供给主体之间能够持续地进行知识和信息的交换共享，形成协同的工作方式⑧。这也是整体政府与新公共管理分散化、独立化的服务供给方式的最大区别之所在。二是协调的服务政策。这里所说的政策协调主要是指使两种以上的政策得以融合演进，并形成共同的目标。整体政府的公共服务模式非常注重政策协调，主张通过政策协调实现服务的整合，防止政策冲突⑨。三是普遍性和针对性相结合的服务目标。整体政府在公共服务供给中以服务质量为基础，以公民治理为中心，注重体现服务供给的公平性。
    (二)中国地方机构改革借鉴“整体政府”理念的可能性
    
    在中国以往的机构改革中，对于政府工作流程的整体设计和规划，始终未得到足够的重视。这当然与改革仍处于“现代化”阶段存在直接的关系。然而，面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，以及加快建设服务型政府的宏观政策背景，对于政府运行过程的优化和政府工作机制的科学设计，以至于公务员工作作风和服务态度的转变，实际上都已经成为机构改革、特别是地方机构改革的一个重要方面，直接关系到服务品质能否得到持续的提升。而且在一定程度上，它甚至是影响普通公众对政府管理和服务水平评价的关键因素。
    诚然，整体政府理论是近年来西方国家政府机构改革的产物，其生成背景与我国存在一些难以通约之处。但是，我们仍然可以从中看到一些具有共同性的做法和普遍性的趋势，从而为中国的机构改革提供一些有益的借鉴。目前，打破传统官僚制模式下“碎片化”的组织壁垒和自我封闭的状态，强化部门之间的合作和协调，促进信息资源的共享，加强服务方式和渠道的整合，构建无缝隙、一体化的“整体政府”，已成为当前国际公共行政改革的一种新趋势。特别是在当今网络信息技术迅速发展的数字化信息时代，“通过清除内部障碍、组建职能交叉的团队、为顾客提供一步到位的信息和服务，以及以一种综合的而不是分散的、常人的眼光评估自身的工作，我们最优秀的组织确实正在将支离破碎的部分重新整合为一个整体”⑩。
    当然，整体政府建设需要建立在政府职能与机构配置“现代化”的基础上，同时亦是一项涉及管理理念转变、职能重组、利益调整、技术支持、公众参与等各种因素的复杂工程。虽然不可能一蹴而就，但这丝毫不能削弱我们对其寄以前瞻，并以一种渐进的、逐步优化的方式加以推进的努力。实际上，近年来各级地方政府的一些有益探索，比如“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”等创新举措，在一定程度上已经可以被视为对整体政府改革理念的回应。
    五、结论：挑战与契机并存的地方机构改革
    
    改革开放以来，为了应对经济发展、社会结构变迁，乃至公众生活方式的急剧变化对政府的结构与运行模式不断提出的新要求和挑战，中国大致每隔5年就会进行一轮从上而下的机构改革。今后，鉴于各级政府在职能配置、机构设置方面仍然存在的一些明显问题，再加上社会舆论施加的外部压力，相信改革以来中国机构改革的这一时间周期仍会继续保持。
    如前文所述，以往历次机构改革普遍存在的一个主要问题就是改革的重心始终集中于中央层面，地方的积极性和创造性未得到充分的发挥，改革效益基本呈现逐级递减的态势。当前，机构改革承载的双重使命对地方政府无疑是一种巨大的挑战，但从另一个层面来看，对那些社会经济和政府管理水平较高的地方，却也蕴藏着契机。
    具体来看，部分东部地区在社会经济整体发展程度方面的优势，以及政府管理创新方面的积累，使得它们在继续通过机构改革提高政府管理水平、向“现代化”迈进的同时，也有条件借鉴吸收一些诸如“整体政府”等“后现代化”理念，通过强化部门之间的合作和协调，打破传统相互隔绝式的“碎片化”政府组织模式，促进信息资源共享，加强服务方式和渠道的整合，全面提升公共服务品质。这一点，可以被归纳为新时期地方机构改革自主创新的主观有利条件。
    与此同时，地方机构改革自主创新的客观环境也在朝有利的方向转变。如前文所述，随着机构改革主要指导理念的转变，即由“组织逻辑”向“职能逻辑”的跨越，使改革的风险系数大大下降，这无疑在客观上为地方政府充分发挥自身的积极性，进行因地适宜的创新创造了有利的外部环境。在这种情况下，地方政府、特别是那些已经在自主探索政府管理创新方面有所积累的地方，应抓住机构改革的这一重要转变，继续进行富有创造性地探索，通过自己的不懈努力为中国地方行政体制改革树立标杆。
    注释：
    ①关于改革开放以来中国机构改革所贯穿的三个逻辑，这里参考借鉴了毛寿龙的相关研究成果，参见毛寿龙：《中国政府体制改革的过去与未来》，《江苏行政学院学报》2004年第2期。
    ②南开大学周恩来政府管理学院课题组：《职能整合与机构重组：关于大部门体制改革的若干思考》，《天津社会科学》2008年第3期。
    ③曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年版，导论部分第39页。
    ④朱光磊主编：《中国政府发展研究报告》(第1辑)，中国人民大学出版社2008年版，第37-38页。
    ⑤Sylvia Horton and David Farnham. Public Administration in Britain. Great Britain Macmillan Press LTD, 1999, p. 251.
    ⑥张立荣、曾维和：《当代西方整体政府公共服务模式及其借鉴》，《中国行政管理》2008年第7期。
    ⑦Christopher Pollit. Joined-up Government A Survey. Political Studies Review. Jan. 2003, pp. 34-49.
    ⑧Bath Priory. Towards a Common Framework-Delivering Joined-up Services through Better Knowledge and Information Management. KM Review. Sep.Oct.2005, pp. 33-43.
    ⑨John P. Burns. Horizontal Government Policy Coordination in China. Paper Prepared for the International Conference on Governance in Asia Culture, Ethics, Institutional Reform and Policy Change, City University of Hong Kong(Dec. 2002), pp. 1-2.
    ⑩拉塞尔·林登：《无缝隙政府——公共部门再造指南》，汪大海译，中国人民大学出版社2002年，第5页。
    【作者简介】赵聚军，南开大学周恩来政府管理学院讲师，博士，天津300192