政府绩效管理也会暗藏祸端

【核心提示】政府绩效管理主旨有二：加强责任性和提高效率。当代政府绩效管理蕴涵着深刻的政治理性选择，是一种以民为本的管理工具。以透支国家的未来为代价的后果，片面的政府绩效评估难辞其咎，而根源在于我们忽视了政府绩效管理机制中的政治理性，忽视了民意的主导性价值追求。
    相当一个时期以来，政府绩效管理成为实践界和学术界的一大热点。从实践领域来看，20世纪80年代开始，先是西方国家出现了政府绩效评估热潮，后来蔓延到中国，大有趋之若鹜之势。在学术界，各种论著汗牛充栋，数不胜数。但是，如果不弄清其中要义而仓促行事，政府绩效管理是福是祸还殊难预料。
    政府绩效管理是在传统的政治行政二分治理模式失效，既不能解决政府的代表性问题以落实公共责任，办事效率又低下的情况下，人们寻找到的一个政府改良工具。其主旨有二：加强责任性和提高效率。
    为了加强责任性，克服传统的选举政治不健全而导致的党派利益和集团利益凌驾于公共利益之上的弊端，通过引入绩效管理系统，跨越政治与行政之间的鸿沟，结成政府与公民之间的战略联盟，促进政府战略规划更好地反映民众的诉求，提供更好的公共物品和公共服务。然后将政府的战略层层分解，将其转化为可操作性的指标和标准，并公之于众，以更好地保证民众的知情权和监督权。最后，让民众参与对政府绩效的评价，让公众有更大的发言权。因此，当代政府绩效管理蕴涵着深刻的政治理性选择，是一种以民为本的管理工具。
    为了提高效率，当代西方国家的政府绩效管理运动是与政府运行机能的重塑相伴而生的，如通过政府职能转变，实现政府“卸载”，让政府集中精力提供公共物品和服务；精简政府机构、组织结构扁平化、权力下放、再造业务流程等。在改变政府权力运行机制和打破科层桎梏的基础上，借助于绩效评估的技术手段，激发组织成员的工作积极性，最终才能取得较好的效果。由此可见，离开了政治过程和政府运行机能的重塑，政府绩效管理是难以达到预期效果的。
    反观我国的政府绩效管理实践，基本上是与上述两个前提相脱节的。其运行程式大抵如下：上级政府制定绩效目标，将其逐级分解，再由上级政府对下级政府的绩效进行评价，确定评价分数和等级，然后实施奖惩。它基本上是一个自上而下的过程，是上级政府控制下级政府的一种手段。这种评估实际上与传统的行政控制没有本质的差别，只是冠之以“绩效评估”和“绩效管理”的美名而已。这种管理方式的直接后果是导致了脱离民众的片面政绩观，出现了大量的“政绩工程”，这就是30多年来中国经济虽持续高速增长，但公共物品和公共服务却严重短缺、民生问题凸显的一个重要原因。
    以下两组数字值得我们深思：一是目前我国的居民收入基尼系数接近0.5，远超0.4的警界线。二是在拉动经济增长的消费、投资、贸易三驾马车中消费所占的比重偏低，只有35%（2010年数据），而美国消费所占的比重是72%、印度为57%。这就说明我国居民并没有充分享受到经济发展的成果，这在一定程度上可以说是以GDP为主导的政府绩效评估惹的祸。虽然目前从官方正式文件和领导人的讲话中均可以看到对经济社会均衡发展的要求，但在实际的政府管理实践中仍然延续着经济政绩观的惯性。此外，2010年中国单位GDP的能耗是世界平均水平的2.2倍，是日本等发达国家的6—7倍。这就表明，我们的发展是以透支国家的未来为代价的。造成这种种严重后果，片面的政府绩效评估难辞其咎，而根源在于我们忽视了政府绩效管理机制中的政治理性，忽视了民意的主导性价值追求。
    我国政府绩效管理的第二缺失是没有与政府运行机制的变革有机结合起来，企图在不改变原有组织结构、工作流程和权力行使机制的情况下，通过简单的评估而实现政府绩效的提高，其结果必然是助长了弄虚作假的现象，导致“数字出官”、“官出数字”，败坏了政风。“巧妇难为无米之炊”，在一个政府职责还不清楚、不同部门和层级之间权力边界模糊、岗位职责不清和标准不明的情况下，匆忙引入政府绩效管理，实际上是犯了本末倒置的错误。
    在学术界也同样存在不健康的趋势，很多学者没有深入到政府绩效管理的应然机制之中，而是以技术理性代替政治理性和过程理性，热衷于运用各种技术手段替政府部门设计绩效管理方案，一些方案表面上看似无懈可击，但实则忘记了只有通过政治理性才能落实公共责任这一治理的圭臬，结果在不自觉中成为畸形政绩观的推动者。这种研究取向无论对政府实践还是学术研究都是贻害无穷的。
    （作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）