以“绩效文化”替代“政绩文化”

目前，中国经济受到欧洲债务危机引发的外贸锐减及国内需求增长放缓的双重影响，经济增长减速的风险要大于通胀的风险。央行为刺激经济增长连续降息，未来中国政府还可能有各项投资保增长的措施出台。如何让有限的资源最大限度发挥促进包容性增长，真正解决或缓解制约国计民生发展的瓶颈我们迫切需要采取一种更有成效、更具针对性的投资管理方式，减少“粗放”式资源管理。
    绩效式管理作为一种资源管理方法和思维模式，起源于军事领域，后逐渐被许多企业所采用。上世纪70年代后又被发达国家逐渐用于双边及多边外援项目的设计、执行及管理。它主要是被用来制定明确目标，建立指标体系，并用于监测与评估，以确保资源合理利用，取得预期发展成效，造福于受援国人民，同时对本国纳税人负责。绩效式管理的核心是针对项目或计划建立起一个从“投入”到“产出”,再到出“结果”,最后达到“影响”的内在因果关系，也被称作“绩效链”，同时建立起与之相配套的指标体系用于监测。举例来说，投资兴建一条新的铁路，投入的是物资、技术、劳力，产出的是高质量的铁路，结果是铁路运行后对受益人所带来的直接效应，包括增加运量，减少运输时间及成本，提高服务质量。影响是促进铁路沿线乃至全国的经济增长及所带来的扶贫效应。一般来说，产出是项目完成后所即刻得到的物质或软件实体(包括设备、基础设施、知识、文件、法律条文)。而结果是这些实体被利用后对受益人行为的改变，一般在项目完成后3年左右见效。影响，往往指的是更长远(5年以上)对社会经济发展的促进作用。
    如前所述，发达国家目前对绩效式管理的应用往往局限于外援领域。但也有少数国家，如加拿大、新西兰、新加坡，也试图把它用于对政府国内开支与投资的管理。一些发展中国家，如马来西亚、尼泊尔、斯里兰卡等，也做过不同程度的尝试。但由于受到政府换届、人员调动、资源及能力方面的制约，往往持续性较差。
    再反观中国，30多年的改革开放所取得的巨大成就有目共睹。让几亿人口脱贫，中国的综合国力突飞猛进。与此同时，政府所掌控的公共资源越来越多，为了改进对公共资源的管理、增加透明度及效益、对纳税人负责，绩效式管理的原则与方法将会发挥越来越大的作用。改革开放初期，发展瓶颈很多，起点很低，粗放式投资管理满足了当时的需求并很有效地起到了促进经济增长的作用。而当经济发展到一定程度，进一步提高投资需要更有选择性和针对性，而且要加强对投资效益的监测、评估和经验总结，并且根据评估结果不断进行对投资方向及执行方法的调整。这种更细化的管理方式在目前经济放缓、政府量化宽松、资源又非常有限的情况下尤为重要。
    中国过去30多年的高速发展经验表明，中国有着其他发展中国家甚至发达国家不可比拟的强大的项目规划、管理与执行能力。这种能力在设计与执行超大项目，如三峡工程、京沪高速铁路等，表现得尤为突出，让其他国家望而生畏。但同时，我们也的确存在着许多资源浪费甚至腐败，包括一些“形象”工程，“豆腐渣”工程，重复建设，建了不用或只供少数人用。而另一方面，在医疗和教育领域，尽管政府做了不少努力，老百姓看病难、花费高、教育乱收费的痛苦并没有被有效地减轻。
    为进一步促进发展成效，中国的宏观经济规划及项目规划设计应采取更基于结果而不是基于产出的模式，即绩效式管理。这里的结果不是高楼大厦或其他物质实体，而是这些实体被充分利用后对老百姓带来的实惠和好处。以下四个方面尤为重要：
    第一，政府投资项目规划应以取得预期结果为导向，规划中要把这些预期结果更细化、量化。如果一个项目只是建成了物质实体而没有按预期给人民带来实惠，就不能算项目成功，不管建成的实体有多漂亮多么现代化;第二，对各个经济部门及单个项目规划采用“绩效框架”以明确其投入、产出、中期结果及长期影响，并对各个方面建立量化指标，包括确定指标“初始值”和“目标值”;第三，建立健全一套监测和评估机制，定期监测，不断总结经验教训，并把监测评估结果及经验教训及时反馈给未来项目规划及管理;第四，干部考核的标准也应基于结果，而不仅仅是产出。这一点对有效减少或避免类似“形象”工程的发生，充分利用好有限公共资源以取得最佳社会效益至关重要。
    总结以上四点，最重要的是在各级政府部门建立一种“绩效文化”，而不是“政绩文化”，后者往往追求更宏大、更现代化、更看得见摸得着的实体。相比之下，以结果为导向的绩效文化更注重实效。它有两个基本要点：一个是对人民(纳税人)负责，另一个是不断从实践中总结经验教训，进而不断提高和改进发展成效。以结果为导向的发展原则有利于贯彻中央提出的以人为本、包容性增长和构建节约型社会的大发展战略。所有的“结果”都是针对人而言：只有更多的人受益，我们才会真正达到我们的发展目的。