行政决策要研究“不可行性”

近期因工程立项引发民众争议的事件时有发生。剖析相关事件，可以发现在行政决策上存在不足，特别是在决策过程中因为“不可行性”研究的缺位，带来“欲速则不达”的结果。所谓不可行性研究，是指决策之前，对决策成功的必要条件的否定和不利因素的研究，目的是考察决策失败的可能性，及时发现潜在的决策风险，防患于未然。
    我国最古老的“决策”方法可能见于《尚书》“洪范”，周灭商纣以后，周武王向箕子咨询治国方略，箕子详细阐述了九种方法，其七为“明用稽疑”，就是指在面对疑问时，用龟甲、筮草等占卜工具来做出决策。这显然不是科学的决策方法。到了20世纪，美国管理学家西蒙提出了决策的最优标准：“决策时提出所有的可能方案；准确地预见所有方案的结果；根据一定的价值标准对所有这些标准进行比较。”由此可见，科学的决策必须包含在两种或两种以上的方案中做出选择的意思。而近来国内一些事件体现出某些行政决策水平较低，其症结就是只做了可行性研究，而对不可行性研究没有做或做得很不够。
    加强行政决策咨询的不可行性研究，已经成为现阶段推进我国决策科学化民主化的关键，为此，我们可以从以下几方面着手：
    首先，做好不可行性研究的制度设计。不可行性研究与可行性研究，如同一枚硬币的两面，两者相辅相成，不可替代。应将不可行性研究纳入重大行政决策程序并规范化和制度化，凡事预则立，不预则废。
    其次，开展不可行性论证的专题研究，将行政决策事项进行分层分类。针对不同的行政决策事项，不可行性论证的侧重点和关注点应有所不同，与此相对应的程序也应灵活设置。建立健全行政决策前的沟通机制、监督机制、公示制度和听证制度等，为不可行性研究提供讨论、交流的平台。
    第三，确保不可行性研究的独立性。对于涉及人民群众切身利益的重大决策，有关部门应拨出专门经费进行不可行性研究。不可行性研究是针对矛盾相对集中的重大决策进行深度调研，实施难度较大，需要有关部门提供相关便利条件。另一方面，参与不可行性研究的机构和人员应与决策部门没有利害关系，这样提供的研究报告具有较高的参考价值。
    第四，健全“谁决策，谁负责”的决策责任追究制度。建议在《行政组织法》中做出关于决策权的划分，行政决策权行使的方法，决策者的法律地位、资格的规定；在《刑法》中做出关于违法决策的刑事法律责任的规定。有了法律和制度约束，行政决策者才会真正关注不可行性研究，从而以科学的决策方法来保证行政决策的正确性。
    最后，提出推进不可行性研究的时间表。建议在“十二五”期间，凡是涉及人民群众切身利益的重大决策，应在可行性论证的同时，组织开展不可行性论证。在“十三五”期间，不仅是涉及人民群众切身利益的重大决策，包括有关经济社会发展在内的重大决策，也应组织开展不可行性论证，在2020年建立起比较完善的决策科学的中国特色社会主义行政管理体制。
    （作者是江苏省行政管理科学研究所副所长）