县乡村管理体制的优化问题探讨——来自贵州省凤冈县的典型调查

在社会转型的关键时期，中央提出了要加强社会管理创新，理顺体制机制，提高公共服务，减少社会矛盾，促进社会和谐。其中，县乡村管理体制是整个社会管理体制中重要的一环，关系到对农村社会的管理是否有效。然而，县乡村管理体制却存在着条块分割、权责失调、基层自治组织行政化等诸多弊端。本文针对目前县乡村管理体制存在的问题及原因展开深入的调研，并提出相关对策建议。
    基层组织机构的变迁过程
    
    基层组织机构设置自人民公社时期起，大致可以分为四个阶段。一是人民公社时期，公社上设区(镇)，下设生产大队。其特征是组织设置简单，党政高度合一，公社干部大多为工农干部，管理成本小，分工较粗，属高度集中的粗放型管理。二是上世纪80年代“撤社建乡”时期。生产大队过渡为自然村，乡镇设立专业化“七站八所”。其特征是党政开始分离，政事初步分开，但干部职数增加，管理成本上升。三是上世纪90年代初“撤区并乡建镇”时期。即撤大区合并小乡镇，成立大乡镇，在乡镇和自然村之间增设管理区。村级常设干部有支书、村长、文书及人口村长，均为民选干部。其特征是管理层级增加，政府对各项事务大包大揽。四是21世纪初的“撤区并村”时期，形成了县、乡、村三级管理体制，并一直保持至今。这一阶段的基本特征较为复杂，管理层级压缩，行政效率提高，国家干部驻村，依法行政大力推进，政府虽不再全包全揽，但强势行政涉足微观经济和村民自治的现象依然存在。
    现阶段县、乡、村管理体制存在的突出问题及成因
    现行县、乡、村三级管理体制不论从运行机制还是运行效果看，都较之前有明显进步。但任何管理体制都有它的适应性和滞后性，在管理和服务过程中不可避免要出现一些新的矛盾和问题，突出表现在以下六个方面。
    (一)乡村关系时有错位
    乡镇人民政府是最基层政府，村民委员会是村级自治组织，乡村关系法定上是指导与被指导的关系。凤冈经拆管理区、小村并大村的改革后，乡镇大量国家干部被下派到村，一个村8名左右干部，民选干部仅有2—4人，其余均为国家干部。党总支书记、副书记、财务和计生专干基本上都由乡镇下派，全县86个村(社区)中，只有16个村(社区)实行了书记、主任“一肩挑”。上级部门分配给乡镇的产业发展、财政税收、计生等任务一般都被直接再次分配到村，维稳、安全生产也按县乡模式与村级签订责任状，村委会替代乡镇政府实施了很多本不该实施的行政行为，变相成为乡镇政府的延伸机构，一些地方部分村民称呼村委会为“村政府”，法定的指导与被指导关系已成为实质上的领导与被领导关系。这种关系有利于政府行政意图的迅速实现，但村委会失去了部分自治权，处于半自治状态，久而久之，村干部容易形成重上轻下的思想，对乡镇的依赖性增强，工作按部就班，不能大胆创新，活力不足。一些具体工作也容易脱离村情实际，发展产业谈任务较多，对区位和市场思考较少，搞“一刀切”或“一窝蜂”。自治组织行政化，源于不够科学合理的政绩评价机制和乡镇人财物的极端缺失，为努力完成上级安排的大量工作，乡镇就不得不将工作往村级组织转移。
    (二)职能部门权重责轻
    中国政府管理模式的典型特征被称为“条块管理”，这是在计划经济体制下形成并延续到现在的集权型领导体制。“块块管理”是指在中央政府统一领导下的地方政府分级管理，“条条管理”是指国务院所属各部门对地方政府相应部门或行业实行的垂直管理。近年来，不少职能部门权力得到加强，“条条”强过“块块”，条块分割较为明显。就县级部门与乡镇的关系来看，特别是一些掌管人、财、物、项目及对工作实行“一票否决”制的部门，不仅可在各乡镇之间随意调整资源分配，而且还拥有对乡镇某一重要工作考核的“生杀大权”。一些容易做、有利益的工作，职能部门积极性高，甚至亲自组织实施，乡镇只负责宣传、协调和处理矛盾。而对于难度大、责任重的工作，则多推给乡镇，职能部门只负责督查和验收。部门权重责轻，权、责、利不对等，造成乡镇工作受制，干部积极性受挫。问题成因主要是给部门放权没有进行合理考量，对部门权力也缺乏有效的监督和约束机制。
    (三)乡镇职能严重弱化
    乡镇政府是直接服务农民的最基层政府，需要有一定的资源调配能力才能实现行政作为。但从目前的情况看，现行的乡镇权力被上收，人财物极度缺乏，社会管理和服务群众的能力严重削弱，主要表现如下。
    从人力看，一方面是乡镇“空巢化”现象突出。乡镇安排驻村的干部一般都在20-30人，且5年内不准增补人员，乡镇除党政领导外，驻镇的一般干部很少，致使一些公共服务职能无人履行。另一方面是干部服务能力弱。乡镇目前在职干部中，还有不少聘用干部和转业军人，以及个别子承父业的“顶替”干部，他们掌握的专业知识不多，服务能力有限。
    从财力看，突出问题是乡镇走不出财政困境。由于没有工业或工业滞后，农业税取消后，乡镇维持运转主要靠县级转移支付，除工资和必要办公经费外(自聘人员工资由乡镇负责)，可自行支配的收入大致有两块：一是烤烟等税收返还，二是计生等收费返还。但这些收入大部分还要再次返还到各村和相关业务站所，能真正留在乡镇财政上的可支配收入太少，多数乡镇都入不敷出，负债运行，导致乡镇在履行管理和服务职能中总是捉襟见肘，一些公益事业想做而无钱做。
    从权力看，由于乡镇要害站所几乎全部上划，权小事多，服务能力弱。目前，该县乡镇站所中被上收的主要有国土、公安、林业、司法、工商、法庭、国税、地税、教育、卫生、畜牧、农技等12个站所，未上收的有计生、财政、民政、农机、交管、村管、水利、文广、安监、综治等10个站所，财政、计生虽未上划，但业务指导性极强，大多由县级部门说了算。有实权、有收入的部门基本上都上划了，留下的大多是要“赔钱”和承担责任的。“有限的权力上收，无限的事务下放”已成为现行乡镇的真实写照。乡镇职能被弱化，手脚被多种因素束缚和限制，实际管理和服务的能力已满足不了农村改革发展的迫切需要，从而导致了两个严重问题。一是“三农”政策到了乡镇这个主战场，因人财物的缺乏难以及时有效实施，农业依然缺技术，农村依然缺活力，农村发展缓慢，农民增收困难。二是乡镇政府解决社会矛盾的能力弱化。在社会转型期，不可避免地产生了大量社会矛盾和问题，这些矛盾和问题大多是因为一些迫切要求没有得到满足而产生的，被弱化的乡镇无力进行及时妥善处理，造成大量新老矛盾反复交织，各级上访量增加，规模也不断扩大。
    乡镇职能弱化主要源于不够合理的乡镇机构改革以及各级部门利益作祟，机构改革不是简单的增减人员和机构，而是如何根据乡镇实际需要科学设置机构、划定职能和配备人员，以利于更好地管理社会和服务群众。
    (四)基层党建仍需加强
    从目前情况看，基层党建还存在一些认识误区和操作缺陷，主要表现在三个方面。一是思想认识上，一些干部特别是极个别党组织领导干部认为抓经济工作立竿见影，抓党建不能快速体现工作成绩，对党建务虚不务实。另外，少数民选村干部在发展党员的问题上还有怕“丢饭碗”的思想，阻挠农村进步青年入党，发展党员搞一般化，党组织战斗力削弱；二是党员能力上，部分从事基层党务工作的同志对党的工作内容、基本程序了解得不多，还不够熟悉。党员老化现象突出，整体素质能力还不高，发挥先锋模范作用十分有限。三是工作方法上，一些基层党委、总支、支部对于如何抓好党建思考不多，创新不够，方法不准，抓党建只注重一两个点，忽视了面上的工作，党建和经济没有形成互动局面。就其根本原因，主要是重经济轻党建的思想没有彻底清除，基层各种党组织活动以及党员的教育培训开展得不够。
    (五)村级自治组织行政化严重
    国家法律明确规定，村民委员会是法定的自治组织，但国家干部下村后，村“两委”习惯听从于乡镇一级的指令，按照乡镇意图开展工作，导致部分地方发展生产、公益事业等村民自己的事自己说了不算。一些基层政府还直接插手村级事务和各种农民协会组织，该管和不该管的都在管，行政烙印无处不在，忽略了村委会、农民协会都是自治组织这一最大根本前提，农村民主发展受到阻碍。如一些地方为了让村民能按地方意图发展生产，人为增加办事环节。导致农村群众会开得少了，民主议事的氛围也不浓了，农村民主的发展环境不够宽松，就像在夹缝中生长一样，进程缓慢。农村民主受制的原因，一是部分基层党政组织没有正确认识到民主才是农村改革发展巨大的推动力量，政府只是服务的主体。二是村级集体经济薄弱，甚至无任何经济来源，办公经费以及干部工资(补助)均靠政府财政拨付，经济上的高度依赖导致了工作安排上的绝对服从；三是村民整体素质不高，各地《村规民约》还不健全，“一事一议”、民主决策等办法得不到全面实施，只能通过强制行政对村民进行约束。
    (六)干部作风亟待转变
    领导干部是带领地方发展的火车头，其作风的好坏直接关系到一个地方的发展。总体而言，干部作风还是好的，但在局部仍然存在不少问题，主要表现为干部牢骚话多，不注重学习提高，享乐主义抬头，慵懒散和吃拿卡要不同程度存在。造成这一现象的主要原因如下：首先，干部教育培训谈业务的多，谈思想、政治、信仰的少，作风问题没有从思想上根除；其次，由于人事、工资制度改革不彻底，干部心理不平衡。目前，行政公务员、事业人员、工勤人员由于不同身份，在工资、职位职称等方面有较大悬殊。另外，国家干部到村混岗也使得民选干部与国家干部同工不同酬的现象凸显。如公务员津补贴规范后，事业人员绩效工资政策还未出台，同职级公务员与事业人员相比(如行政正科与事业中级职称对比)，月平均工资相差500元左右，驻村公务员与民选干部月平均工资(补助)差距更是拉大到1200元左右；第三，干部考核激励机制不活。一些干部做了大量有成效的工作却得不到相应回报，多干不一定多得，少干不一定少得，不干也不一定不得，工作积极性难以提高；第四，干部作风督查不够。一方面是督查面较大，无力到边到位。另一方面是督查方式不够灵活，“碰硬”的较少，没有起到必要的警示作用。
    优化县乡村管理体制的政策建议
    
    县乡村管理体制存在的各种问题不仅根源深、影响大、政策性强，而且还相互关联，互为前提和因果，严重影响到农村改革、发展、稳定。要加强农村社会管理的创新，减少社会矛盾，实现社会和谐，必须理顺县乡村管理体制。
    (一)职责划清，理顺县乡村及部门关系
    一要合理精简县级机构。机构设置应根据地方的实际需要，不搞上下一致，对职能不清或功能作用不大的县级部门进行撤销，对一些职责交叉、职能相近、容易造成政出多门的部门进行合并，以减少资源浪费，提高工作效率。同时，要建立健全制度，对部门权力进行科学考量和合理收放；二要以法律、政策所确立的关系为基础，切实实行党政分离和政事、政企分开，彻底划清县、乡、村及部门各自的职责职能，部门与乡镇、乡镇与村要逐步从现行的管理关系走向真正的指导与被指导关系，实现有序、有效、规范运行。
    (二)权力下移，增强乡镇服务功能
    服务“三农”，建设新农村，必须增强乡镇一级组织的管理和服务能力。要对乡镇充分放权，做到能放就放，使乡镇人财物权与事权相匹配，责权利相统一。一是除因工作性质需要并可独立开展服务的站所可实行上划外，其余站所特别是涉农专业站所不应上划，其工资、人事均归还乡镇负责统管，解决乡镇有权办事的问题；二是将下派驻村的国家干部逐步撤回乡镇，按人员编制归口管理，充实各站所力量，并适度松动乡镇进人计划，加大专业技术人才的引进和干部培训力度，建设一支懂技术、有能力、负责任的乡镇干部队伍，解决乡镇有人办事的问题；三是改革现行的财政税收分配体制，增加县乡返还和提留比例，加大对县乡两级财力转移支付力度。完善“乡财县管”制度，充分给予乡镇对财政的自由支配权。同时，帮助乡镇开辟财源税源，解决乡镇有钱办事的问题。
    (三)民主治村，推进村民自治进程
    农业税取消后，广大农村采取“一事一议”民主决策的办法，很好地解决了公益事业占地历史遗留问题，现在的关键是要培育有利于农村民主生长的土壤，并营造良好环境。一是采取“国(国家干部)退民(民选干部)进”的办法将国家干部撤出村支“两委”，村两委人员均在村内选举产生。二是大力发展村级实体经济，增加村级积累，并逐步取消“村财乡管”制度，建立村级民主理财和监督机制，完善村级财经管理制度，避免分光吃光，出现“空壳村”现象；三是加快发展农村各类专业协会组织，政府加强协会管理和指导，不插手协会内部事务；四是创新形式加强新时期的农民思想政治教育，加大民主宣传，完善《村规民约》，增强村民的法律民主意识，培育适合民主生长的土壤及其外部环境，引导村民对内部事务进行充分讨论，公正决策。
    (四)观念更新，加强农村基层党建
    一是加强基层党组织“一把手”及党务工作者的思想观念和党建理论知识培训，促进基层各级党组织自觉抓好党建工作落实；二是足额拨付党组织管理和各种活动经费，以党性教育、农业科技推广、农村实用技术培训为核心内容，不折不扣抓好农村党员教育培训工作。落实好党员“一对一”帮扶制度，把发展党员与培训党员有机结合起来，帮助党员提高自身素质和带领群众调整经济结构、发展农村经济和驾驭市场的能力。三是基层党委、总支、支部要掌握新形势下党建和经济互动的本领和方法，把党组织活动的内容和形式延伸到经济产业上，重点要让党组织进非公有制企业和各种协会，有针对性地组织涉农部门、科技部门开展各种支农活动，充分发挥在外党员的信息与经济优势，向农民群众推广发家致富的新技术、新方法，实现农村基层党建和经济的有机结合。
    (五)“三化”武装，综合改进干部作风
    干部作风问题的实质是解决干部思想和完善干部管理制度的问题。一要加强干部思想政治教育，进一步做深做细“三化”标准的量化考核工作，努力培养干部“干事创业革命化的精神、发展经济市场化的方法、服务群众人性化的情怀”。同时，切实抓好各项工作机制的“废、改、立”，用制度管人、管事，激发干部干事创业的热情；二要进一步深化人事和工资制度改革，本着多劳多得和公平公正的原则，充分体现干部工作成就感，营造人人争先的浓厚氛围。改革县对乡镇和部门的综合考评办法，政策规定内的奖金福利应实行差别管理，不同级别、同一级别中实职与虚职也应有所不同；三要建立民选干部的报酬稳定增长机制，并千方百计解决其养老问题；四要加强干部作风督查。及时准确了解干部风气和倾向，改进督查方式方法，对不良风气要敢于曝光和惩戒，切实让干部远离庸懒散。
    （作者单位：贵州省社会科学院社会学研究所）