我国公共管理中行政成本控制与政府效率提高——欧债危机的警示

政府效能是衡量一个国家竞争力的重要指标，世界影响力最大、由著名的国际管理开发研究院(IMD)(瑞士洛桑)每年发布的《国际竞争力年度报告》(简称《洛桑报告》)，将政府效能作为评价一个国家或地区国际竞争力的四个指标之一，对全球主要经济国家或地区的竞争力进行排名。政府效能，也称公共管理绩效，指政府从事公共管理过程中一定的成本(资源)投入实现的政府产出(即公共产品)。一般说来，公共管理中，成本和产出存在四种关系模型，即投入(成本)一定(或下降)，而产出增多(或不变)；成本上升，产出增加；成本下降，产出减少；成本上升，产出减少。政府效率和行政成本是影响政府效能的两个关键因素，通过提高政府产出、降低行政成本来实现最优的政府效能。但产出只是结果，一定时期内产出的多少由政府效率①这一过程因素决定，只有提高政府效率才能提高政府产出。
    一、公共管理发展的国际趋势
    
    公共管理是提供公共产品过程中的管理活动，是以政府为主的公共部门运用公共权力，采取政治、经济、管理、法律、技术等方法，强化政府治理能力，提升政府绩效，从而实现公共福利与公共利益。它是西方发达国家社会政治、经济、科技发展的产物，体现了当今公共领域发展的趋势和方向。
    公共管理学是一门新的学科，历史不长，一般认为产生于20世纪80年代，是在公共行政理论的基础上发展起来的。公共管理学的理论渊源可以追溯到古典学派理论、公共选择理论等管理学和经济学理论，这些理论对公共行政理论产生了重要的影响，使公共行政管理学科从政治学中独立出来。上世纪60-70年代，官僚制等传统的行政管理理论受到质疑和批评，价值问题得到重视，公共政策研究得到空前发展，行为学派、决策学派、系统学派、企业再造等管理学理论以及政府失败、交易费用、委托-代理等经济学理论的出现，又促进了公共行政理论的形成和发展。1980年以来，西方国家为了应对财政赤字和政府的信任危机，开始了大规模的政府改革，提出减少政府职能，鼓励公共管理社会化，改革政府内部管理体制，政府管理运作由传统的、官僚的行政管理转向市场导向的弹性公共管理。因而一些学者把1960年前称为传统公共行政管理阶段、1960-1980年称为新公共行政管理阶段、1980年后称为公共管理阶段。
    从公共管理发展的实践来看，管理的着眼点在于解决三个方面的问题：一是确定政府的职能范围，处理好政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系，尽量限制政府管理范围，以减少财政支出，但强调财政效益；二是提倡社会自治，引导非盈利社会组织提供公共产品，以弥补财政资金的不足；三是建立高效的管理体制，引入竞争机制，以提高政府部门的工作效率和服务质量，尽量避免政府的财政风险、信任风险。
    虽然不同公共管理理论设想的行政改革模式不同，不同国家在公共管理实践中做法也不一样，如英国提倡的弹性薪酬以及由顾客来测评政府部门绩效，美国通过运用市场机制和信息手段等管理方法强调实际绩效而非预算的盲目投入，新西兰实行负责制并彻底改革事业单位，但行政成本控制与政府效率在公共管理中一直处于重要的地位，财政问题始终是公共管理的关键问题，各国力图通过引入专业管理、责任制度、标准管理、绩效考核、绩效预算、分权管理、竞争机制、市场机制、服务质量、资源效率、信息技术、组织结构优化等现代管理技术来达到最优的公共管理目标。目前，在西方国家普遍开展了公共管理改革，这些国家的公共管理水平在一定程度上得到提升，经济与社会得到进一步发展，公共服务需求得到更多的满足，国际竞争能力进一步增强，因而从行政管理向公共管理过渡将是我国的必然选择。财政部2007年起实施了政府收支分类改革，从统计表中开始按公共管理的要求进行财政收支统计。
    二、欧债危机的警示
    
    欧债危机实质上就是财政危机，是一些国家的政府开支大于收入，造成政府无力偿还公债形成的危机。一个国家筹措财政资金的途径有很多，通过政治权力和财产所有权参与社会总产品的分配，取得财政收入，这部分收入属于预算收入，主要形式是征税。这部分收入取得后全部归国家所有，国家使用后不需要偿还。当一个国家的预算收入不足以满足公共管理需要时，就需要发行国债，这种借债是以发债国国家信用即国家主权作担保的，从而形成主权债务。通常情况下，借债有利于国家发展，但债务是需要用预算收入偿还的，债务过多就会超过偿债能力，所以一般国家会控制债务规模，根据《马斯特里赫特条约》规定一国公债规模不得超过GDP的60%。如果一个国家债务规模过大，超过偿债能力，就会出现债务违约。在市场经济条件下，国家发生债务违约，不可能以自己的主权作为报酬来偿还债务，只能向世界银行或国际货币基金组织借款，或者与债权国商讨债务延期或减免债务。
    2008年全球性金融经济危机发生后，部分欧盟国家相继发生了主权债务危机。首先是希腊，一方面政府效能较低、盲目追求高福利社会保障体系以及提振经济的需要，致使财政支出规模过大；另一方面偷税漏税严重，政府又不能通过发行货币制造通货膨胀间接来提高政府收入，预算收入难以提高，造成了财政的入不敷出。希腊政府不得不进一步发行国债来弥补赤字，公债规模超过了警戒线，2010年公债占GDP的比重达142.8%。引发国际信用评级机构纷纷下调希腊的主权信用评级，2009年底全球三大评级公司都下调了希腊主权评级。评级的下调冲击投资者的信心，使国债发行困难且成本大幅上升，出现了恶性循环。希腊不得不向欧盟与国际货币基金组织申请援助，2010年德国批准224亿欧元、欧盟批准7500亿欧元援助希腊计划。由于国内经济危机没有得到好转，希腊债务危机进一步加剧，为了获取欧盟更大的援助，2011年6月希腊通过了为期5年的财政紧缩方案，7月欧元区通过紧急峰会再向希腊提供1090亿欧元贷款援助，贷款期限延长到15年至30年，利率也下调一个百分点。
    紧随希腊之后，与希腊情况相似的爱尔兰、葡萄牙也相继发生了债务危机。债务危机直接导致欧元的贬值，欧元贬值又反过来影响欧盟各国的经济，经济的萎靡不振，又使税收来源减少，加剧财政的负担，致使欧债危机从小国向大国、从欧元区外围国家向核心国家蔓延。2010年底，意大利公债占GDP比重达119%，2011年11月西班牙发行的十年期国债收益率也超过7%的警戒线，2011年法国公债达到GDP的85%。2012年1月，标普宣布下调9个欧元区国家的长期信用评级，将法国和奥地利主权信用评级下调一个级别，将葡萄牙、意大利和西班牙评级下调两个级别。鉴于意大利和西班牙外债规模总量巨大，如果两国无法从市场融资，那么欧盟国家将没有足够力量来援救，需要欧盟以外的经济体参与共同救援。目前，欧债危机不仅正在威胁全部欧洲主权国家的信贷情况，也冲击着债务危机当事国的政权。
    纵观欧债危机，在金融危机中政府推出的增支减税刺激经济政策和评级机构不断调低主权债务评级的助推是外因，长期刚性的高社会福利制度以及产业结构不完整且缺乏创新和竞争力而难以增收是内因。同时，美国与欧洲展开的货币主导权与债券资源争夺加剧了欧债危机，缺少快速反应的类似政府的统一决策机构和高协商成本容易贻误解决危机的最佳时机，当事国在解决危机时因没有货币发行权使财政政策与货币政策不能统一而增加了难度。
    面对欧债危机，我国应该引起高度警惕，反思财政货币政策和对外经济政策并适时作出调整。2010年底我国国债余额近7万亿元，加上地方政府债务，约为GDP的40%左右，虽然没有到60%的警戒线，但危机潜在，2010年我国中央财政赤字占GDP的比重为2.2%，赤字达到财政收入的18.8%。一方面我国公共支出将保持较快增长态势，一些支出难以降低。一是中国财政是吃饭财政，公务人员的工资福利占了财政支出的很大比例，刚性强；二是中国作为一个人口大国，逐渐步入老龄化社会，社会福利和保障水平不断提高，社会保障的支出将快速增加；三是随着社会的复杂程度提高，政府应该管理的事情将更多，需要更多的财政资金来维持；四是严重的贪腐问题下政府隐性支出高，这类支出具有波动性和成本的不可控性。另一方面，财政收入增速将趋缓。一是近20年中国财政收入增速远远超过GDP增速，财政收入占GDP的比重迅速提高，财政收入占GDP的比例不可能无限制的提高，否则会影响经济的持续发展；二是欧盟作为中国最大的出口市场之一，欧债危机影响着我国的外需，出口势必受到冲击，从而影响我国经济增长，进一步影响到财税收入。所以我们必须未雨绸缪，采取措施增收节支，将政府债务风险遏制在萌芽状态。增收就是要广开财源，一是提高创新能力，发掘推动经济发展的新的增长点；二是扩大内需，转变经济增长模式；三是提高产业国际竞争力。节支就是提高政府效率，降低行政成本，这也是本文主要研究的问题。
    三、我国行政成本的变化趋势与控制措施
    (一)行政成本快速增长
    
    行政成本是政府向社会提供一定的公共产品所需要的投入或耗费的资源，是政府行使其职能付出的代价。广义上，国家的全部公共财政支出都属于行政成本，可以分成三个部分：第一部分是行政管理、国防等保障社会秩序的基础性开支，第二部分是包括公共工程在内的建设性开支，第三部分是包括教育、医疗等在内的民生性开支，我国《政府收支分类科目》中设置了一般公共服务等25类科目。狭义的行政成本是指行政管理支出即一般公共服务支出。由于事业费支出从某种意义上说也具有行政成本的性质，与行政管理支出一样，同属于消费性支出，这里将它划归到狭义的行政成本中。公共管理中行政成本应该采用广义概念，为便于研究，本文仅就狭义的行政成本来分析。在我国，狭义的行政成本总体规模大，在不影响公共产品提供的条件下可压缩的空间大。
    总体上来说，我国公共财政支出增长较快，2011年全国财政支出108930亿元，比上年增长21.2%，而2011年的GDP增速仅为9.2%。当然，其中公共财政支出中的“三农”、义务教育、保障性安居工程、社会保障等属于偿还历史欠债或为弥补政府缺位新增，增幅较大是可以理解的，一些项目在未来一段时间内还将保持较快的增长。但行政成本增长过快需要引起重视。改革开放以来我国行政管理费(一般公共服务支出)金额见表1。

表11978-2011年行政支出变动表

说明：数据摘自2007年度统计年鉴及财政部网站公布的年度财政收支数据，2007年以前数据为行政管理费，2007年开始因财政收支项目改革选择一般公共服务支出。
    2008年我国一般公共服务支出9795.92亿元，比1998年的1600.27亿元增长了6倍，比1988年的271.60亿元增长了36倍，比1978年的52.9亿元增长了185倍。2009年国家为了应对危机，大幅削减行政支出，一般公共服务支出下降到9164.21亿元，比上年下降了6.4%。仅过了一年，行政支出又开始上升，2010年一般公共服务支出9337.16亿元，比上一年度增长14.4%；2011年一般公共服务支出11109亿元，比上年增长19%。
    从历年统计数据计算结果看，行政支出不仅绝对量持续快速增长，行政支出的增速超过财政支出增速和GDP增速，行政支出占财政支出的比例不断提高并远高于发达国家和地区，居民人均行政费用负担增长速度也超过居民收入增长速度。
    近几年，文教科卫事业费支出和农林水工商交事务支出高速增长需要警惕，这一部分开支平均年增长20%以上，以上数据还不包括预算外开支。
    (二)行政成本快速增长的原因
    
    1.传统行政管理理论的影响
    传统行政管理理论认为行政成本快速增长具有合理性。“瓦格纳法则”认为公共支出规模不断扩大是社会经济发展的一个客观规律，一是随着社会的发展，要求建立并不断完善各种法律规章制度，以保证维护社会秩序；二是工业化和城市化，带来管理复杂化，需要公共部门活动的加强，我国目前正处于工业化和城市化高速发展阶段。鲍莫尔的“非均衡增长模型”认为低效率的公共管理部门要与高效率的市场竞争部门均衡发展，势必加大公共管理投入。尼斯坎南认为官僚机构以机构规模最大化为目标，导致公共支出规模不断扩大。利益集团增长论认为利益集团常与官僚及被选出的代表组成联盟关系致使政府的预算规模庞大。财政幻觉论则认为政府会以纳税人觉察不到税收的方式扩大公共支出规模。我国在传统行政管理理论影响下制定财政政策，支出预算编制停留在传统的“基数加增长”模式上，增加行政管理开支成为正常。
    2.不合理的政绩考评机制导致机构的不断扩大
    许多政府官员希望自己的部门规模不断扩大，因为部门发展越快，官员提升的机会越多；规模越大，权力就越大，各种非货币待遇和公款消费就越高，隐性收入或灰色收入也增加，单位也可以争取到更多的资源。同时，每个单位都在追求预算的最大化，因为预算越多越容易出政绩。《帕金森定律》中描述过：一个不称职的官员往往会找助手来完成自己工作，自己则高高在上发号施令；助手同样会上仿下效，再为自己找助手，以此类推，导致机构不断庞大，人浮于事，效率低下，我国也是如此。
    3.效率低需要更多的资金来维持公共产品供给
    行政事业单位工作效率一直受到国人的诟病，机构臃肿，人员众多，人浮于事，效率低下，渎职现象严重。上班时间玩游戏，做一些与工作无关的事情；工作时间脱岗、漏岗，延误正常公务；对来访和申请事项不及时受理，无正当理由拒绝履行公务，刁难服务对象；应办事项敷衍塞责，久拖不决，推诿拖延或顶着不办；不按程序依法办事，弄虚作假，包庇袒护；责任心不强，丢失、损毁有关材料和物件，贻误工作。
    4.约束制度的不完善导致公共支出增长的无限性
    公共资金批准没有公共辩论和公开竞争，使用和决算验收没有公共质询，两会代表审议更多的只是形式而已，行政管理支出约束力不强。现行财政制度重预算和立项、轻决算、轻验收、轻效能，预算外公共资金缺少监督，没有严谨的惩罚制度或执行不严，违法成本低，导致贪污腐败、走后门、拉关系、铺张浪费等现象严重。文山会海，公务旅行，奢华消费，追求办公设施用品和交通工具高档化，扩大了不必要的行政成本。贪腐现象造成了官民对立，产生一系列的社会问题，为维稳进一步增加了行政成本。
    (三)控制行政成本的措施
    
    1.树立现代公共管理理念
    在我国公共管理中，积极引入私营部门中较为成功的理论、方法、技术和经验。首先是加强学习，强化公务人员公共管理意识和理念，包括服务意识、责任意识、市场竞争意识、系统管理理念、成本效益理念等。其次是财政资金安排、使用过程中引人民主程序，倡导公平、公正、透明原则，尽量做到事前博弈、事中控制、事后追责，提高行政支出的合理化，保证政府的每一笔支出都在合理范围内，并接受社会的监督。三是引进企业人力资源管理方法，优化行政事业单位人员招聘选拔办法，做好人员培训，进行绩效考核，实施奖优罚懒政策，使政府公务人员精干、廉洁、勤政。四是加强行政事业单位内部控制。统一预算与核算，严格审批，定期反馈与总结，责任人与集体审批相结合，严格控制无预算的资金支出；内部相互牵制，授权、批准、使用、审计职务分离；发挥内部审计监督作用。
    2.进行政府机构改革，建立经济型政府
    从规模、活动范围、事务等对政府进行改革，逐步缩小政府规模，减少政府的活动范围，建立经济型、廉洁型政府。经济型政府只是使用有限的社会资源，尽量降低行政成本，最大限度地为社会供给公共产品，尽量让人民休养生息。建立经济型政府，首先要考虑政府管理社会事务的需要，明确哪些事该归政府管，定位政府职能范围，不能滥设机构。其次要考虑社会经济即GDP的承受能力，否则会使政府财政拮据或者民众负担加重。三是现有的政府机构瘦身，精简庞大的公务员队伍。四是强调政府效能，即政府行政管理行为的经济性和政策的有效性。最后，积极推进民营化、社会化、市场化进程，让社会各方面更多地参与公共事务和公共服务管理。
    3.事业单位市场化改革
    由于我国的工商交等经济领域实施了市场化改革，效率提高，因而事业费得到了很好的控制，占公共资金的比例大幅度下降，经济部门也得到了很好的发展。而科、教、卫等事业单位没有真正引入市场机制，效率低下，发展缓慢，占用了大量的财政资金，但这些领域还在强烈呼吁加大政府投入。以教、卫为例，2011年教育支出16116亿元，比上年增长28.4%，占财政支出的14.8%；医疗卫生支出6367亿元，比上年增长32.5%，占财政支出的5.8%。实际上教、卫事业单位在提供公共服务时，已经从消费者那里获得了大量的资金。由于市场可以对企业收支形成硬约束，却不能约束公共部门的资金利用率，因为公共资金的收支由各级立法机关决定，因而事业单位以公益的名义获取更多的公共资金，再以公益为借口掩盖其浪费和低效率的事实。然而，即使国家对教、卫领域投入了大量的公共资金，但教、卫事业依然落后，教育公平、看病难、看病贵等现象依然严重，远离了公平和效率的目标。显然，事业单位要发展、行政成本要控制，事业单位市场化改革不失为一个不错的举措。
    4.完善行政管理和财政制度
    一是在现有制度的基础上，建立和健全完善公共管理办法，以制度管人，按制度办事。包括公开辩论制、公共质询制、行政问责制、岗位责任制、首问责任制、服务承诺、效能考核、信访接待、奖惩激励等管理制度，明确规定财政资金的分配和使用由谁负责、对谁负责、负什么责，通过制度建设和实施，抑制和约束行政机关及其工作人员在管理中的任意性行为和机会主义行为。二是要问责，追究行政、经济、法律责任，包括诫勉谈话、责令整改、责令书面检查、通报批评、岗位调整、停职学习、扣发奖金、停发工资、免职、撤职、辞退等各种形式的问责。行政机关及其工作人员推诿扯皮要问责，没有及时行政要问责，没有依法行政要问责，违反程序、态度生硬、故意刁难要问责，工作失职失察要问责，没有监管或监管不力要问责，通过问责促进工作人员规范和约束自身的行政行为。
    5.治理“三公”经费
    “三公”经费是指公务人员出国(境)经费、公车购置及运行费、公务招待费，“三公”经费数额庞大引起了广泛关注，在社会上造成了一定的不良影响。实行公务用车改革，实施公务交通费定额包干，控制车辆数量，严禁公车私用，严防以关系单位名义变相购车。实施招待费限额控制，减少公务招待费开支，禁止通过虚开发票将招待费以会务费、培训费、调研费的名义入账，执行按客人级别核定招待费标准的管理办法。减少出国人数和境外停留时间，禁止出国旅游，禁止直接或变相补贴出国旅游。实行追偿机制，查实的违规或者违法的“三公”消费行为，国家机关或纳税人可以向消费者索赔。“三公”经费信息公开，接受全社会的监督。
    五、政府效率提高途径
    
    提高政府效率，不仅可以减少公共成本支出，而且能提高政府产出，为社会提供更多的公共产品，还能树立良好的政府形象。在世界权威机构测度的政府效率排名中，无论是IMD还是WEF(世界经济论坛)②公布的数据，我国的政府效率排名都偏低。效率低表现在：公共产品数量少、质量差，受益面不广；政府层级多、主管部门多、职能交叉多，办事程序繁琐、手续复杂；工作拖拉，时间消耗多；等等。我国可以从以下三个方面来提高政府效率：
    (一)电子政务
    
    实施电子政务是提高办事效率的重要途径，不仅可以节约行政成本，还可以节约奉行成本，在一定程度上还可以因信息公开而减少贪腐。目前，计算机在行政管理中得到了广泛的应用，但还没有普及，因而先要对一些没有采用计算机办公的落后地区配备计算机。其次是网络化，通过互联网使所有计算机相连相通，各主体(终端)利用网络传输、获取信息，要将物联网和云计算技术等新技术应用到电子政府中，实现智慧公共管理。最后是软件系统的应用，通过计算机网络和应用软件实现网上服务、网上办事，目前各行业或部门开发使用的一些应用软件，通用性、兼容性以及推广都有待改进，当前重点需要解决电子政务整合、共享与协同问题，站在全国互联、全网通用的高度，统筹处理政务、信息、应用、技术和机制等要素之间的关系，统一标准，统一设计。
    (二)政府流程再造
    
    基于电子政务实施政府流程再设计和重构。政府流程再造是以提高政府效率为目的，对政府原有组织机构、政务流程进行全面的、彻底的清理、简化和整合，谋求政务作业水平和政府绩效的显著提高。在分解和诊断原有流程的基础上，整合政府内部职能，实施流程优化，达到公共管理便捷化、自动化。政府流程再造追求的是一种彻底的重构，重新设计完成行政工作的快捷方法，对公共行政运行系统的战略性革新，强调组织的创新能力。政府流程再造应着重搞好规划、程序建设和行为监管，尽量减少部门摩擦，再造过程遵循法治化、制度化、程序化和全员参与的原则，新构流程要科学、系统、可行，流程运行达到标准化、规范化、人性化和公开透明。
    (三)政府职能转变
    
    转变政府职能，构建服务型政府，为社会发展创造良好的、公平的竞争环境，为公民提供优质的公共服务。引入竞争机制，用市场的力量改造政府，用企业化的方式引导政府行为，达到公共资源的优化配置。市场强调优胜劣汰，企业运行强调价值的最大化，即收入最高、成本最低，因而企业行为以顾客需求为导向，重视成本效益关系。政府职能转变，首先是树立服务理念，变“行政唯上”思想为“为人民服务”的理念，变“管制的官僚观念”为“管理”的理念；其次，通过市场竞争机制让政府机构与外部竞争，实现公共部门非垄断化，提高行政效率和公共服务质量；三是“权、责、利”的统一，限制官员的自由裁量权，确保行政活动的有效性；四是公共机构内部引入竞争机制，将预算、考核、奖惩等与服务挂钩，迫使行政部门及其工作人提高工作效率。
    注释：
    ①对政府效率有不同的解释，主要分为经济效率、道德效率两个方面，这里定义为：在一定时间、空间内行政活动取得的成果，可以理解为政府工作效率。
    ②IMD测度政府效率包括公共财政、财政政策、组织机构、企业法规和社会框架五大类指标71-72个具体指标，WEF测度的政府效率(政府质量)包括公共机构指数、宏观经济稳定程度、政府支出等，与IMD相似。
    【作者简介】刘晓斌，宁波城市职业技术学院(宁波大学职教学院)商贸学院副教授、副院长，宁波现代服务业发展研究所副所长。