国外社会管理的有益经验

【内容提要】 国外现代社会管理的主要经验可以归纳为“六个社，六个管”，即：以“调理社会结构、提供社会保障、发展社会组织、帮扶社区发展、管好社会特殊群体、保护社会安全”为主要抓手，通过分配和社会保障从基础上管，通过社会组织“曲”管，通过法律有规矩地管，通过协商机制商量着管，通过文化团结日常化地管和通过有效的社会治安以及危机处理明智地管。在借鉴上述经验推进我国社会管理创新的过程中，应当把总结推广我国社会管理成功经验和借鉴国外社会管理有益成果结合起来，努力转向以社会规制为特征的社会管理体系，并尽快实现社会管理的集成创新。
    【关 键 词】社会管理 国外经验借鉴 集成创新
    一、引言
    
    现代意义上的社会管理，一般是指政府和社会组织通过行政、法律等各种形式对社会生活的各个领域和环节进行的组织、指导、规划、服务、协调控制、监督等。社会管理与经济管理一样，也是现代国家的基本职责。社会在发展自我管理的同时，需要政府依托国家强制力和公共权威性，承担社会管理的权威角色。反过来，由社会矛盾引发的社会不满有时也会转化为对政府的不满。因此，政府要自觉把社会管理当作国家基础和政府建设的基本内容。没有好的社会管理，就不会有稳定的社会，也不会有稳定的政府和政治。西方发达国家为了维护政权稳定和促进社会发展，不断调整和完善社会管理方式，长期以来积累了丰富的社会管理经验。许多发展中国家也在争取实现经济社会发展的同时，努力探索与本国实际相适应的社会管理模式。认真研究和总结国外社会管理的主要做法及其经验，有助于我们了解现代国家社会管理的发展趋势，推动社会管理模式的合理创新。
    从社会自治程度、政府与社会关系类型看，世界各国的社会管理大致可分为两种基本类型：一类是市场经济发达、社会自治传统深厚、法治与选举制较为稳固的国家，其社会活力较强、自治程度较高、政府与社会组织的合作规则较为明晰、政府的社会管理成本较低，针对政府的社会不满一般集中指向具体政府或政策而不是基本制度；弱点是政府财力限制较大、对重大社会管理事务的反应协调过程较为繁复等。另一类是着重通过政府权威去统一和团结社会的国家，长处是政府行政力度和政财能力较强、调动社会统一行动和建设国家较为高效；短处是社会控制的成本较高、社会组织弱小、社会活力较差，社会责任及风险常常基本由政府承担，如果社会不满积累激化甚至会出现对基本制度的不满。因此，现代国家的社会管理一般会趋向前一类选择，至少会汲取前一类管理的优势，并在此基础上逐渐形成符合各自国情的社会管理体制。
    二、实现平稳社会管理的六个节点
    
    20世纪70年代以来，面对经济全球化、新技术革命以及公民社会发展等重大机遇与挑战，西方国家大多能够顺势而为，在保持经济社会的稳定发展、国民生活水平普遍提高的同时推进实现社会公平，探索有效的社会管理。美国、德国、日本、瑞典等代表性国家的实践表明，“调理社会结构、提供社会保障、发展社会组织、帮扶社区发展、管好社会特殊群体、保护社会安全”是这些国家实现良好社会管理的主要抓手，这“六个社”可称为西方国家实现平稳社会管理的关键节点。
    其一，调理社会结构，扩大中等收入人群、消除贫困人口，从基础与源头上消除社会阶层间收入差距过大、利益分化过度、社会关系过度紧张。
    社会结构是指一个国家或地区的社会成员的组成方式及其关系格局，包含人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构和社会阶层结构等若干重要子结构。① 社会阶层结构是社会结构问题的核心，而中产阶级或中等收入群体占所有社会成员的比重则是社会阶层结构的标志性指标。社会学研究表明，依托庞大的中产阶级或中等收入群体而形成的“橄榄形”社会结构是现代民主、富裕、稳定的社会结构的重要特征。②
    所谓“中产阶级”，既可以是依据收入、职业、消费、生活方式等指标的客观划分，也可以是社会成员的阶层认同。西方国家正是从这两个方面入手来扩大中产阶级或中等收入群体规模，调理社会结构，以形成和谐稳定社会的基础的。以日本为例，政府一方面通过个人所得税、遗产税等财产调节税加大再分配力度，通过各种地区平衡政策来缩小社会差距，使绝大多数国民的可支配收入和生活水平差别很小；另一方面，政府还通过各种方式鼓励国民的“中流意识”，引导包括蓝领阶层和农民在内的大多数日本人都认为自己是中产阶层，并以此为自豪。日本政府通过主客观两方面的努力，成功地塑造了本国庞大的中产阶级，在这个只有1.2亿人口的国家却有着“一亿皆中流”③ 的说法，这样的社会结构有利于从基础与源头上消除社会阶层间由于收入差距过大、利益分化过度而造成的社会关系过度紧张。
    其二，提供社会保障，重点保证富人之外的所有人特别是穷人的生活医疗教育也有保障，避免国民生活危机和国民间过度分化，消除社会矛盾激化的基础。
    根据国际劳工局的定义，社会保障是指“社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，意在防止他们因疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年或死亡而导致的收入中断或大幅降低而遭受经济和社会困窘。”④ 1601年英国的“济贫法”被视为现代社会保障制度的开端，此后数百年来，西方各国逐渐建立起了包括社会保险、社会救助、社会福利和社会互助等内容的较为完备的社会保障制度。
    社会保障的最初含义是“济贫”和“防贫”，即保证所有社会成员至少都能享有最低的生活水平，是公民的“最后依靠”和“社会安全网”。随着经济发展和社会进步，西方国家社会保障的内容在不断扩充，其社会管理的功能也更趋丰富，主要表现在：一是增进国民福利，即通过社会保障制度保护全体社会成员的基本生活，促进所有人享有更加广泛的公共服务和良好的公共设施，尽可能充分地享受经济和社会发展成果，不断提高物质生活和精神生活的质量；二是保持社会公平，即在消除社会发展过程中因意外灾害、失业、疾病等因素导致的机会不均等的同时，通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入的再分配，缩小贫富差距，减少社会分配结果的不公平；三是维护社会稳定，即通过社会保障制度有效地防止绝对贫困和减少相对贫困，从而确保每位公民尊严体面地生活和有效参与社会事务，消解贫困人群的怨气，避免因贫富差距造成的社会危机，消除社会矛盾激化的基础。
    值得注意的是，美国、德国等国家的实践还表明，设计良好的社会保障制度，不仅不会影响市场经济的活力和效率，而且对经济发展具有促进作用，如：（1）通过社会保障的供给来调节社会总需求，进而避免经济波动。（2）使社会成员在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争从而提高生产效率。（3）通过生育和教育津贴等形式对劳动力再生产给予资助，以提高人力资源的整体素质。（4）社会保障基金的长期积累和投资运营也有助于完善资本市场。⑤
    其三，发展社会组织，发挥它对社会成员和社会关系的日常整合作用、对社会矛盾的缓冲作用，提升社会管理的切近度和效率，避免政府过多直接面对社会成员个体。
    非营利组织（non-profit organization, NPO）是西方国家社会组织的主要存在形式，其特征是正式组织的、独立于政府之外、非营利、自律、志愿性。⑥ 西方国家的非营利组织涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等，其资金来源则主要包括政府资助、企业（或个人）捐赠和服务收费。⑦ 从社会管理的视角分析，西方国家的社会组织至少在以下几个方面发挥着正面作用：
    一是社会整合。社会成员参与到各种非营利组织当中，一方面可以使分散的无序活动变得步调一致、配合良好，从而达到有序化、统一化、整体化；另一方面又可以把分散的个体黏合为一个强大的整体，把有限的个体力量变为强大的集体合力。非营利组织的组织强度虽然不如政府和企业，但由于它往往是关注某一议题或事件的社会成员所自发组成的，因而更有助于培养社会互信和共同体意识，增强社会凝聚力。
    二是公共服务。非营利组织都直接或间接地提供各种面向社区或社会公众的社会公共产品与服务，服务领域涉及文化、教育、治安、卫生、就业等公民需求的方方面面，其业务范围大至公共安全、区域规划、环境保护、社会福利、教育文化等宏观社会事务，小至房屋维修、垃圾处理、妇幼保健、老人照顾等公民日常生活。⑧
    三是矛盾协调。就社会内部而言，非营利组织可以调解社会成员之间的纠纷，评价和裁断各类日常冲突，从而化解社会矛盾，保持社会成员的密切合作；就政府与社会之间而言，非营利组织既为政府与企业、政府与公民之间的沟通充当桥梁，同时在二者之间起到缓冲作用，避免政府过多地直接面对社会成员个体。
    其四，帮扶社区发展，充分发挥基层社会组织贴合日常生活、组织基本社会服务和管理、增强社会联合度和共同感的功能。
    社区作为一个社会单位，在西方各国的社会管理中发挥着至关重要的作用。美国社会学学会新任主席柯林斯女士论证说：在美国，社区仍然是联结个人与社会制度的主要方式，是“美国政治的心脏部位”。⑨ 在大多数西方发达国家，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在，各国在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式，将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。这种体制强调社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。“产生自社区参与过程中的社区感能够消解孤独及弥散在现代都市生活中的匿名性，因而有助于提升个体的幸福感与主观生活质量”⑩，对于居民来说，社区不仅仅是一个居住地（“地域社区”），还是一个具有归属感和认同感的精神家园（“精神社区”）。
    美国自2001年开始实施的“信任为本的社区自主策略”在相当程度上代表了目前西方国家社区自治的新发展方向。该项目旨在通过减少联邦层面的各种疏远且缺乏人情味的宏大计划，转而“全力地争取、装备、扶助、授权和拓展各种社区组织”，倡导社区组织提供细致的地方性和个性化服务，提高社区自主提供各种社会服务的能力，使社区组织成为向公众提供各种社会服务的核心力量，从而推进公民自治，消除政府与社会之间的隔阂。正如该项目的主持者所指出的，“政府负有满足公众需要及帮助他们的庄严责任，但是政府并不垄断这种同情心。”(11)
    其五，管好社会特殊群体，为老、幼、残、困以及移民或流动人口等特殊人群提供针对性的社会政策，最大限度地减少社会不稳定因素。
    老、幼、残、困以及移民或流动人口群体是社会中的弱势群体，往往也是社会中较不稳定的因素。西方国家往往通过为各类特殊人群提供现金、实物和服务并举的福利和救助，有效地保证了社会弱势群体和底层人群的生活水平，改善了他们正常参与社会生活的条件，避免其沦为社会的“边缘人”。
    “社会和经济分配的不平等要有利于那些处于最不利位置的社会成员”是许多西方国家在制定社会救助制度过程中普遍践行的原则。以美国为例，其非缴费型社会救助就是一种针对低收入人群的帮扶制度。该制度主要包括现金福利计划和实物福利计划。现金福利计划有两项，即贫困家庭暂时救助计划（TANF）和补充收入保障计划（Supplemental Security Income, SSI）；实物福利计划有四项：食品券（Food Stamp）、医疗救助计划（Medicaid）、公共住房制度（Public Housing）以及其他类型的营养计划（Other Nutritional Programs）。(12) 补充收入保障计划（SSI）是一种家计调查型现金福利，旨在向全国范围内最需要帮助的老人（65岁及以上）、盲人和残疾人等提供最低收入保障，是美国最大的现金福利计划，被称为“社会安全网”。医疗救助（Medicaid）是美国政府针对低收入的妇女儿童、残疾人和老年人实施的一项救助计划。该项计划由联邦政府和州政府共同融资，州政府负责具体管理。食品券计划也称补充营养救助计划（Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP），是美国实物福利制度的重要内容，由联邦政府向急需食品的家庭提供补贴，并由各州公共救济机构执行。
    美国的社会求救助由社会保障署（SSA）负责管理，其资金则来自一般税收。社会保障署在运营各项社会救助时，必须遵循以下六个原则；（1）资格要求和待遇标准是全国统一的，并且资格标准的确定必须是客观的；（2）作为对贫困人群的最后救助，他们的收入和资产必须低于特定的标准；（3）鼓励和创造条件让接受者得到良好就业，以减少他们对公共救济的依赖；（4）在提供救助时遵循高效和经济的原则；（5）引导州政府对联邦政府提供的待遇水平进行补充；（6）各项救助计划必须适当协调。(13)
    其六，有效保障治安水平，平稳处理公共事件，对各种突发自然灾害以及社会突发事件有明晰的处理预案和规则，保持和提升社会安全感。
    公共危机管理是社会管理的重要内容，良好的公共危机管理是社会安全感的重要保障。西方国家的实践表明，先进的技术、健全的法律和成熟的机制是良好公共危机管理的先决条件，在这其中，除了政府发挥有力的主导作用并与社会紧密合作，还取决于具有高度社会责任感的新闻媒体，企业和民间组织等社会力量的积极参与和冷静从容、善于自救互救的公众。
    多层次、系统化、动态化的应急预案体系是公共危机管理的前提和基础。以德国为例，多层次，强调的是从联邦到州以及各级机构和企业都必须编制应急预案。在联邦层面，制定了《人口保护新战略》（相当于我国的总体应急预案），明确由联邦和各州共同担负消除公共危机的责任；各州结合各自情况制定了州级应急预案，还针对各类具体公共危机制定了专项预案；企业、高校和商场、影院等公共场所也针对各自特点制定了预防火灾、恶性事故等突发事件的预案。这样也就形成了覆盖面广、针对性强的应急预案体系。系统化，强调的是所制定的大量应急预案之间必须对接、协同，避免脱节和冲突。为此，德国实行严格的应急预案管理制度，所有指定的应急预案必须报上级有关部门审批同意后方可实施。动态化，强调的是应急预案必须根据情势的改变不断调整优化。德国的各级应急预案都实行信息化管理，每次演练和应急处置过程中，都有专家跟踪考察，根据相应的情况对既有预案进行修改和完善。(14)
    三、达致良好社会管理的六个途径
    
    现代社会管理包括源头管理、过程管理和应急管理，西方国家在这三个方面都有一些较为成熟的经验可资借鉴。在源头管理层面上，注重一次、二次分配的公平性，有效防止社会两极分化，形成有利于和谐稳定的社会格局；在过程管理层面上，注重发挥社会组织、法律制度、协商机制和社会文化在社会管理中的不同作用，建设有利于社会和谐稳定的管理机制；在应急管理层面上，设立较为完善的公共危机管控体系，探索有利于社会和谐稳定的危机化解方式。
    其一，通过分配和社会保障从基础上管，在市场经济基础上建立健全调控性分配模式。
    西方发达国家普遍强调在市场经济基础上建立健全调控性分配模式，保持居民收入在国民收入分配中、劳动报酬在初次分配中的合理比重，防止过度的收入差距；并通过二次分配建立健全国民待遇性质的社会保障和社会福利，以达到调理社会结构、改善社会关系的基础的目的。“世界上最平等的国家”瑞典和“一亿皆中流”的日本在这方面的做法颇具代表性。
    首先，在国民经济的初次分配领域即实行均等化取向的政策。瑞典奉行“团结一致的工资政策”，即同工同酬的工资政策。在此政策下，劳动者无论在什么地区、什么行业、什么企业就业，都可以获得依据全国统一工资标准计算的工资收入，而这一标准所体现出的工资差别被严格限定在“合理”与“公正”的限度内。在日本，国家公务员和企业职工的工资、大企业与中小企业的工资几乎相差无几，农民的可支配收入并不比城里人少。即使是公司老板，每年有3000万日元进项，生活也无法花天酒地（因为税制要求他尽很大的社会义务）；相反，即使仅是一小职员，每年仅500万日元入项，却也可养起一家四口。3000万日元，是日本公司社长的平均年收入；而500万日元，则是日本工薪族的平均年收入——他们之间的差距仅有6倍。
    其次，通过高额的财产调节税进一步缩小财富差距。日本于1887年开征个人所得税，2007的个人所得税税率为5％—40％。此外，日本还征收高额的遗产税与赠予税，其中遗产税的最高边际税率为70％。如果按此税率经过三代征收遗产税，相当于97.3％的税率，能将大宗应税遗产基本征收完毕，故有遗产不过三代之说。日本的税收调节取得了明显效果，纳税后的基尼系数比初次分配的基尼系数下降超过4％。(15) 瑞典也采用边际税率递增的所得税机制来进行收入二次分配。国民每增加一个档次的收入额，其税率也相应提高，纳税也就越多。目前瑞典个人所得税边际税率最低为31％，最高可达88％。(16)
    再次，通过完善的社会保障和社会福利完成二次分配。通过实施全覆盖的社会保障和社会福利制度，将“取之于民”的财产调节税“用之于民”，从而完成“劫富济贫”的二次分配过程。瑞典被称为“福利国家的典范”，除了其福利制度的内容广泛（被称为“从摇篮到坟墓”）、保障水平高（远远超出基本生活需要的水平而达到舒适、富裕的程度）之外，更重要的在于国民享受这些福利的普遍性、平等性。瑞典的各项社会保障覆盖全体社会成员（包括外籍人士），享受条件宽松，且不与享受者的个人收入相联系。同样，日本的“全民皆保险，全民皆年金”的社会保障制度使得绝大多数日本国民生活殷实、后顾无忧，国家还为老年人、残疾人和经济困难者等特殊人群提供各种类型的社会福利，帮助他们抵御某些社会和经济风险，保证其生活标准。
    此外，两国还通过普遍化教育政策、性别平等政策、地区平衡政策等来消除因家庭背景、性别、区域等造成的机会不均等，较好地实现了国民之间的公正与平等，形成了有利于和谐的社会结构。
    其二，通过社会组织“曲”管，建立与社会组织间的分工、联合、协同模式。
    西方各国政府通过积极鼓励、培育非营利组织，逐步把一些传统意义的社会管理职能以多种形式下放给社会本身来承担。特别是在社会公民服务和福利领域，政府不方便或没有足够精力和财力做的，由贴近市民、自发组织的非营利组织来承担，其效率更高，解决问题更为直接便捷，同时也有助于培养社会共同体意识，增强社会凝聚力。在这方面，美国的做法堪为典范。
    美国有着堪称世界上数量最为庞大和人口覆盖面最广的非营利组织体系，一方面是缘于北美社会早有的自由结社的传统，同时也离不开历届政府的着力引导甚至刻意构建。最近的例子便是，奥巴马总统甫一上任，便签署了旨在加强对非营利组织及志愿者活动进行管理和资助的《爱德华·肯尼迪服务美国法案》，其内容包括：成立“社会创新基金”（Social Innovation Fund），资助民间组织为解决社区问题而进行的试验性计划和项目；设立“志愿者培育基金”（Volunteer Generation Fund），赞助各州和非营利组织对志愿者的招募、管理与支持工作，加强全国的志愿者服务基础设施；实施每笔金额至少20万美元的“非营利组织能力建设资助计划”（Nonprofit Capability Building Program），帮助中小型非营利组织提高涉及有效管理、制定财务计划、遵守税法等方面的能力；等等。(17)
    美国政府和非营利组织之间的关系根植于很深的伙伴战略关系：非营利组织协助政府执行各类公民服务项目，特别是卫生、教育和福利服务，美国联邦和州政府一半以上的卫生、教育和福利服务基金是通过以社区为基础的非营利组织得以执行的。政府对非营利组织的直接支持表现为为非营利组织提供资金支持、以合同方式向非营利组织购买公共服务、直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费等；间接支持则包括免税、减税，为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用，税收减免国债保险等。在美国，只有20％的非营利组织收入来自个人、基金会和法人捐赠，31％来自政府基金或合同，49％来自缴款、收费、投资收入和其他所得。诚如美国前总统助理Jim Towey所言：“政府可以提供资金、调动军队救援、提供必要的物资，但是它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害的人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织能够做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务在人们之间建立起来相互信任和网络，形成社区组织和社会关系。”(18)
    此外，西方国家的劳资关系问题也大多以组织化的形式得到妥善解决。以德国为例，劳资双方通过有组织的谈判来解决劳资问题是一种基本的做法，劳资集体谈判基本上是在产业工会和产业雇主联合会之间进行的：产业工会将本产业在全国划分为若干个集体谈判区域，和相应的产业雇主联合会在各谈判区域进行谈判。(19) 德国的劳资关系在许多方面可以被看成是有着组织化的劳资双方的竞技场所，在这个竞技场上，国家（通过特别的服务机构和官员）发挥保证和仲裁作用，但不作为直接的参与者。政府只在出现紧张关系，尤其在关于公共支出扩大的有关问题上出现紧张关系时可以参与调停。
    其三，通过法律有规矩地管，处理社会纠纷有章可循。
    从社会管理的角度来看，只有真正秉持法治理念，让各类公共权力部门严格在法律授权的范围内行事，同时切实保障公民的各项权利，使全体社会成员对自己行为的法律后果有清晰的预期，才能为市场经济发展和社会稳定提供良好的环境和条件，也才能使各项社会规制措施有法可依，有章可循，从而实现社会的公平和正义。西方国家大多有较为深厚的法治传统，政府、企业、社会组织和普通公民普遍以尊重法律、遵守法律为荣。其中，作为大陆法系国家的德国的实践尤值得借鉴。
    《德意志联邦共和国基本法》（德国宪法）第20条第1款规定：“德意志联邦共和国是民主的、社会的法治国家”。这里所谓社会法治国家，就是要求国家不仅是一个形式上的法治国家，而且应当是一个实质上的法治国家：国家有义务和责任保障公民事实上享有平等的权利，实现社会正义和公平。(20) 根据这一理念，德国的法治原则主要包括：
    ①基本权利保护。基本权利保护原则是法治国家原则的最重要的方面。基本权利同时也是其他宪法原则（保护公民尊严的原则，民主原则及社会国家原则）的基础。所有的国家权力都必须将尊重和保护人的尊严作为其行为的最高准则。②国家遵守法律约束。任何国家权力及其机关必须遵守法律的约束。立法机关受宪法和宪法制度的约束，行政机关和司法机关受法律、法和法治的约束。③法律保留。法律保留的范围和强度取决于有关事务的重要性。重要性的衡量标准包括对基本权利的影响、对共同体利益的意义等。④法律保护。法律保护是公民的基本程序权利，在其权利受到侵犯的情况下，任何公民都有权得到公正和有效的司法救济。国家不仅受法律和权力的约束，而且受公正有效司法保护的约束。同时，法律保护必须是全面的、没有漏洞的。⑤国家赔偿。在不可能通过其它救济途径避免侵害的情况下，国家应当承担赔偿责任。⑥刑罚约束。只有法律才能设定刑罚，只有根据法律才能判处刑罚，刑罚必须以过错为前提，实行无罪推定，疑罪从无，禁止自证其罪，未经法院审判不得判处刑罚。⑦法的安定性。法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。不仅具体的法律规范应当明确具体，而且整体的法律制度也应当明确清晰、协调一致。形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护原则。⑧比例原则。目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性。禁止任何国家机关采取过度的措施。国家的有关措施必须服务于合法的国家目标，并且适合于达到这个目标。有关措施还必须是必要的，且对相关人来说是可以合理期待的。⑨信赖保护。国家相对于公民应当诚实行事。只有在例外情况下，国家才能赋予法律溯及既往的效力。每一个人原则上都可以信赖已经制定的法律。修订后的新规则仅适用于未来。法律必须具有足够的明确性和确定性，每一个人都有能力估计其行为的后果，并根据法律调整自己的行为。(21)
    其四，通过协商机制商量着管，建立与支持各种议事模式和表达与协商机制。
    西方国家社会管理领域的协商机制，可以从两个维度上把握：当各方需要合作的时候，通过一定的方式充分表达各自利益诉求，通过对话和谈判形成共识，从而促进社会力量或社会成员之间的深度团结；当各方面临纠纷的时候，通过以谅解和修复为主要诉求的更加包容的对话与协商程序来达成妥协，从而能够更加有效地化解社会矛盾，促进社会和谐。
    在瑞典长期执政的社民党强调以“自由平等合作的社会”取代“以阶级为基础的社会”，并在近七十年的执政过程中始终加以贯彻。在政治领域，强调各阶级、各利益集团之间的合作，倡导通过互谅来寻找解决问题的办法，主张以民主说服的方式使自己的政策取信于人，政治决策一般经各政党、各利益集团的代表协商并基本取得一致意见后才出台；在经济领域，强调以集体谈判为主要机制的劳资合作，全国工会联合会（总工会）每隔一年或两年就有关工人工资问题与雇主协会达成基本协议，然后由各行业工会去执行；在社会领域，强调通过发展各类社会组织促进社会团结，瑞典的几乎每一个行业、每一个阶层、每一个利益群体都有其组织化的代表机构，而几乎每个瑞典人都参加了不同的协会、俱乐部等社会团体——这些社会自组织除了为自己的利益群体代言之外，更多地是承担各类公共服务，推进社会的有机团结；在文化领域，强调开放社会，倡导多元文化的融合，政策的主要基点包括文化平等、选择自由、伙伴关系、文化保持、社会参与、多元教育等。有研究者将瑞典的制度模式称为“合作主义”(22)，即政府在社会生活的各个领域倡导合作，采取适当的方式保护和发展弱方（如政治领域的非执政党、经济领域的劳动者、社会领域的单一个体、文化领域的少数族裔等），最终使各方力量相对均衡并在此基础上进行谈判与合作。
    近年来，越来越多的美国人已经意识到传统的通过诉讼解决法律纠纷的方法变得太昂贵、太慢、太拖沓，转而寻求各种“非诉讼（或诉讼外）解决方式”（Alternative Dispute Resolution, ADR）来替代传统诉讼。有研究表明，ADR解决了美国95％的纠纷，使得真正进入审判程序的案件只有5％，(23) 为高效、公正地解决利益纠纷、化解社会矛盾寻找到了更加广阔的途径。ADR除了传统的仲裁、调解外，还有早期中立评价、中立专家事实发现、小型审理、简易陪审审判、棒球仲裁、法院附设调停等，甚至一些刑事案件中也通过“被害人—加害人和解”（Victim-Offender Reconciliation, VOR）的方式得以庭外解决。ADR的形式多样，功能、效果各异，能满足不同当事人的不同利益诉求，且各种方式之间也是共融的，当事人可以同时选择多种ADR来寻求解决纠纷的最佳方案。较之传统的法院诉讼，ADR的长处主要有三：一是效率更高。ADR方式解决纠纷简便、迅速、低廉，能使当事人以较低的代价获得较大的利益。ADR程序简便灵活，条条框框的规则较少，只要不违反法律的强制性规定，当事人可以针对解决争议的具体情况在程序及实体利益上作出灵活处理，而以合意达成的纠纷解决方案，往往是双方都满意的结果，当事人更易于接受和履行，可以避免不必要的强制执行、上诉、申诉等环节。二是补充公正。在ADR程序中，当事人可以充分地将纠纷事实与传统、情理、信仰以及纠纷背后的复杂长远的社会关系结合起来，权衡利弊得失，在此基础上对自己的实体权益作出处分，能确实满足当事人的利益要求。同时，ADR耗时少，费用低，能给更多的经济相对弱小的当事人提供解决纠纷的机会，避免了费用昂贵的诉讼给经济实力弱小的当事人带来司法资源利用上的不平等。三是有利于维护社会关系的稳定。(24) ADR程序一般不公开进行，能有效保护个人隐私和商业秘密，维护个人或组织的声誉。以谅解为基础解决纠纷避免了诉讼的对抗性给当事人情感和尊严带来伤害，更能有效维系当事人之间的感情和社会关系的稳定。正如美国前任首席大法官沃伦伯格所说：“我们能够提供一种机制，使争议双方在花钱少、精神压力小、比较短的时间内获得一个可以接受的解决结果，这就是正义。”(25)
    其五，通过文化团结日常化地管，维系核心价值与文化的高度可分享性。
    社会学认为，通过潜移默化的日常文化熏陶，在国民间建立起一套具有高度可共享性和社会整合力的日常文化系统，有利于维系社会的核心价值，从而为社会管理提供基础性的支撑。在这方面，日本的基础教育、瑞典的学习圈活动和美国的大众文化都有其值得借鉴之处。
    日本前首相佐藤荣作常言：“日本拥有全世界最好的教育”，目前，日本是世界上唯一实现初等教育净入学率100％的国家；中等教育净入学率98％，仅次于瑞典和法国位列世界第三；高等教育毛入学率57.9％，居世界前列。基础教育的扎实发展，造就了平均文化素质和文明程度极高的日本国民，成为日本经济与社会发展的最宝贵资源。教育的普及特别是高等教育的普及对日本缩小社会差距、形成一个相对均质的社会结构起了巨大的推动作用。日本在基础教育中即非常注重培养社会能力：在校园里，通过开设“生活课”，开展“友爱感召运动”，帮助学生强化人际关系，培养健全人格；在校园外，鼓励学生搞社会调查，低年级小学生即组成调查小组，独立地去了解和调查社会各行业、各部门的情况——譬如，去消防队了解消防部署过程、消防基本程序，然后画出消防部署图；去垃圾分拣站，了解垃圾分类、处理方法以及基本程序，然后画出示意图，写出调查报告——这一系列任务都由八九岁的孩童在没有老师带领和指导下自行协作完成。强调社会能力的中小学教育使得国民的社会融入能力很强，社会合作意识较高，有利于社会共同体的柔性整合。
    瑞典的成年人大多会参加各种类型的读书会，即学习圈（Study Circle）活动，这一活动的发展具有参与全员性、地域分布广泛性、活动主题多元性的特点。在瑞典，10个国家学习协会每年大约要组织320万个学习圈，参与人数达250万之多。2002年瑞典国家学习协会的年度报告显示：从公众参与率来看，“大约75％的18到75岁的瑞典人曾参加过学习圈；大约40％的瑞典人在过去的三年中参加过至少一个学习圈；大约10％的瑞典人每年参加学习圈；对5％的成人而言，学习圈似乎是他们业余时间活动的主要部分”。(26) 瑞典的学习圈是建立在民主、平等基础之上的一种公民之间的公共交流空间，是志同道合者聚在一起研习知识，讨论问题的公民间非正式组织。这种公共空间的成长，不仅有利于国民通过阅读、交流和讨论来获取知识，构建“学习型社会”，更有利于他们通过对话、协商和参与来养成民主意识和习得民主能力，同时形成相似的、可分享的价值观。
    美国公民教育的特点可以用“系统的而非零散的、日常的而非强制的、生活的而非刻板的、实效的而非形式的”来形容。仅以美国大众文化中对国家认同的引导为例便可窥其一斑。国旗、国歌、总统画像这些国家象征物，在美国人的日常生活中几乎到处可见可闻：中小学校几乎每一个教室都悬挂有美国国旗和美国总统的画像；每逢庆典或集会，家家户户、四面八方，包括汽车上都会自发地悬挂国旗；在各种运动衫、休闲服上，多有印刷或编织上“USA”字样或星条旗图案；在许多日常用品包括开心果、杏仁等小食品的包装上，也印有美国国旗标志；就连儿童电子游戏机里，都有组合星条旗等类似的软件。美国是一个节日很多的国家，其中与国家认同有关的节日就有独立纪念日、阵亡将士纪念日、退伍军人节、国旗制定纪念日等，在热闹狂欢之中，人们逐渐培养起了对这个国家的历史和价值的高度认同。好莱坞的电影工厂、私营电视台的娱乐节目，看似远离政治，实则极少离开对“美国精神”和社会核心价值观的维护。有人更指出，梳理奥斯卡金像奖70余年的历史，几乎就可以管窥百年来的“美国精神史”，即便是国外题材的电影，如《角斗士》、《功夫熊猫》等，也无不渗透着开拓进取、注重实效、积极行动、乐观向上的美国价值观。
    其六，通过有效的社会治安以及危机处理明智地管，使社会危机最终有和平的解决方式。
    西方国家大多在实践中形成了具有本国特色的危机管理体制。如日本的公共危机管理强调完善的法律法规和应急方案，部门设置合理、成员分工明确的应急流程和借助高科技手段建立卓越的信息采集、传递、分析和共享机制；(27) 而德国的公共危机管理体系以其依法管理、积极参与、灵活服务的社会化应急机制和供救、自救、互救相结合的培训体系而著称于世。(28)
    刚刚发生不久而事态尚未结束的“3·11”地震与海啸灾害是我们审视日本危机管理的一个极佳窗口。在日本政府处管这一事件的过程中，可以看出日本危机管理机制下的政府与社会有以下几个特点：第一，成熟的危机管理机制使政府各部门可以迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，大大减轻了灾害造成的损失。第二，政府与媒体良性互动，信息透明。日本气象厅在第一时间发出预警信息，并及时召开发布会，通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息；NHK一直坚持实况转播，用不同语言提示避险，并客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。第三，企业和民间组织表现出高度的责任感和参与能力。震后第二天，三得利公司宣布地震期间旗下所有自动贩售机提供免费罐装饮料；便利连锁企业7－11和全家也宣布免费提供食品和饮用水；日本通讯商除提供免费公用电话外，还免除网络通信费，以便民众及时通过网络取得联络和获得信息；各类民间组织也在没有政府计划的情况下，运用自己的资源，在地震后的第一时间、第一现场发挥效果。第四，平时的防灾教育和避险救护技能训练使国民遇到地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素养，有条不紊地展开自救和互救，并保持着正常的社会秩序。
    此外，还值得一提的是，如果政府的错误决策或不合理的法律法规对社会管理造成了损害，西方国家往往把换政策、换人，以及按规则更换政府作为消解社会危机的最终应急规则，而这并不会如许多人想象的那样降低政府威信和公信力。日本即是一例，该国实行多党制，政府更替频繁，但并未在多大程度上影响到每一届政府的执政能力和政策执行力，也未在该国造成政治动荡和社会危机。
    四、借鉴国外经验实现社会管理集成创新的若干思考
    
    由于基本制度上的根本不同和历史文化上的差异，中国在加强和创新社会管理的过程中不可能简单地复制西方各国的做法。但是，追求国家长治久安、社会和谐稳定和人民安居乐业的诉求毕竟是一致的，国外社会管理中的这些做法和经验，对于我们思考和探索中国特色社会主义社会管理体系还是颇具启发意义的。
    第一，要转向建立以社会规制为核心的社会管理体系。
    当前，我国正在由经济增长驱动型的发展模式转向经济社会协调并重发展的模式，并将最终转向社会驱动型的发展模式。为了适应这一转向，合理的社会管理创新，既不可能恢复改革开放以前那种政府对社会实行全面掌控和行政支配、“国家包办社会”的方式；也不应该继续放大近20年来某些重要社会领域由市场左右、“把社会扔给市场”的方式。政府加强和创新社会管理，从总的趋势上应该要建立以社会规制为特征的社会管理。所谓社会规制，在这里是指政府对社会的非统治型的监管干预，即政府在规制经济以解决市场失灵的同时，沿着扶持保护社会自治的方向，通过意识形态与社会化、法律法规、政府政策与行动、资金以及税收与福利分配等手段和途径，监管和规范各种社会制度、集体规范、社会组织与规章、风俗习惯等，从而影响集体与个人行为，调节社会关系和社会秩序，解决社会失灵问题特别是社会分化分裂等导致的过度社会矛盾，实现社会的有序与和谐。质言之，发挥政府主导作用而不用市场规则解决社会问题、监管社会但不延用行政全面支配社会的方式，是以社会规制为核心的社会管理体系的两个主要特性。
    第二，要把总结推广我国社会管理成功经验和借鉴国外社会管理有益成果结合起来。
    在社会管理的创新上，既要坚持中国特色，也要积极吸收国际经验，尤其注重借鉴发达国家在社会管理方法、手段层面的先进经验。这需要慎重处理两个问题：一是怎样把西方发达国家一些行之有效的现代社会管理办法与其基本政治制度剥离开来并合理吸收。例如：借鉴发达国家调整人员、政策、政府以化解社会不满的管理办法时，需要将其同西方选举制等体制要素作出区分，进而为建设有中国特色的党政问责制提供参考。二是如何理解与把握我国在社会管理上的一些既有优势和成功经验并加以继承和发扬。例如，在充分运用群众工作网络开展群众工作的同时，应当将重心落在掌握群众的重大生活困难、有效防治反社会行为等方面而不是重复以往加强对社会成员的严密控制的简单做法；在社会管理的其他方面应当留出充分社会活动空间等等。这就要求我国的社会管理创新实践要注意避免两个倾向：一是罔顾国情和基本制度，简单挪用、套用西方发达国家的社会管理；二是继续沿用以往的严密的社会控制方式和管理体制来应对变化中的社会管理问题，从而堵塞社会迈向更文明阶段的进步之道。
    第三，既要迅速解决一些紧迫问题，更要注重顶层设计和集成创新。
    当前我国的社会管理体系正面临着社会转型的多重冲击，就业、住房、征地拆迁、食品安全等事关民生的问题不断出现，群体性事件频发，国民的安全感和幸福感有所下降。面对这些紧迫问题，倘若处置失当，不仅存在社会危机失控的风险，甚至会动摇党的执政基础。但需要注意的是，从国际经验看，处理公共事件等紧要工作只是社会管理的一个必要环节，或者只是最后的“应急管理”。社会管理的重心应该在源头和过程管理，应当是前述“六个社”、“六个管”的集成，而非枝枝节节的工作。目前，我国已逐步建立了社会管理的领导体系、组织网络和基本法律法规，并初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在此基础上，应更加注重理顺社会管理中的条块和分权，并且在社会管理的“六个社”、“六个管”上同时着手用力。
    第四，要加强社会管理的法律和制度建设。
    长期以来经济发展优先、GDP增长优先的发展模式使得我国对社会发展、社会建设的政策制定和制度建设投入相对不足，社会事业相关的法律体系更是严重滞后。因此，建立健全社会管理相关的法律体系，加快社会管理法治进程，有效保障公民权利，也是当前加强和创新社会管理的应有之义。首先，应当健全社会管理相关法律法规，构筑清晰的制度框架，使社会管理有章可循，科学化和法治化达到较高水平。例如在社会保障方面，通过完成《社会救助法》、《社会保险法》和《慈善事业促进法》的立法工作，为现代社会保障体系提供基本法律框架；在社会治安方面，尽快制定《社会治安法》、《社区矫正法》、《城市管理行政执法法》等基本法律，依法规范行政执法或司法行为，使管理手段有法可依。(29) 其次，对于社会管理中一些具有全局性、基础性特征的制度应该尽快地给予调整，明确其发展方向。例如收入一次、二次分配制度，社会组织支持制度，城乡社区自治与发展制度，利益协商与纠纷解决制度等。此外，还可以以立法的形式对于社会发展和社会建设的资金投入、监测指标等加以明确，通过法律的刚性约束来确保必要的投入，并为评估、考核、监测、监督提供依据和准绳。
    注释：
    ① 陆学艺：《当代中国社会结构与社会建设》，载《学习时报》2010－08－30。
    ② Arthur J. Vidich, The New Middle Classes Life-Styles, Status Claims, and Political Orientations, New York Macmillan Press, 1995, pp. 16.
    ③ 叶渭渠：《当代日本文化和社会意识浅议》，载《日本学刊》2009年第3期。
    ④ International Labor Organization,“Introduction to Social Security”, ILO, Geneva, 1984.
    ⑤ Jane Millar, Understanding Social Security Issues for Policy and Practice, Portland The Policy Press, 2009, pp. 55-62.
    ⑥ Lester M. Salamon & Helmut K. Anheier,“The Civil Society Sector”, Society, 1997(2), pp. 60-65.
    ⑦ The World Bank“Outsourcing Social Services to CSOs Lessons from Abroad”, June 2009.
    ⑧ Robert Wuthnow,“The Effectiveness and Trust-worthiness of Faith-based and Other Service Organizations A Study of Recipients' Perceptions”, Journal of Scientific Stud y of Religion, 2004, 43(1).
    ⑨ Collins, Patria Hill,“The New Politics of Community”, American Sociological Review, 2010, Volume 75 PP7-30.
    ⑩ Miretta Prezzal & Sandra Schruijer,“The Modern City as a Community”, Journal of Community & Applied Social Psychology, 2001(6), pp. 401-406.
    (11) The White House, Rallying the Armies of Compassion Report to. Congress about FBCI, Washington. D. C. 2001.
    (12) Jonathan Gruber, Public Finance and Public Policy, New York Worth Publishers, 2005, pp. 459-462.
    (13) 孙守纪，齐传钧：《美国补充收入保障计划及其启示》，载《美国研究》2010年第4期。
    (14) 国务院办公厅应急管理赴德国培训团：《德国应急管理纵览》，载《中国行政管理》2005年第9期。
    (15) 杨丽梅：《促进社会和谐的国际经验——以日本为例》，载《科学社会主义》2007年第5期。
    (16) 杨玲玲：《福利、平等和合作：瑞典社会民主党60年执政经验》，载《科学社会主义》2007年第5期。
    (17) 参见徐彤武《联邦政府与美国志愿服务的兴盛》，载《美国研究》2009年第3期。
    (18) 转引自丁元竹《美国社会管理体制的特点和对中国的启示》，载《中国经济时报》2005－12－09。
    (19)当代德国分别形成了国家级、产业级、企业级三个层次的雇员利益组织和雇主利益组织。雇员利益组织的高层是全国性的统一的工会组织，其中最大的是德国工会联合会；中层是各产业工会，目前共有八大产业工会；基层是企业的职工委员会。雇主利益组织结构的高层是全国性的雇主联合会，其中最大的是德国雇主联邦联合会和德国企业协会；中层是各产业雇主联合会；基层是各企业的董事会。德国的劳资集体谈判一般在“产业级”进行。
    (20) 邵建东：《从形式法治到实质法治——德国“法治国家”的经验教训及启示》，载《南京大学法律评论》2004年秋季号。
    (21) 参见［德］毛雷尔：《德国行政法学总论》，法律出版社年2000版，第105～130页。
    (22) 闻效仪：《瑞典劳动关系中的合作主义》，载《中国人力资源开发》2010年第4期。
    (23) 克丽斯蒂娜·沃波鲁格：《替代性的纠纷解决方式（ADR）》，载《河北法学》1998年第1期。
    (24) 转引自杨成、邵毅超《美国ADR对我国农村构建多元化纠纷解决机制的借鉴》，载《安徽农业科学》2011年第4期。
    (25) Warren E. Burger,“Isn't there a better way”, Annual Report on the State of Judiciary, January 24, 1982.
    (26) 郭嘉：《瑞典学习圈研究》，载《继续教育》2007年第10期。
    (27) 王德迅：《日本危机管理体制的演进及其特点》，载《国际经济评论》2007年第3期。
    (28) 国务院办公厅应急管理赴德国培训团：《德国应急管理纵览》，载《中国行政管理》2005年第9期。
    (29) 参阅何增科《深化十大社会管理体制改革的具体构想》，载《北京行政学院学报》2010年第2期。
    【作者简介】周澍，浙江大学公共管理学院博士研究生；郑晓东，浙江工商大学公共管理学院副教授；毛丹，浙江大学地方政府与社会治理研究中心教授（杭州310028）。