论中国政府职能转变研究的基本认识前提

【内容提要】 中国政府职能转变自然需要借鉴西方市场制度下的政府与市场关系模式。但经济转型国家政府职能转变的实践以及我国改革的历程表明，经济转型的复杂性以及我国国情的特殊性，决定了有关我国政府职能转变的研究应该建立在客观的认识前提之上。经济转型的复杂性对我国政府职能转变的影响、政府职能转变所需要的相应制度支持、我国经济转型的经济社会发展起点和特有的历史文化传统，应该成为中国政府职能转变研究的基本认识前提。坚持这些基本认识前提，将有助于我国政府职能转变的理论研究更加趋于理性和客观。
    【关 键 词】政府职能转变 经济转型 历史文化传统 制度支持 经济社会起点
    问题的提出
    关于政府职能转变的理论研究与实践探讨是我国经济转型进程中的重大课题，这不仅是因为政府职能转变是经济体制改革顺利推进的先决条件，更因为政府职能转变的实际效果是影响我国经济社会能否实现科学发展的关键变量。目前国内外学界有关我国政府职能转变的研究存在一种值得注意的研究路径，即以西方新自由主义理论背景下的“华盛顿共识”为研究视角，按照西方市场制度下的政府与市场关系模式来解读我国政府职能转变实践。这种研究得出的理论观点和政策主张一般认为，中国政府的市场化改革并没有充分发挥市场对资源配置的基础性功能，从中央到地方的各级政府权力过于集中，抑制了市场机制的正常运行，因而中国政府应效仿西方发达国家的政府与市场关系模式，实行经济自由化与政治民主化改革。如美国著名经济学家威廉·鲍莫尔等人在《好的资本主义 坏的资本主义》一书中基于经济组织方式、政府经济职能的界定等因素的区别，将经济发展意义上的“资本主义”分别归纳为“国家主导型资本主义”、“寡头型资本主义”、“大企业型资本主义”和“企业家型资本主义”四种类型。在他们看来，最能实现经济长期增长的是一种企业家型经济体制和大企业型经济体制的混合体。据此，他们对中国经济转型以来的国家导向型发展模式进行了评析：“即便是中国大陆过去20年里经济实力的增长，也不能说明国家导向对经济增长非常必要……”① 此外，他们还指出：“印度、中国的发展证据表明，国家导向并非像其倡导者所认为的那样，是加速经济增长既快又好的手段。相反，经济之所以增长，是因为个人以及他们创建的企业把劳动力、资本和技术转化为国内外消费者希望和愿意购买的产品与服务，从而为经济增长提供了发动机。”② 由此可见，鲍莫尔等人对中国政府主导型的经济发展模式的可持续性似乎持一种比较悲观的态度，也就是中国政府的职能转变并没有按照市场化的原则进行。
    客观而言，鲍莫尔等人的研究不无道理，因为顺应市场化改革的要求推进我国政府职能转变是实现从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转型的根本任务，建立有限与有效政府也是我国经济体制改革的根本目标。但就我国经济转型的性质、任务以及面临的国际、国内环境的特殊性来说，以“华盛顿共识”来诠释中国政府职能转变显然忽视了“经济转型”国家实行大规模制度变迁的艰巨性和复杂性，“华盛顿共识”并不能解决经济转型国家所面临的问题和矛盾，其在拉美国家以及俄罗斯、东欧等转型国家的失败就是一个明显的例证。事实上，由于中国国情的特殊性，中国经济转型进程中的政府与市场关系既不同于西方发达国家，也不同于新兴工业化国家，“从计划经济向市场经济的过渡并不存在某种简单明了的模式或最优化的道路”③。正如提出“北京共识”的美国著名学者乔舒亚·雷默所指出的：“中国改革和发展的成功之处就是没有遵从‘华盛顿共识’，而是找到了最适合自己国情的发展道路。”④ 乔舒亚·雷默的研究既肯定了中国从计划经济向市场经济转轨的路径及其效果，同时实际上也是对中国政府所采取的转型制度与政策设计的认可，这其中当然包括中国政府职能转变的独特性。因而，理性研究经济转型进程中我国政府职能转变，以西方市场制度下的政府与市场关系模式作为借鉴自然很有必要，但更须结合经济转型国家经济转型的特殊性、市场经济的发展阶段、原有的制度体系和具体国情，并以此作为解读与评析我国政府职能转变的特征、问题及发展趋向的基本认识前提。只有这样，有关中国政府职能转变的理论研究才能与实践发展趋于一致，研究所得出的理论观点和政策主张才能有助于市场化改革基础上的我国各级政府与市场的良性互动。
    对经济转型国家政府职能转变的考察
    
    广义而言，“经济转型主要是指前苏联、东欧以及中国等国家在20世纪后期所进行的转变传统的以国有制为基础的中央集权计划经济体制，从而让市场在经济发展的过程中发挥更大驱动作用的一场大变革”⑤。经济转型的根本目标在于用市场经济体制取代计划经济体制在资源配置中的基础性地位，决定了经济转型国家需要按照市场经济的一般原则来打破原有计划经济体制下的全能型政府模式，建立与市场经济体制相适应的有限与有效政府，因而经济转型国家面临的最根本任务之一就是转变政府职能，并在政府职能转变的基础上建构和培育有利于市场机制有效运行的制度体系。
    前苏联解体后，俄罗斯领导层全盘接受了“华盛顿共识”所倡导的市场化与自由化理念。“为了施行激进的改革，俄罗斯的领导层认为只有废除国家、政府对经济的干预作用才能使自由市场经济模式建立起来，于是政府对经济的调控成为计划经济的同义语而遭到冷遇和贬低。”⑥ 由于大规模地弱化并取消了政府对经济的干预，结果使俄罗斯经济遭到重创并造成严重的社会问题。与俄罗斯一样，前社会主义国家的波兰、匈牙利、捷克等国受西方资本主义国家强烈的政治与意识形态的影响，在经济转型初期也采取了否定政府作用的做法，结果无一例外地使经济社会发展一度处于无序和失控状态，造成了经济转型中的“体制真空”现象。正如有学者指出的：“‘体制真空’现象的形成固然首先要归咎于臭名昭著的‘休克疗法’，但是与转轨初期波、匈、捷等国在社会生活中存在的否定政府的倾向也不无关系。”⑦ 进入21世纪以来，俄罗斯前总统普京在其当政期间面对俄罗斯经济社会发展出现的挫折与危机，果断纠正了其前任排斥政府作用的治国理念与政策取向，强调要以“‘强有力的国家’和‘有效的经济’作为其执政的基本取向”⑧。由此，俄罗斯的经济与社会发展逐渐从低迷状态走出，呈现出良好的发展态势。不难看出，“强有力的国家”与“有效的经济”其实质就是将强有力的政府作用与市场经济体制相结合。与此同时，波兰、匈牙利、捷克等经济转型国家在处理政府与市场的关系时也逐步摆脱了市场原教旨主义的影响，政府作用开始理性回归，经济发展走向有序和稳定。
    由上述经济转型国家在转型进程中政府职能转变的演进及效应，我们可以得出经济转型国家实行政府职能转变的如下理论思考：首先，经济转型国家的政府职能转变、政府与市场关系的处理，不能全盘接受西方自由市场经济的原则，而要充分考虑到本国的具体制度现实。按照热若尔·罗兰的说法，“从计划经济向市场经济的转型，是一个以既定的制度体系作为出发点的过程，转型的后果在很大程度上依赖于作为转型出发点的初始制度体系。其他国家的制度不能轻而易举地照搬或模仿，生搬硬套可能会产生预想不到的后果”⑨。这表明经济转型国家政府职能的转变，必然要受到计划经济体制以及计划经济体制下所形成的政治、经济、文化等制度的影响。如果忽视转型的初始状态与约束条件，一味地按照市场原教旨主义所信奉的政府与市场关系准则来推进政府职能转变，并不一定能够保证经济转型的成功，反而可能导致经济衰退与社会秩序的混乱。事实上，即使是发达市场经济国家，由于各国制度基础不同，对政府与市场职能边界的处理也有不同模式，如以美国和英国为代表的“美英模式”属于政府调节的市场经济模式，强调个人与私营企业自由竞争与自由发展；以日本为代表的“日本模式”则是一种政府主导市场经济模式，其强调政府对经济的宏观指导作用。其次，经济转型国家的政府职能转变是要改变计划经济体制下无所不包的全能型政府模式，并根据市场化的进程不断调整政府与市场的职能边界，而绝不是简单地弱化甚至取消政府在经济发展中的职能。需要指出的是，由于经济转型国家大多是后发工业化国家，这些国家市场经济体制所需基础设施的建立、工业化进程的推进不能纯粹通过市场机制的自发演进，在经济发展的特定时期，一个富有权威并能制定正确发展政策的政府，对于国家的发展尤为必要。再次，由于“从计划经济向市场经济的转型是一个多层次、多领域、整体性的大规模的制度变迁运动，处于这一制度变迁过程中的转型国家也常常具有其他处于制度均衡状态的国家所不具备的一些不稳定和不确定性的特征”⑩，加之从计划经济向市场经济转型的实践既无先例可循，也无理论可鉴，因而对于有着深厚计划经济背景与特殊国情的经济转型国家来说，有效地界定政府与市场在经济发展中的职能边界，更是一个十分复杂并需要长期探索与实践的课题。
    我国政府职能转变研究的基本认识前提
    
    基于对经济转型国家政府职能转变的考察及思考，笔者以为，当前我国政府职能转变的研究，在借鉴西方市场制度的理论分析框架的同时，更应关注与我国政府职能转变密切关联的一些现实与历史因素。只有密切结合这些历史与现实的因素来进行研究，并以此作为解析我国政府职能转变的基本认识前提，有关我国政府职能转变的研究才能更加趋于理性和客观。
    （一）经济转型的复杂性决定了政府职能转变将是一个长期和艰巨的过程
    
    “转型国家不仅要把发达市场经济国家在几百年间分阶段完成的职能‘毕其功于一役’，而且还要解决几十年计划经济遗留的大量历史问题，此外还要面对世界经济发展新趋势的挑战。”(11) 因此，实现从计划经济向市场经济的转型是一个长期和艰巨的历程，这一时期的政府职能转变也充满了艰巨性和复杂性。经济转型之所以是一个长期的历程，基本原因就在于三个方面：一是就经济全球化背景下经济转型所要达到的目标来说，经济转型在实现经济体制转型的同时，还要实现社会形态、政治体制以及对外开放的转型，即经济转型是一个整体制度变迁的过程；二是实行经济转型的国家基本上都是市场制度相当缺乏的国家，一旦转型政策设计不当，就会带来剧烈的社会动荡，如前苏联的转型不仅带来了政治危机，还引致了经济的大幅度下滑，因而政府职能转变所面临的任务非常复杂，实践中需要稳步推进；三是在前述几个相互关联的转型中，政治体制的转型处于核心地位，它的转型直接影响与制约着经济、政治和对外开放的转型，同时政治体制的转型任务也最为艰巨。如到目前为止，“俄罗斯只是成功实现了经济体制和对外开放的转型，印度和印度尼西亚只是实现了社会转型与对外开放的转型”(12)，这三个国家的一个共同特点就是都没有成功实现政治体制的转型，而政治体制的转型与政府职能的转变息息相关。由此可见，与政治体制转型密切相关的政府职能转变是所有转型国家面临的一个严峻挑战，中国同样也不能避免这样的挑战。中国在走向市场化的过程中，在经济体制、社会形态、政治体制和对外开放四个方面的转型都取得了不俗的业绩，但相对于经济市场化进程而言，政府职能转变还仅仅是初步的，这是经济转型国家在发展中所面临的一个共性问题。经济转型三十多年来，我国经济在取得高速增长的同时，也带来了一系列亟须解决的矛盾和问题，如经济增长的不平衡、社会冲突加剧、生态环境的破坏和资源的浪费等，这些问题的解决需要政府职能在市场制度框架内进一步转变与改革，使市场机制在社会资源配置中发挥主导作用。但不可忽视的一个问题是，解决当前我国面临的挑战与问题仍然需要政府积极的行政主导和参与，比较典型的如区域之间的统筹发展、公共服务的提供、生态环境的治理、“三农”问题的破解等。这些问题的解决仅仅依靠政府职能的转变是无法达到理想目标的，仍然需要政府在承担安排责任的同时进行合理的政策设计。这一事实生动地说明了经济转型背景下的政府职能转变具有很多不确定性，需要随着我国发展实践的推进不断地加以认识和探索。
    （二）政府职能转变需要一系列制度改革的支持和互补
    
    从制度变迁的视角来看，经济转型进程中我国政府职能转变是以政府职能转变为核心并包括其他配套制度改革的大规模系列制度变迁，即我国政府职能转变需要其他制度改革的支持与配合，如中央与地方利益关系的调整、省直管县体制改革、产权制度改革、契合市场化要求的法制基础设施的构建以及以教育、医疗、社会保障等为主要内容的公共服务改革等。如果没有这一系列制度改革相配合，政府职能转变的目标即使再清晰，也将步履维艰。诚如日本著名经济学家青木昌彦等人所言：“一个体制中的各种制度具有战略互补性，某一项或某几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度不相配合，对新制度的实施产生阻碍。”(13) 改革开放三十多年来，与我国政府职能转变具有互补性的上述相关制度改革尽管取得了积极的成效，但与建立成熟社会主义市场经济体制的要求相比还有不小的差距，这在相当程度上影响着我国各级政府职能转变的实际进展。如改革以来中央与地方利益关系的调整，为了克服“藏富于地方”的中央与地方利益关系，从而增强中央政府的宏观调控能力，1994年实施了分税制改革，实现了中央政府对国家财政的绝对控制，但这又使得地方政府在追求地区利益最大化目标的驱使下与中央政府展开了或明或暗的博弈，使得中央与地方的利益关系陷入了另一种“困境”。实践表明，这种利益关系“困境”不仅导致地方政府无法走出在职能行使上“越位”和“缺位”的怪圈，而且使得中央宏观调控战略难以在全国各区域得到有效实施。显而易见，当前我国中央与地方利益关系进一步走向协调和有序的进程，仍将影响着中央宏观调控职能的有效履行与地方政府职能的理性归位。再如法制基础设施的构建，自党的十四大以来，理论界与政府部门就认识到法治之于社会主义市场经济的重要性，十五大更是明确提出要把建设社会主义法治国家作为我国政治体制改革的重要目标，当前虽然中国特色社会主义法律体系已经基本建立起来，但在现实的微观经济运行中，社会公众的法治意识、法律法规的执行等还未能达到现代市场经济的标准。即使在我国经济发达的浙江地区，“市场主体之间的交换还没有总体上达到由第三方（通常是正式法庭）保证合同实施的现代市场经济阶段，更多的还是处于在熟人之间重复进行以及交易双方所属的族群、商会等共同体之间的非人格化交换”(14)。这不能不说是社会公众法治意识淡薄所致。郑永年在论述中国政治与经济发展的经验时指出：“在法治不能有效运作的情况下，如果要追求经济发展，通过政治与行政手段来保护产权就变得不可避免。”(15) 这实际上间接肯定了我国地方政府在法制基础设施尚不成熟的情形下履行政府职能的灵活性和有效性。当然，其他诸如教育、医疗、社会保障方面的公共服务制度和省直管县体制等一系列制度改革的复杂与滞后，也制约着我国政府职能的转变，使得当下我国各级政府职能的定位与履行既不同于传统计划经济体制，又区别于西方国家政府与市场关系的职能模式。可见，按照建立社会主义市场经济体制的基本框架界定清楚政府与市场的职能边界，并在此基础上实现自身职能的转变，一方面取决于政府自觉进行角色的转换，同时也取决于相关制度改革的推进。
    （三）我国经济转型的经济社会发展起点
    
    政府职能转变本质上是一种制度变革与创新，“尽管进行改革和制度变革的原则是具有一般性的，但是好的改革路径必须与本国的具体国情相适应。因为制度转型的过程是非常复杂的，我们对它的理解也还十分有限，因此，改革的政策建议不应该试图将某一个特定的模式强加于所有国家”(16)。建国后我国真正意义上的政府职能转变发轫于十一届三中全会后实施的从计划经济向市场经济的转型，我国经济转型的根本目标是市场化，是使资源配置从行政体制、计划体制之内最大限度地纳入市场约束范畴，并期望通过市场化、工业化和城市化的发展实现我国经济社会发展。20世纪70年代末开启的经济转型及经济转型本身内含的价值目标构成了我国政府职能转变的特定历史起点。与世界上其他国家追求经济发展和实现现代化的历史起点有所不同的是，先行工业化国家经济社会发展的特点是先市场化后工业化，前苏联及欧洲国家是先工业化后市场化，而我国在开始以市场化为目标的经济转型时工业化并没有完成，经济社会发展面临的现实是“工业化和市场化在同一时间、空间聚焦在中国社会，这就构成了中国社会经济增长和发展的一个极大特殊性”(17)。这个“极大特殊性”还表明在转型之初，西方市场制度意义上的市场化与工业化发展赖以运行的制度基础还是一片空白，而这一特殊发展起点，客观上使得基于经济转型的我国政府职能转变具有了有别于传统意义的内容与使命。即政府职能转变的使命不仅在于通过职能结构的重塑为市场化的顺利推进开辟道路，而且还内在地蕴含了通过行政推动发展经济的重要责任，因此试图按照先验的市场制度原则和先行工业化国家的政府职能实践来框限我国政府职能转变的取向是非理性的。热若尔·罗兰在研究转型国家的发展误区时，对此有精辟的分析，他指出：“成功的资本主义制度在发达经济中早已存在，我们在考虑转型经济或发展中经济的时候，往往把这些制度视为理所当然的存在。”(18) 事实表明，这些制度在转型经济或发展中经济中是不存在的。同时，计划经济体制下政府主导经济发展的路径依赖及迅速改变贫穷落后面貌的民意基础更是助推了政府发展经济的责任意识。当然，政府推动经济发展的方式是否完全符合市场化的要求，是否引致政府职能的“越位”与“缺位”，则是问题的另一个方面。总之，改革之初市场化与工业化同时并举的经济社会发展起点决定了我国政府职能转变有着自身独特的内容与演进路径。沿着这个逻辑起点，我们就不难理解经济转型以来我国政府职能转变的一些具有“中国特色”的现象，如贯穿于改革进程中的“强政府”与“强市场”的协同作用、地方政府对经济建设的行政干预、政府在改革初期对于经济职能的过分关注等。
    （四）我国特有的历史文化传统
    
    从固有的历史文化传统来说，中国自古以来就是一个敬重权威、信奉权力的国度，政府与民众之间的关系一直是支配与被支配的关系，在两千多年的封建社会发展历程中，普通民众总是把自己的福祉寄希望于“明君”以及清正廉洁的官员对国家的有效治理，因而从文化心理这个角度来说，政府在经济社会发展中处于强势地位有着广泛的民意基础。罗荣渠在论述中国历史传统的基本特色时指出：“中国是一个以儒教人文主义为中心的悠久的文化大国，儒学的庞大思想体系中包含着许多实践理性，如德治和人治思想，‘忠’、‘孝’伦理价值观……”(19) 显然，在上述儒教人文主义所倡导的诸如德治与人治、“忠”与“孝”伦理价值观的影响下，加之中国长期处于封闭状态，西方的市场精神无法在中国得到广泛传播，政府对普通民众的濡化机制、政府对社会的高度控制一直处于相对稳定状态，而发展市场制度所需要的法治、平等、效率等理念始终未能成为社会文化的主流。因而对儒教人文主义下我国传统的政府与民众、政府与社会关系的深刻认识，将有助于我们用历史性的眼光来审视我国政府职能转变的基本现状。至于如何认识“政府一直在社会当中处于强势地位”的传统历史文化对于当前我国经济社会发展的影响，笔者以为，要进行一分为二的分析。一方面，不能因为市场化改革的要求而一味否定这种传统文化。它作为一种维系中国两千多年发展的文化必然有其积极意义，如2008年以来，我国政府在处理南方冰冻雪灾、汶川大地震等突发性事件时，在政治动员、社会力量组织协调、应急处理等方面表现出的突出优势，显然是传统政府强势作用的积极效应，这方面的优势其他国家可能并不具备。关于政府强势的传统儒家文化的积极作用，一些学者在分析东亚模式时也有着类似的分析，如有人认为东亚模式的形成有其历史必然性，理由是“儒家文化为社会提供了一种敬重权威、乐于协作的价值观背景，使得在东亚社会生活中保持一个强大的政府成为可能，因此，从历史的角度看，东亚选择政府主导型的经济发展是一种历史必然”(20)。这个分析强调了儒家传统文化是东亚模式强政府形成的重要历史渊源，可见历史文化传统对于政府在经济发展中的定位具有无法抹杀的影响。杰弗里·萨克斯在研究为什么有些国家未能走上繁荣道路时也强调了历史文化对于政府职能的制约，他说：“即使一国政府想促进国家的经济发展，文化环境可能也会成为发展的障碍。”(21) 另一方面，随着我国经济转型的深入，我国固有的强势政府的历史传统将会逐步受到冲击和影响，会呈现出新的内容和特征，一个可能的趋势是市场精神所倡导的平等、法治等理念成为政府与社会以及政府与民众关系的主要内容。
    注释：
    ①② ［美］威廉·鲍莫尔、罗伯特·利坦、卡尔·施拉姆：《好的资本主义，坏的资本主义》，刘卫、张春霖译，中信出版社2008年版，第131、133页。
    ③ 张宇：《转型政治经济学——中国经济改革模式的理论阐释》，中国人民大学出版社2008年版，第140页。
    ④ 俞可平等：《中国模式与“北京共识”——超越“华盛顿共识”》，社会科学文献出版社2006年版，第8页。
    ⑤ 景维民、孙景宇编著：《转型经济学》，经济管理出版社2008年版，第1页。
    ⑥⑧ 唐朱昌：《从叶利钦到普京：俄罗斯经济转型的启示》，复旦大学出版社2007年版，第95、99页。
    ⑦(11) 杨烨：《波、匈、捷经济转轨中的政府职能》，上海人民出版社2002年版，第154、49页。
    ⑨(18) ［比］热若尔·罗兰：《转型与经济学》，张帆、潘佐红译，北京大学出版社2002年版，第5、6页。
    ⑩ 张慧君：《俄罗斯经济转型进程中的国家治理模式演进》，经济管理出版社2009年版，第292页。
    (12) 胡鞍钢、胡联合等：《转型与稳定：中国如何长治久安》，人民出版社2005年版，第547页。
    (13) ［日］青木昌彦、奥野正宽：《经济体制的比较制度分析》，魏加宁等译，中国发展出版社1999年版，第30－31页。
    (14) 吴敬琏：《中国增长模式抉择》，上海远东出版社2006年版，第193页。
    (15) 郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第5页。
    (16) ［美］约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《东亚奇迹的反思》，王玉清、朱文晖等译，中国人民大学出版社2003年版，第218页。
    (17) 刘伟：《改革与发展的经济学分析》，北京大学出版社2005年版，第158页。
    (19) 罗荣渠：《现代化新论——世界与中国的现代化进程》，商务印书馆2004年版，第530页
    (20) 孙早：《解读政府：对东亚模式的再认识》，《探索与争鸣》1998年第9期。
    (21) ［美］杰弗里·萨克斯：《贫穷的终结——我们时代的经济可能》，邹光译，世纪出版集团、上海人民出版社2010年版，第55页。
    【作者简介】刘华(1971- )，法学博士，扬州大学马克思主义学院副教授。