村庄治理新课题

【核心提示】村民自治的原有体制约束没有新突破，村庄内部党组织与自治组织的关系依然纠结；基层政府与村级组织的关系依然纠结 ，治理的总体形势比过去更加复杂。
    
    村庄公共管理是乡村治理的基础层面，其中，村级组织制度建设是核心。民生建设的迅速推进带来了村庄治理内容的变化，新的乡村治理力量组织因素进入村庄正在改变村庄治理的格局。公共服务供给的迅速增加解决了一些过去的治理危机，但是，村庄治理没有实现根本好转，而且又出现了新的矛盾，治理的总体形势比过去更加复杂。
    村庄合并带来城乡统筹新命题
    
    自2006年新农村建设提出以来，村庄的最显著变化是合并，这是由基层政府直接启动和强力推动的。
    村庄合并可分为地理性合并和管理性合并两大类。地理性合并，即部分自然村落的消失并伴随更具规模聚居小区的出现，主要特征是农民上楼，即几个村庄的农民集中居住到特定的新社区中来。管理性合并，主要是将两三个甚至更多的行政村规划合并为一个行政村，核心内容是成立一个党支部，一个村委会。但是，在合并过程中并没有多少直接的自然村落集中。从全国来说，已经合并的不多，但是规划中合并很多。山东省诸城市就在十年规划中将全市260个村子合并为90个村庄，但从实际进程看，真正开始搬迁的只有五六个村庄。
    不同于上个世纪90年代江浙一带开始出现的村庄自然合并，本轮由政府强力推动的村庄合并带来很多体制性问题，基层政府需要处理很复杂的权利关系。
    首先是村级集体财产的产权关系问题。在合并之前，不同村庄的土地所有和土地分配格局已经形成，基于本村范围的集体资产收益分配格局已经形成。如将合并前村庄的债务平均分摊到合并后的全体新村庄成员，那么，其他村庄成员是不赞成的；同样，如果将合并前的村庄集体资产收益权（如本村村民的股金分红）让合并后的其他村庄成员分享，本村村民也是不赞成的；承包地和大宗集体财产的处置也有同样的问题。因此，村庄合并重要难点就是将原有村庄的债权、债务、资产分配的权属关系和分配额度确定好，这样，合并村庄后的各村成员都对于过去村庄的财产处置有清晰明确的界定。这包括资产的清理确权、量化到个人等等很复杂的工作。
    其次是新社区居民的身份体系问题。村庄合并后的社区，需要确定是农村社区还是城市社区，两者在适用的社会保障政策、身份管理体系不同，在组织管理上也需要适用不同的法律,即村民委员会组织法或者是居民委员会组织法。基层政府处理这个问题的办法，或者保留原来的农村社区性质，或者同时完成村改居，即合并后的村庄成为体制意义上的城市社区。不论怎样归属，合并后村庄的财产权利仍然是别具一格的，如果说依然是农村社区，但是村子的每个人享有的财产权利和途径不同，显然不同于以往的村集体成员的概念；如果说是城市社区，但社区成员都占有不同份额的集体资产及其收益，而通常的城市社区居民是没有集体资产并量化到个人的。
    可见，传统城乡二元结构下的农村村民和城市居民的社区划分已经无法解决这个问题，将基层自治的法律分为农村和城市也遇到了无法解决的问题。村庄合并实质上提出了城乡统筹也需要解决城市社区和农村社区进一步整合的问题。
    再次，是社区基层党政组织的设置问题。目前情况下，不论是地理性合并，还是行政性合并，因为集体土地、集体资产的权利关系的影响，实质性的管理整合进展缓慢，有的地方虽然集中到一个社区居住了，原村庄村委会还在继续运行；有的合并虽然村委会已经统一了，但是，实质上还有一个非正式的各村的村委会在运行；也有的基层政府为了工作上的方便，只将党支部合并，而村委会依然各自保留，分别运行。
    现在看来，村庄合并的直接结果是导致新型社区的出现。这是一种非城非乡、亦城亦乡的社区，是一种有独立的社区集体资产和成员本人资产的新社区。实际上，现有的政策法律框架无法适用。在此基础上，需要进一步研究村委会组织法与居委会组织法的整合等问题。
    地方政府推进撤村并居的动力，不论是表现为政绩需要，还是财政的需要，都植根于中国特定的政府体制，或者说，直接植根于不合理的政府体制安排，既包括不合理的政府层级间财政体制，也包括不合理的政绩考察机制、官员任用机制。因为政绩动力也好，财政动力也好，都是地方领导人在这个政府体制特别是官员任命体制面前的理性反应。
    村民自治与行政下行
    
    现在，经过十多年的发展改革演变，村级组织运行走向了正规化和村干部的职业化。村级组织的正常化，最主要的特点是组织能够正常运行。但是，这种转变，不可以理解为村级治理的良性运行已经实现，相反，治理面临更多挑战。
    2005年以后，村干部工资待遇问题获得了制度性解决。在大多数地方，这项开支由政府财政直接承担；在少数经济发达的地方，由村级自身承担。这笔财政资金的基本来源，或者是县乡财政的直接收入，或者是上级财政的转移支付。在工资之外，财政还给予一定数量的村级组织办公经费。中央办公厅2009年21号文件《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》，对全国村级组织的办公经费给予了制度性解决。在大多数地方，村主要干部是书记和主任，基本的待遇形式是年薪制度，主要是乡镇政府核定。其他村干部主要的待遇形式是固定补贴或者以实际工作日计算的误工补贴。
    关于主要干部的工资标准，中央组织部在2009年7号文件《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》中要求不得低于当地农村劳动力的正常收入。中央有关部门做出关于村主要干部工资的要求，意在通过工资待遇来保证村级组织运行。但是，许多基层政府认为，中央部门没有必要做出这个规定，直接规定工资标准的方式脱离了村庄规模有大小、干部工作量和表现有差异的实际。
    基层通常做法是，加强对村级干部的考核管理，将村主要干部工资分为基础工资和绩效工资。绩效部分主要根据完成上级交办的任务、岗位业绩表现来核定，一般实行百分制考核作为计算工资的依据。这种考察主要是自上而下的，由乡镇政府直接负责，在一些地方，也吸收了村民的参与评价，共同决定村干部工资水平。
    工资制是和考核制密切联系的，而考核制主要是政府导向的。村干部主要是为村民服务的，村民也是最了解村干部表现的。现在面临的主要问题是如何体现村民的意见。绩效考核制导向还需要更好地设计和调整。
    最近几年，基层政府对于村干部的岗位管理趋于正规化，越来越多的地方对于村级干部的管理实行坐班制和考勤制。还有的地方正在探索直接把公务员编制配置到村级。也有地方实行村干部准公务员化，包括一些地方推进的公务员直接进村，属于机构编制的调整，减少了乡镇和部分县市机构的编制。
    目前还无法知道这种逐步行政化的村务管理，与未来村民自治发展中的村民自我管理如何衔接。好在这不是当下最紧要的问题。
    此外，自20世纪90年代后期开始的“村账乡管”的做法，依然被各地普遍推行，并不断统合进乡镇政府的直接管理。从全国范围来看，进入新世纪之后，许多地方的单代管就发展为双代管，即会计核算和现金出纳都由乡镇政府代管，村里只设一个报账员，通常是村主任或者村支书自己担任。随着2003年以后开始全面取消农业税，村级财务进一步被整合为乡镇政府管理。目前来看，村级组织的独立财务可以说基本消失。
    除了乡镇财政“统管”村财务的基本形式之外，还有两种村级财务管理方式也是乡镇政府直接主导的。一种是联村的会计委派制，即虽然在村级层面还有相对独立的财务管理，但是，财务管理岗位配置通常由乡镇政府出面统一安排会计人员为特定的几个村庄管理财务；一种是村级财务委托制，即将村级财务管理通过类似政府采购的机制委托给财务公司管理。在村级经济发达的苏南、广东等地方，最近几年还发育出“村级资产交易平台”，统一管理村级资产出租、转让、出售等事项。在公共财政被政府统合的同时，一些村级集体经济发达的地方，村合作经济组织的财务正在独立和成长。这些合作经济组织本身是经营组织，有的直接就是公司，他们的财务是按照独立的经营性组织来管理的。
    总的来看，从传统的村级财务角度看，现在村庄已经基本没有严格意义上的财务，村级财务已经被内化到乡镇政府的财政管理体系中去了。从村民自治的角度看，村级财务原则上应该自我管理，但是，现实的进程是有内在逻辑的。目前一般地方村级组织的基本财务来源（主要是工资和办公经费）来自财政，基层政府直接管理这部分财政支出，无论从政府本身的职责上，还是从财政管理的效率上，都是可以成立的。真正的村民自治条件下的财务管理，已不是一个单纯的财务管理问题，需要在地方自治的体制框架中获得解决。
    村级选举有重要而积极的变化
    
    最近十年的村庄选举，制度基础和法制框架没有重要变革，村民自治遇到的两大现实制约也未根本突破（党政关系和乡村关系）。
    关于党组织与自治组织的关系，通俗的概括是，“选来选去选了个二把手”，意为选出来的人（村委主任）没有权，而有权的人（支部书记）不需要选。关于基层政府与自治组织的关系问题，通俗的概括是“种了别人的田荒了自己的地”，意为村委会虽为自治组织，做的却主要是上级政府部署下来的行政事务，即村委会的行政化反而严重了。显然，这是从宏观角度看到的问题或者是令人不满意的地方。
    但是，如果深入到村庄生活层面，特别是历史地考察村庄选举过程及其社会影响，却可以发现选举进程有重要而积极的变化，主要有四个方面：
    其一，选举动员机制发生演变。村民委员会组织法刚推行后的头几年，主要是政府人员出面动员村民参加选举投票，并且把村民的投票参与率作为对分工官员的考核。最近几年，情况发生了很大变化，候选人或者竞争参与者，成为村民参与选举的主要动员力量。在这个过程中，政府人员的职责功能发生了转变，主要是维护制度选举规则并保证选举过程本身的公正性。“保法不保人”越来越成为基层政府的理性选择。
    从村民的选举表现看，2000年前后，农村广泛存在村民对于选举缺乏兴趣的现象，被学术界称为“选举冷漠”（也称政治冷漠），通常村里需要将参加选举会议记一天义务工，或者发一二十元补贴，以吸引村民参加投票。在十年后的现在，这种情况有明显转变。代替乡村组织去动员村民参选的，是候选人及其代表。通常，在选举之前的若干天，候选人或者代理人就会到村民们家里登门拜票，并叮嘱选举日勿忘前往投票。在选举的当天，多名候选人的代表会到村民家里登门通知，对于行动不便者，候选人方面还提供交通帮助。
    其二，选举的真实性有所提升，竞争性不断增强。这主要是因为基层政府对于村级选举结果的控制明显减少，从基层政府保持选举程序公正，维持中立立场来说，比过去进步明显。有的时候，为了选举顺利进行，基层政府甚至会动用警力维持秩序。
    在政府干预减少和村干部工资有保证的条件下，村庄选举真实性提升。真实性具体可分为两种：一种是部分村庄的选举竞争趋于激烈，主要在村级公共资源比较多的村庄，特别是富裕村、城郊村、城中村。另一种是部分村庄没有什么公共资源，特别是债务多，经济穷的村，出现了一些没有人愿意当干部的情况。在这种情况下，加上人口外出增加，选举经常达不到法定人数。但是，这种选举的冷场，与过去基于政府干预选举或者虚假选举的冷场不同。
    其三，选举中的竞争手段开始多样化，虽然仍欠规范。现在，以物质方式拉票的情况，在各地的选举活动中明显增加。而且，这种物质化竞选的现象，不仅发生在村委会选举，也迅速地发生在党支部选举。在相同的村庄范围内，党支部选举“拉票”的标准通常明显高于村委会选举。
    从笔者观察看，贿选在现实中没有多么严重的消极后果。过去想当村官要贿赂政府领导人，现在则要“贿赂”村民。以此来说，这样的贿选还算是一种社会进步。
    调研还发现，村庄内部也存在一种自动的贿选纠错机制。主要是两种情况：一种情况是，村民有策略地抵制贿选。当贿选当选的干部干得不好，换届再选时，虽然继续用了相同的钱物拉票，但是还是落选；另一种情况是，竞选人主动改正贿选。有些村民运用贿选竞选，是假定当选后的收益会超越花费的物质成本。但是，他当选后发现，根本无法实现竞选时的投入产出设想。再换届时，就不再主动用钱物拉票了。
    现在看来，解决贿选问题，责任不在民众，关键在于政府如何规制选举过程。这不仅涉及选举过程本身的监督规制，还涉及整个村务运行的管理规制。如果村民管理很到位，以权谋私很难得逞，对于贿选本身也有抑制作用。最要不得的态度，以贿选的存在来证明村民素质低，搞不了民主选举，从而因噎废食。从村民在选举中的表现看，搞好村级民主没有问题，甚至乡镇和县市的直接选举也没有问题。关键是要敢于探索合理有效的竞选制约机制。
    其四，选举结果的政治效能显著提升，村委会的权威正当性也在提升。在村委主任和村支部书记发生权力纷争时，总体上看村主任处于相对劣势，但是上升为强势的村主任迅速增加。特别是，如果村书记竞选村主任失败情况下，村民通常更认同村主任的权威。经过一段时间，或者村主任权威超过村书记，或者是村书记自知合法性不足，逐步退出村庄事务管理。在村主任和书记分立的情况下，村主任中抱怨选举没有用的人少了，越来越多的村主任采取非常务实的态度，即权力是争取来的，不是上级自动移交的。因此，现在不能想当然地认为，文本制度规定村支部书记领导村主任，那么，村务就当然是村书记在主导。情况变得复杂，体制正在断裂，今后的演变方向还无法设想，需要慎重观察。
    村级选举能走多远
    
    村级选举的影响，不仅在乡村治理和基层政治层面，也会直接反映在整个政治发展的进程中。这种影响的核心内容，是已经或者正在继续塑造公民化的农民，为中国社会走向现代民主政治提供了广泛的公民基础。从来没有正式接触选举的农民，通过这个过程开始适应、掌握甚至创新选举的规则与程序，比如“海选”就是由村民创造，还有其他若干选举技术的创新。不仅如此，这个过程还开始养成农民新的权力理念，即公共权力应该来自民众的选举授权，这样的公共权力才有政治上的合法性和正当性。
    可以说，这些年有限的村庄选举正在催生与民主政治相适应的新政治文化，现在的农民开始质疑那些不经自己选举认可的公权。农民的这种变化，对于传统体制的动摇虽然是缓慢的，但却是基础性的。
    当然，为这些成就感到鼓舞，并不能因此而低估体制的局限和现实的挑战。
    首先，迄今为止的村民自治制度是有问题的。一个村委会组织法远远无法支撑其所希冀的“村民自治”，村民自治需要基本层面的制度机构——“自治法”作为依托。有此法律基础，才可以谈得上村民自治。不仅如此，即便有了真正意义上的村民自治，也不能将村民自治等同于基层自治。从国际经验看，没有什么基层自治是仅仅在村级层面就可以实现的，不能说有了村民自治就有了基层自治。那么，基层自治应该适合建立在哪一级？这个问题需要在实践中探索。
    其次，目前的村委会组织法也存在很多问题，这些问题不解决，连村委会组织法都很难持续有序地推进。具体的问题有很多，基础性的问题是：如何界定村民和村庄？现在，村庄正在开放，村庄的边界变得模糊，一些地方村庄作为生活共同体几近解体，村民更难界定。村庄选举的基础条件是村民的界定。村民无法认定，成为基础性的挑战；不仅村庄边界模糊，随着城乡统筹措施有效推进，城乡边界也在模糊，居委会组织法和村委会组织法都难以适用 。
    总体来说，当前村民自治的进程正在遭遇挑战，面临复杂的新局面。村民自治的原有体制约束没有新突破，村庄内部党组织与自治组织的关系依然纠结；基层政府与村级组织的关系依然纠结。但是，质的变化将发生在宏观层面，村的党政体制变革无法单兵突破。