论乡镇政府政策执行力提升的伦理意蕴

【内容提要】我国已将保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的重要支撑。这要求乡镇政府的政策执行必须体现“公平正义”、“以人为本”、“德法并举”和“责任民生”。当前，乡镇政府政策执行伦理的缺失主要表现为公平正义缺失、以人为本缺失、民主法治缺失和责任民生缺失。我们可以通过营造先进的执行力文化、重塑官员道德、完善道德约束机制、构建制度伦理和实现行政道德制度化等途径来提升乡镇政府政策执行力。
    【关 键 词】公共政策执行 伦理 乡镇政府
    政策执行力是政府组织调控使用相关资源，确保执行公共政策的结果符合政策既定目标要求内在品质的力量。“行政主体的伦理责任对于有效和正确的执行行政命令和决策，完成行政工作任务，实现行政目标，具有重要的意义。”[1]目前，我国已把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的重要支撑。在这一背景下，对政府的政策执行力又提出了新的要求。因此，探讨乡镇政府执行力的伦理问题，对于弘扬行政伦理精神、提升政策执行力、增强政府管理的有效性十分重要。
    一、提升乡镇政府政策执行力的伦理价值分析
    
    (一)政策执行必须体现“公平正义”。公平正义是伦理的基本构成要素，是衡量社会进步的最高标准。“公平正义比太阳还要有光辉”，温家宝总理的激情话语，有力地传递了政府解决民生难题的庄严承诺，极大地张扬了政府管理的伦理价值取向。公平正义，是社会主义制度的核心价值。推进社会的公平正义，不仅是政府政策的宣示，还是政府应当肩负的责任与施政的实践，更是公共政策执行的基点和目标。公平正义还是社会发展的力量，只有追求公平正义，才能极大地激发全社会的创造活力，实现可持续发展。“社会正义要求让每个人或组织得其所应得，包括其所应得的报偿，也包括受其应受之惩罚……正义的社会制度应保障每个公民享有尽可能多的彼此不相冲突的权利，同时规定每个公民应对社会承担其基本责任或者义务。”[2]因此，公平正义的根本，就是保证不同群体享受相同的权利，并且有法律和秩序为这种权利表达提供保障，这就是在转型中乡镇政府政策执行应当始终坚守的价值导向。
    (二)政策执行必须体现“以人为本”。社会主义的核心价值是以人为本，其本质是促进广大民众的利益满足、权利保障和自由发展。当前，我国社会的转型，就是树立科学发展观，从发展本位走向民生本位，从国家本位走向公民本位，从权力本位走向权利本位。“所谓‘人本’，就是一定要把握把人的发展作为整个经济发展方式转变的核心。”[3]而“‘以人为本’与‘人的自由而全面的发展’是同一命题的不同表述，其实质是完全一致的”。因此，政策执行过程中的“以人为本”，就是要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，努力解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的问题，真心实意为群众谋利益，让他们“生活有保障，未来有希望”。
    (三)政策执行必须体现“德法并举”。在政策执行过程中，政府机关权力的行使必须遵循法定程序，行政权力的授权与委托必须有法可依，不得越权。依法治国是我国的基本治国方略，也是在新的形势下化解社会矛盾、加强社会管理的基本路径。然而法治不是万能的，法治离不开德治的精神基础和道德支撑。许多民事纠纷与某些突发事件的解决处理，应坚持德法兼用的原则，采取德治与法治相结合的方法。要善于从矛盾的非对抗性上寻找解决问题的共同点，用法律、政策、道德以及乡规民约等多种手段综合调处，使矛盾得到有效化解。实践有力地证明，法治与德治有机结合，是政策执行力提升的成功之路。
    (四)政策执行必须体现“责任民生”。温家宝总理指出：“彻底解决民生问题不是一劳永逸的，它伴随着现代化建设的全过程。我们将永远把改善民生作为政府最为重要的职责和任务。”由此可见，行政执行的根本目的是为公民提供有效的公共服务，实现公共利益，对行政行为所涉及的公民负责。因此，政策执行伦理的核心就是负责与服务的观念，实现对社会资源、利益关系的公平配置与社会伦理、道德精神的积极弘扬。要确保实现既定的政策要求，就需要政府充分意识到伦理责任的重要意义，以责任统领服务，以服务落实责任。在政策执行过程中，应保护好群众的合法利益，使发展成果更好惠及全体人民。“初次分配形成的贫富悬殊，必须通过二次分配来修复，通过政府适度超前的民生政策，保障大多数人的利益，让他们能够共享改革发展的成果和公共财政的阳光。”[4]
    二、影响乡镇政府政策执行力提升的伦理缺失与原因分析
    
    (一)公平正义缺失：政绩考核缺陷，沉迷数字幸福。“正义不是美德的一部分，而是美德的全部。”[5]“公平正义”不仅是政府必须具备的行政伦理精神，还是政府必须维护的公共行政原则。目前，对领导干部的政绩考核体系不够完善，使得一些乡镇政府官员盲目追求GDP，沉迷数字幸福。在政策执行过程中，政策规避的现象屡见不鲜，造成了官民关系的紧张。其主要原因有：一是政绩考核指导理论不完备，评价技术落后，注重结果的考核，而忽视过程的考核，注重感性经验，而忽视理性认知；二是政绩考核缺乏规范统一的标准，考核内容形式单一；三是考核主体主要由上级公务人员组成，群众参与较少，考核结果主观性强，缺乏客观全面。
    需要指出的是，乡镇政府公平正义的伦理缺失有时还来自上级机关的错误指挥。《半月谈》记者调研发现，乡镇一级政府和乡镇长的权力逐步缩小，但责任却不断扩大。基层政府组织财权和事权不对应，使基层干部陷入了“要办事，却无钱”、“不办事，失民心”的两难境地。[6]苏北一位不愿透露姓名的镇长就抱怨说，现在政府都是发展主义，招商引资，上大项目是工作中心，工作指标和任务是层层分解下达，“我不去拆，投资项目没法做，对上级无法交代。但拆出了问题，责任都在当地领导身上。这是两难的事情”。[7]
    (二)以人为本缺失：政策制定随意，违背民意民心。乡镇政府公共管理的特点是执行多，决策少。乡镇政府不能参与到政策制定，而负责制定政策的上级部门对民众的诉求又不甚了解，使得制定政策的部门发现问题滞后，认识问题片面，制定程序随意，政策的科学性、民主性、连续性、可行性不够，不能充分表达公众的诉求，这就决定了乡镇政府对政策认同程度不高，执行动力不足。其主要原因有：一是制定程序的不规范以至于不能保证公共政策体现公共利益和公众诉求；二是公众参与不足，人本理念弱化；三是公示监督不足，社情民意的表达不够充分，政策执行结果反馈不能及时到位。
    (三)民主法治缺失：监督问责缺位，催生贪污腐败。市场经济条件下，为了避免权力异化，“民主法治”应运而生。目前，由于监督问责机制不健全，出现了一些乡镇政府公务员运用公共权力贪污行贿、假公济私、损公肥私、公物私用的现象。主要原因有：一是“官本位”思想根深蒂固，道德自律性不强。多元的价值理念冲突与落后的管制行政文化导致了行政伦理缺失。二是公共信息不对称，监督问责主体不了解行政问责程序，一些制度与规范都成为摆设。三是将公众排除在监督问责主体之外，公众参与问责少，缺少话语权。四是在问责机制方面，重执行问责，轻决策问责；重事后问责，轻事前事中问责；重政府内部问责，轻社会外部问责；重结果，轻过程，直接影响了政策执行的效力。
    (四)责任民生缺失：政府利益膨胀，危害社会福利。人民政府是为人民谋利益的，不应当有自身的利益。然而，一些政府部门及其官员一方面以权谋私，另一方面为利益集团捞取好处，这就必然损害其他组织和个人的利益并危害社会集体福利。其主要原因有：一是政府的职能转变使得乡镇政府的职能扩大，具有相当的裁量权；二是乡镇政府作为地区公共利益的协调主体，不能完全实现对公共利益的维护与调整；三是公共政策的执行或多或少会触动政府内部特定人员利益，他们为了维护既得利益，就会通过各种非道德手段阻碍公共政策的执行，造成公共政策失灵。
    三、执行伦理：乡镇政府政策执行力提升的路径选择
    
    伦理学者万俊人在《现代公共管理伦理导论》一书中指出，行政执行是否有效，取决于两个方面的条件，一是要执行的法律、政策和决策是否科学、明确和适用；二是行政执行主体能否充分发挥能动性。而影响行政主体能动性发挥的关键，是主体的伦理责任。因此，加强政策执行主体的行政伦理道德建设，为提升乡镇政府的政策执行力提供了新的视角。
    (一)营造先进的执行力文化，优化执行伦理环境。“执行力文化则是贯穿执行活动全过程的执行态度、执行原则、执行价值观、执行心理倾向的总和”。[8]乡镇政府政策执行主体将先进的执行力文化内化为个人的行政道德素质，从而转变政策执行理念，改变自身的行政行为，提升政策执行力。一是良好的执行力文化环境通过反复强化、舆论强化、制度强化、榜样强化等途径对政策执行主体的行政道德认识巩固深化；二是先进的执行力文化所营造的良好环境，通过规范导向、舆论导向、利益导向来实现政策执行主体道德的形成；三是先进的执行力文化凭借暗示、从众、集群、舆论的等群体心理的影响来规范政策执行主体的伦理行为。[9]通过行政执行文化的建设，深化公务员的目标感、责任感、使命感、紧迫感，促使其在工作中讲政治、重行动，讲原则、重结果，讲速度、重质量，从而形成职责清晰、目标明确、奖罚分明、政令畅通的行政执行文化，最终使政府在强有力的执行力中实现自己的决策目标。
    (二)重塑官员道德，提高执行道德素质。公务员是国家政策的制定者和具体执行者，他们的素质能力和工作作风关系到政府公信力建设、公众诉求的实现、党和政府的执政能力水平。着重强调官员道德塑造，开展公务员的行政伦理教育，对于优化公务员的行政道德素质和提升政策执行力具有重要意义。首先，通过加强公民教育，强化公务员的公民意识。其次，通过法治教育和道德灌输，使乡镇政府公务员明德明理、知法懂法、遵纪守法、严格执法，进而提高政策执行力。再次，通过教育内化和习惯养成，深化公务员道德认知、培养道德情感、坚定道德意志，规范道德行为。最后，构建规范统一的公务员行政伦理教育体系，提高乡镇政府公务员对上级政策的道德认知能力，从而高效务实地执行各项政策，减少工作的沟通成本和认知成本，提高政策执行的信度和效度。
    (三)完善道德约束机制，强化执行道德责任。建设责任型政府是现代民主政治的根本要求，增强行政道德责任意识是实现依法行政、提高政府政策执行力的必然选择。我国公务员行政道德建设要坚持道德教育与制度管理相结合，坚持自律与他律相结合，强化公务员的行政道德责任。一是通过依法选拔、公正公开、加强监督，做好公务员录用选拔工作，在选人用人的源头上保证公务员的行政道德水平和业务水平。二是完善乡镇政府问责制，加强政务信息公开，落实公众的知情权和报道权，通过乡镇人大监督、舆论监督、法律监督加强行政伦理责任观念。三是完善引咎辞职制度，使相关责任人承担道德责任和接受法律制裁，促使政策执行主体时刻自省自查，公平正义、实事求是地执行公共政策。四是在官员政绩考核制度方面，科学系统地制定政绩考核指标体系，采用先进、动态的政绩考核方法，增强对考核主体的业务培训，扩大政绩考核的公众参与。
    (四)构建制度伦理，实现行政道德制度化。公务员行政道德的加强与行政伦理的实现，仅仅依靠个人的良心和说服教育是不够的。邓小平同志曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。”[10]坚持“德法并举”的治国方略，实现行政道德制度化才能切实提高政策执行者的行政道德水平，才能提升政策执行力。实现行政道德制度化，可以从两方面着手：一是建立和健全公务员行政道德要求的各项单行法规；二是建立旨在推进执行主体道德建设和提高行政伦理水平的政府伦理委员会，对乡镇政府行政伦理进行管理、监督和评价。
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    【作者简介】徐元善，徐州师范大学管理学院院长、教授；孙台维，徐州师范大学科文学院，徐州221009