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会员注册摘要：界定了电子政务实体服务与虚拟服务的基本概念和特征；阐述了电子政务实体服务与虚拟服务的具体表现形式；分析了电子政务实体服务与虚拟服务之间相辅相成、相互影响的关系。
关键词：电子政务，公共服务，政府管理，服务型政府
随着互联网的快速发展、应用和普及，政府管理模式也在加速变革。电子政务已成为政府办公现代化和服务型政府建设的重要内容，在提高行政效率、改善政府效能、扩大民主参与等方面的作用日益显著。电子政务作为通过互联网向公众提供管理和服务的一种新模式，应适应互联网技术发展的新情况和新特点，不断提升服务方式和创新服务手段，以更好地发挥电子政务的服务功能。
一、电子政务实体服务与虚拟服务的概念辨析
实体的涵义是指客观存在并可相互区别的事物，可以是具体的人、事物，也可以是抽象的概念或联系。在电子政务服务过程中，服务实体主要是指政府各级部门组织机构，如国务院、教育部门、工商部门、税务部门等。虚拟的涵义是指通过某种技术把一个个物理实体变为若干逻辑上的对应物。在电子政府服务过程中，虚拟主要是整合相互独立的各种组织、各个部门以实现整体目标的能力，通过网上虚拟整合，把许许多多相互独立的部门虚拟整合在一个网络平台上，从而为社会提供多元化服务。
随着电子政务的不断深化和发展，在政府垂直管理体系信息化不断提升的同时，电子政务实体服务整体水平不断提高，与此同时也出现了不同垂直系统横向集成难度大，出现了以行政、部门、地域等条块分割的“信息孤岛”。为了打破不同组织“信息孤岛”之间的壁垒，屏蔽资源的多样性和异构性，就必须建立一个跨组织边界的、虚拟的资源共享服务环境。电子政务虚拟服务的特征主要体现在以下四个方面：①结构虚拟化——传统实体型组织层级结构属“金字塔”式，虚拟服务是通过网络将不同地点、不同部门虚拟整合，形成一种扁平化的网络组织结构形态；②功能虚拟化——虚拟服务功能是各组成部门功能的虚拟整合，在统一标准规范前提下各自发挥自己的功能，实现联通共享；③地域虚拟化——虚拟服务在空间上不是集中和连续的，各个组成部分实际上是以离散状态分布在不同地理位置和分属于不同政府部门；④服务虚拟化——虚拟化机制在政务业务服务和Web服务之间建立映射，以使政务业务服务基本元素在运行时能使用各类Web资源。
因此，可以根据电子政务的发展过程和电子政务的服务特征和性质不同来对电子政务实体服务和虚拟服务进行定义。电子政务实体服务是指政府部门和组织以机构职能为中心，借助现代信息技术，梳理和优化部门工作业务流程，不断提高部门组织的工作效率和服务质量，提供更加便利的各类办公服务。在组织结构中，政府组织部门作为独立的主体存在，并根据各自部门的职能开展服务工作。电子政务虚拟服务是指政务部门和组织以需求或任务为中心，以网络信息技术为连接和调节手段，构建全面电子化的虚拟政府，实现跨部门、跨流程的协同办公或服务。其中，政府组织部门作为整个系统的一个节点存在，并根据任务、功能和需求动态地构建或形成协作体，提供协同、协作模式的办公或服务。电子政务实体服务和虚拟服务具有不同的特征，具体比较如表1所示。
表1 电子政务实体服务与虚拟服务比较
二、电子政务实体服务与虚拟服务的表现形式
电子政务实体服务通过内部办公自动化或对业务流程进行梳理、重组或优化，提高部门工作效率和服务质量。电子政务虚拟服务是在电子政务实体服务的基础上，利用现代信息技术和网络技术优势，构建电子政务虚拟服务的协议层次结构，集成和组合来自不同组织部门的业务流程和服务资源，将具体任务和需求分解为一棵任务节点树，任务树上的叶子节点为需要虚拟组织部门参与者完成的任务。
(一)电子政务实体服务的表现形式
电子政务实体服务主要是政府通过现代通信技术和网络技术等电子化手段，使政府业务流程通过政府部门网站得到充分实现的过程和结果。电子政务实体服务以“政府部门网站”为代表，以内部办公自动化系统为手段，不断改善和优化部门办事流程，直接使用界面与社会公众交互，形式较为活泼多样，较容易为社会公众所关注。电子政务实体服务模式如图1如示。
电子政务实体服务以本政府机构的信息和服务为主，是该政府部门职能实现电子化，网络化的窗口，一般包括以下几个方面的内容：①政务公开，其内容包括政策法规、规章制度、政府新闻、机构设置、部门职责和办事流程等；②网上办公，其内容包括本政府部门的办事指南、网上咨询、网上申报、网上审批以及政府网上采购等；③公众反馈信息，其内容主要有政府信箱、领导热线、网上调查、交流论坛和联系我们等，建立政府部门网站与民众直接联系的方式；④信息公布，其内容主要是发布政府部门可公开的资料、档案、数据库等，包括行业新闻、市场动态、产业数据和行业管理政策等；⑤特色信息链接，其内容包括自然环境、人文环境、社会环境、当地经济发展情况、旅游资源以及统计资料等。
综上所述，在考虑电子政务实体服务流程时，主要是为了完成某一单一或者专门的任务和目标，在实现过程中不需要考虑其他部门、其他流程对本流程的数据、目标和影响力的要求。在电子政务实体服务流程模式下，所有的业务工作均以各部门的功能为要求，完成功能就意味着此项工作的完成，每个部门的首要任务是按时按量完成自己的工作，至于其他部门如何工作不需要他们考虑。
图1 电子政务实体服务模式
(二)电子政务虚拟服务的表现形式
1.虚拟服务大厅
电子政务虚拟服务大厅可以分为前台和后台两个部分。前台作为一个虚拟的统一对外服务窗口，承担公众请求的接受和最终服务结果的返回；后台作为各个实际的服务流程运作环节，由职能部门内的相关执行机构和人员组成，负责具体的服务执行。通过虚拟政务服务大厅，公众可以不受时间、地点和工作方式的限制，获得政府提供的各类信息服务。网上政务服务虚拟大厅是面向企业、公众在网上办事的窗口，公众业务请求提交后，将被自动分发到各相关部门，并在有效期限之内完成服务流程。
以2011年11月7日正式开通的湖南省网上政务服务虚拟大厅为例，该虚拟大厅集网上虚拟大厅、政务服务、效能监察三大功能于一体，建立网上在线咨询窗口，为群众提供方便的“一站式服务”；逐步形成上下联动、资源共享、协调推进、高效统一的网上政务服务体系，实现省、市、县三级政府互联互通，提供按部门、按市州、按县市区、按服务对象办事服务导航功能，提供申请提交、办事、办件查询和统计功能，提供审批事项公示、咨询、投诉等功能。只要公众进入湖南省网上政务虚拟大厅，就可以到58家省直单位和中央在湘单位、14个市州本级499个单位、113个县市区共3111个单位进行网上办事。虚拟政务服务大厅是政府服务于社会并与公众交流的桥梁，是创建“服务型政府”的改革举措，也是利用信息化促进经济与社会发展的重要体现。按照电子政务虚拟服务大厅的组织形式，可以将其抽象描述(参见图2)。
2.虚拟协同办公
虚拟协同办公是指运用以计算机技术为核心的多种技术手段，把实体、资源、创意动态地联系在一起，使得每个部门成员成为信息网络中的节点，每一个节点都能够直接与其他每一个节点交流，而不要通过一个等级制度安排的渗透。在资源有限的条件下，为了争取最大的合作优势，达到最高的目标，以某个核心组织为中心，通过信息网络将相关部门链接起来，虚拟服务核心组织根据目标、功能和需求，将任务分解为多个子任务，合理分配组织需要的用户和角色，并对不同合作伙伴以及完成任务的业务流程服务进行约束和监控，对于真正发挥整个协作体组织的协同整体效用具有非常重要的意义。具体表现在几个方面：①虚拟组织间具有较强的适应性和应变能力；②该模式能最佳匹配实体、资源和创意；③各虚拟成员之间必须以相互信任的方式协同工作；④虚拟协同服务具有突出的实际应用价值。虚拟办公机构服务模型如图3所示。
图2 虚拟政务服务大厅示意
图3 虚拟办公机构服务模型
在电子政务虚拟服务的过程中，网格与面向服务的架构不断融合，并基于任务、目标和需求对资源进行统一的调用，在动态开放的网格环境下，按需、动态、即时构建虚拟服务，以达到协同进行问题求解和协作完成任务。
其中，协作关系表示虚拟组织中的流程与流程之间以及流程与服务之间的约束关系。一个流程内部的任务节点之间存在两种关系：逻辑上的控制关系以及节点之间的数据流转关系。因此，在虚拟服务中不同流程的任务节点之间也可以定义这两类协作关系(参见图4)。
图4 电子政务虚拟服务组织协作关系示意
图4中，大椭圆代表电子政务虚拟服务各级组织协作域，由协作成员、协作任务和协作资源相互间关系构成；小圆代表协作域中的成员单位；纵向表示虚拟服务中各层次机构的集中式协作关系；横向表示虚拟服务中各部门组织间的平等式协作关系。
电子政务协同办公系统以“整合”为目标，以“协同”为手段，将触角延伸到政府管理和服务的各个环节中。从本质上讲，协同办公是为了打破部门之间的数据不流动或流动不畅、业务流程单一等问题，将先进的管理思想和业务模式融入办公系统中，帮助政府部门搭建一个关联、协作、灵活和深化的平台，让政府部门可以将管理的视野延展到各个环节，并方便对各种数据资源和业务资源的利用、分析和调配。因此，为了推进电子政务虚拟服务更好发展，一方面，要加强政务规范的统一建设，否则不同部门之间难以理解对方所表达的内容，也就难以实现部门之间资源的有效共享和业务协作；另一方面，要注重政务流程建模，将不同的政务业务服务组合起来形成政务流程，并通过政务流程的执行及流程之间的互操作性来满足需求(参见图5)。
图5 电子政务虚拟服务构架
三、电子政务实体服务与虚拟服务的关系
电子政务建设的出发点不仅仅是政务的电子化、自动化和信息化，其真正的出发点应该是为公民、企业和社会发展服务，这是确保电子政务健康发展的重要前提和保障。要建立一个高效的服务型政府，就要在政府提供公共产品的同时，更加注重政府提供公共服务，通过具有战略意义的公共服务积极地引导社会完善有效的监控和评估手段、监督和指导公共产品的生产和供给，从根本上把政府从社会管理者的角色转变为服务供给者的角色。
(一)电子政务实体服务是电子政务虚拟服务的前提和基础
虚拟服务是在实体服务基础上进行整合和协同，发挥实体服务中整体合力或部分合力的效应。在协同服务中，资源提供者在加入虚拟组织时需要共享资源，而资源可能是流程中的一个片断，也可能是单独的服务。因此，一方面，电子政务实体服务的运行质量和效率直接决定了各个实体在虚拟服务节点中的地位和作用，也是该虚拟服务节点发挥组织功能的重要基础和具体表现；另一方面，在虚拟服务组织运行过程中，核心组织以及其他参与者需要了解虚拟组织的运作情况，将虚拟服务共享流程片断中的任务节点或者单独的服务进行分析、整合和集聚，在协作点上定义协作关系，并对虚拟组织中的服务节点进行监控，而此时核心组织实体服务的质量和能力将在虚拟服务整体体系中起着十分重要的关键性作用。
(二)电子政务虚拟服务是电子政务实体服务的深化和拓展
电子政务虚拟服务能够打破不同组织之间的信息孤岛，把来自不同组织的资源有机地整合起来，从而使用户能够安全、透明、灵活和一致地使用网络环境下的资源。在电子政务虚拟服务中，以整合与协调功能为标志的协作机制是电子政务虚拟服务的核心和关键，有利于实现电子政务环境下协作成员之间的自主协调和集中控制协调，并提高协作成员的协作能力和控制效率。电子政务虚拟服务的作用主要体现在三个方面：①可以有效地处理多元化服务与专业化分工的矛盾，通过将不同组织部门虚拟整合并提供协同服务，最大限度地满足多元化的服务需求；②可以有效提高行政组织的弹性和可造性，将一个庞大的行政组织体系通过网络虚拟整合为若干个业务应用系统，其中各个组织部门都只作为系统中的一个节点，使组织形式更加灵活、更富有弹性和整合空间；③可以有效地减少运作成本，打破时空障碍，不同行政部门、不同地域的组织可以协同办公，有利于大幅降低交易成本。因此，电子政务虚拟服务是电子政务实体服务的虚拟整合和协同发展，也是电子政务服务的未来趋势和发展方向。
(三)电子政务实体服务和虚拟服务相辅相成、互相影响
电子政务建设的目的是为了高质量、高效率地提供服务，并对社会实施有效的管理。目前电子政务建设仍存在条块分割、各自为战的状态，以及政府信息共享程度低、政府应急响应速度慢、电子政务整体覆盖率低等问题，各级政府及部门之间应加强电子政务系统的互联互通、密切协作，努力实现资源共享、协同服务，最终实现公众和企业可随时随地获取各种服务的目标。从总体上讲，电子政务实体服务和虚拟服务的不断融合是解决这些问题和障碍的有效途径。电子政务实体服务和虚拟服务之间相互依存、相辅相成，并且在一定程度上互相影响，电子政务实体服务专业化和精细化是开展电子虚拟服务的基础和源泉，是推动电子政务虚拟服务得以开展的有效保证，电子政务实体服务的质量和效率直接影响到电子政务虚拟服务的提升和协同。同时，电子政务虚拟服务的不断挖掘和深入，反过来对电子政务实体服务质量提出更高的要求，也是对电子政务实体服务水平的检验和评估，并为完善电子政务实体服务提供思路和方向。
(四)电子政务实体服务与虚拟服务共同促进服务型政府发展
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，以公共利益为目标，以公众客观需求为中心，努力实现为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。现代服务型政府最基本的特征之一是具有较强的公共服务能力。电子政务作为现代政府管理理念与信息技术相融合的产物，有利于实现政府由传统的管理职能向现代服务职能转变，为服务型政府建设带来新的契机。服务型政府建设是电子政务工作的出发点和落脚点，当前电子政务已进入服务型政府建设阶段，实现资源整合、信息共享、业务协同及提供公共服务是其主要任务。因此，无论电子政务实体服务或虚拟服务，其最终共同的目标都是促进服务型政府快速发展，只有切实把电子政务实体服务和虚拟服务有效结合，才能推动政府公共管理和服务模式的不断创新，进一步推进服务型政府建设。
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作者简介：陈伟斌(1980—)，男，福建莆田人，副研究馆员，福州大学公共管理学院2010级博士研究生，研究方向：电子政务、信息管理与信息服务。