公共行政研究的定量推崇批判

【内容提要】研究方法的选择一直都是科学研究的重点。在公共行政领域，定量研究越来越受到推崇，但将其作为公共行政的主要研究方法并不适合。从公共行政研究的历史演变来看，定量研究虽然显赫一时，但是逐渐受到人们的质疑。定性研究而不是定量研究应该是公共行政的主要研究方法，有三个方面可以加以证明：公共行政中模糊与精确的共存状态；非理性与理性的不可分割性；定量分析自身的缺陷。
    【关 键 词】定量研究 定性研究 公共行政 研究方法
    研究方法的选择一直都是科学研究的重点。德国当代法学家卡尔·拉伦茨先生甚至指出，法学之成为科学，在于其能发展及应用其固有的方法[1]。我国学者徐祥民也指出，一门学科有没有科学完整的方法论，不仅是其成熟与否的重要标志，而且是它能否得以顺利发展的基本前提和必要条件[2]。20世纪80年代西方展开了一场关于研究范式(Research Paradigm)或研究方法论(Study of Methodology)的争论。对抗双方以“定量研究(Quantitative Research)”与“定性研究(Qualitative Research)”树旗为营。学者们争吵的气氛随着时间的推移，逐渐加剧，以致到了80年代末，成了一场“战争(War)”[3]。我国部分学者也参与到此问题研究，有关定量研究与定性研究的文献，在20世纪90年代形成一个高潮。尽管公共行政学界对于这一场论战没有给予太多的关注，但是定量研究与定性研究的选择却不可避免地影响着公共行政。纵观百年公共行政发展过程的方法论，个人主义的理性思维与经验的实用分析方法是其显著特征[4]。这种对理性的过分推崇，在具体的研究方法中表现为逐渐突出定量的研究，而贬低定性的研究。
    所谓定量研究，是指运用数学语言进行相关的描述，借助数学模型、统计数据等进行量化的研究。所谓定性研究，是指运用文字语言进行相关描述，借助直觉、经验，对分析对象的性质、特点、发展规律做出判断的一种方法。定量研究是理性思维推崇的一种表现。自启蒙时代以来，以理性思维为基础的定量研究就成为学术研究最基本的研究方法，一切冠以“科学”名称的学科都必须以理性的原则建立起来。有的学者甚至以定量研究为主要标准来衡量是否为“科学”。这种衡量标准使得可以定量研究的自然科学无可争议地被认为是“科学”，而不能进行定量或者尚没有定量研究的社会科学则被质疑是否为“科学”。这种衡量标准的接受使得部分社会科学学科开始尝试运用定量研究来突显自己研究的“科学性”。经济学是社会科学中进行定量研究最为彻底的学科。随着贝克尔所谓的“经济帝国主义”的攻城略地，其他相关学科也开始注重定量研究。公共行政作为其相近学科，不可避免地受到影响。
    那么，公共行政是否需要定量的研究呢？如果答案是肯定的，那么它在公共行政的研究方法中占据何种位置，是主流抑或补充？这正是本文需要探讨的关键。
    一、定量与定性：公共行政研究方法的历史共生
    
    如果从历史演变的角度来回顾一下定量研究与定性研究在公共行政中的地位，会给我们一种更为清晰的脉络。威尔逊创立公共行政理论的目的在于提升政府的效率：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作[5]”。这在威尔逊对公共行政的定义中也可窥一斑：“行政是政府在个别而且带技术性事项方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”[5]。对效率及技术的推崇使得公共行政在诞生之时就倾心于定量研究。随着科学管理的兴起，其所推崇的标准化、定量化研究对公共行政产生了深远影响。罗森布鲁姆总结公共行政具有三个研究途径：即管理的研究途径、政治的研究途径和法律的研究途径[6]。管理的研究途径注重效率和技术，它使得公共行政尽可能地吸收管理学的一切研究成果。其表现在研究方法上就是推崇管理与经济的定量化研究。
    马克斯·韦伯从另一种角度强化了定量研究在公共行政中的分量。马克斯·韦伯看到了计算的和理性的“手段—目的”方式在社会科学研究中占据了统治地位，并据此建议进行事实和价值的区别。这种区分使得“工具理性”的思维深入人心。自此，公共行政学的定量化研究寻找到一个理论基础。在20世纪50-60年代，公共行政学开始引入了系统科学的研究方法，系统论、信息论、控制论、运筹学等开始被公共行政的学者所推崇并运用。定量化的研究在西方公共行政学的研究上越来越受到推崇。
    但是这种状况被西蒙的研究所冲击。西蒙发现定量研究的完全理性思维很难在真正的决策中发挥实效。他认为，定量研究所需要的前提假设过多，很多假设在现实中很难实现。因此，决策并不能实现定量研究的“最优决策”，而只能实现“满意决策”。在公共政策领域，西蒙的决策理论也被称之为“有限理性决策模型”。西蒙对此问题的研究给予人们很大的启发，他也由此而被授予诺贝尔经济学奖。西蒙的研究开启了人们对定量研究的怀疑。
    如果说西蒙的研究还只是对完全理性的质疑，那么随后的一些研究则对单一理性研究提出了质疑。在公共政策的研究中，理性研究是研究的主流。但是随着研究的深入，人们发现非理性决策也是其不可或缺的研究内容。这是因为人们(包括政府)在决策时很难做到完全的理性，信息不全、情感因素、利益博弈等多种因素纠结的结果就是决策往往是非理性的①。而且部分学者发现，越是重大的决策，其决策越可能是非理性的。非理性决策开始受到人们的认可。我国学者何颖总结了公共行政研究方法应该包括非理性的三种理由，即：公共行政需要反思批判的研究方法；需要理性与非理性相统一的研究方法；需要伦理的研究方法[4]。理性的研究既可以是定量的，也可以是定性的。但是非理性的研究只能是定性的。公共行政对非理性研究的重视，意味着天平开始倾向定性研究的一端。
    事实上，真正对公共行政学的定量研究产生巨大冲击的，是诞生于20世纪60-70年代的新公共行政学派。1968年，一群年轻的学者在沃尔多的召集下齐聚锡拉丘兹大学，通过了明诺布鲁克宣言，他们被称之为“新公共行政学派”。相对于传统公共行政学派对效率的极端推崇，新公共行政学派提出了针锋相对的观点。他们对传统公共行政单纯强调效率而忽视公平、公正表示强烈不满。他们第一次将公共行政的研究重点从“行政”转移到了“公共”上，认为公共行政不应该仅仅关注效率，民主、公平、公正、回应性等问题也应该成为公共行政研究的重点。这一研究重点的转换，意味着研究方法的转轨。这是因为新公共行政学派注重的民主、公平、公正、回应性等很难用定量的方法进行研究，定性的研究是必然的选择。
    毫无疑问，定量的研究可以实现研究的精确。在很多情况下，精确的研究可以发现更多的规律。正是基于这种考量，不管是西方的行政学界，还是我国的行政学界，很多学者都极为推崇定量研究。很多观点认为，从某种程度上而言，没有定量研究的成果存在很大的不足，很难以企及相关研究的高点[7]。这种思路使得很多专业学术期刊发表更多的定量研究成果，而不是定性研究成果②。
    诚然，定量研究也是公共行政不可或缺的研究方法。但问题是，定量研究是否应该成为公共行政研究的主要方法呢？答案是否定的。至少有三个方面可以加以证明：(1)公共行政中模糊与精确的共生说明定量研究不可能作为唯一的研究方法；(2)非理性与理性的不可分割性说明定量研究不可能成为公共行政主要的研究方法；(3)定量研究本身的缺陷说明定量研究在很多情况下是不合适的。
    二、模糊与精确：公共行政中的共存状态
    
    公共行政中从来就不乏模糊的概念，精确的概念只是很少的一部分。如果从概念内涵与外延清楚度的角度加以分类的话，概念可以分为四类：第一类是内涵明确，外延封闭的概念。这类概念是最为精确的概念，但实际上这类概念并不多见；第二类是内涵明确，外延开放的概念。我们很难将这类概念的边沿对象做到有效归类；第三类是内涵模糊，外延封闭的概念。这类概念难以从内涵的角度进行定义，列举外延是最有效的方法；第四类是内涵模糊，外延开放的概念。这类概念让致力于精确研究的学者最为头疼。第一类概念作为最为精确的概念，是所有学科不遗余力追求的结果，也是最容易进行定量研究的概念。但是后面的三类概念，尤其是第四类概念就很难实现定量研究。遗憾的是，公共行政中后三类概念，尤其是第四类概念占据了概念的大部分。我们很难想象对“公共”、“公平”、“公正”这样内涵模糊、外延开放的概念进行定量化研究。模糊的概念之所以在公共行政中占据绝大部分，一个很显然的原因在于其短暂的历史。显然，对于历史短暂的公共行政学而言，很难将众多的基本概念做到明确化。在概念没有明确的前提下，进行定量研究并不明智。实际上，进行概念的操作化③一直是定量研究的基础，而模糊概念的操作化很容易产生目标替换。指标的设立是定量研究的一个重要内容，而实际上对模糊概念进行操作化存在相互矛盾的要求。美国研究公共部门绩效评估的专家西奥多·H.波伊斯特总结了设立有效绩效评估指标的七条标准[8](P101)，很多标准在实现上存在矛盾。例如，“抵制目标替换”和“低成本(不浪费)”本身是难以实现的矛盾体。要抵制完全的目标替换一定是高成本的(姑且不论抵制完全的目标替换是否可行)，而低成本的指标一定会发生目标替换。两者只能在“满意”的维度内实现一定程度的共生，而不可能达到定量研究所要求的“精确”。
    此外，在很多情况下，公共行政中模糊的描述要好于精确的描述。定量研究相对于定性研究的一个明显优势是实现了对对象的精确描述。诚然，我们在很多情况下需要对对象进行数字化的表述，这在企业管理中已经得到公认。比如，“利润率”、“市场占有率”等数字描述比“提高利润”、“扩大市场占有”等定性描述要好得多。但是定性的描述要好于数字性的定量描述的情况也不鲜见。我们对一个人外表的描述，普遍能接受的标准是“美”或“丑”。我们很难想象对一个人的外表进行数字化的描述。长相“80分”抑或“50分”反而使得我们无所适从。“80分”是“漂亮”的，那么，“79分”是什么？是“美”还是“丑”？现实社会很难达到这样精确描述的程度，也没有必要达到如此精确的描述。
    同样的情况在公共行政中更为常见。我们可以将一个国家政府描述为“民主政府”或“专制政府”，但是将之进行数字的定量描述反而差强人意。如果我们试图对这类更适合定性描述的状况进行定量描述，反而会产生更多迷惑。基尼系数是对一国“公平”状况进行定量描述的典型代表。按照基尼系数的规定，0.4以下是可以定性为公平的，而0.4以上是不公平的，社会将处于不稳定的状态。但是单纯定量描述是不完善的：第一，定量描述需要辅以定性描述，即将基尼系数划分为“公平”、“基本公平”、“不公平”等的定性区间，没有定性的描述是没有多大意义的；第二，单纯定量描述的适用性面临挑战。例如它认为0.4以上处于极不公平状况，社会将处于经济停滞和社会不稳定中，但是实际上很多国家处于基尼系数的0.4以上，经济发展和社会稳定同时存在。在这一点上，定量描述的精确反而使得其普适性大打折扣。之所以会产生这种状况，原因在于定量研究需要抽象出一些普适性的假设前提，而实际上很多的假设没有普遍性，在一国(或地区)成立的假设在另一国(或地区)可能是不成立的。从这个意义上而言，对“公共利益”或者“公平”进行定量描述会产生极其荒谬的状况。公共行政的话语体系中，“平等、民主、公平、公正、公民参与、幸福、秩序”这样的模糊语言占据了绝大部分，而能够做到精确描述语言少之又少，这样的话语体系的现状使得定量研究不能作为主要的研究方法。
    三、非理性与理性：公共行政中不可分割的因素
    纯粹的理性研究是不存在的，理性中蕴含着非理性。感性认识和理性认识的划分，是哲学上对认知的基本划分。长期以来，人们认为两者存在泾渭分明的区别。在研究中，以感性认识为代表的非理性认识是心理学研究的范畴，而理性认识是逻辑学的研究范畴。但是随着研究的深入，人们发现非理性认识和理性认识难以割裂。沃森(P. C. Wason)有一个非常著名的、经典的选择任务实验，可以充分说明理性认识中蕴含着非理性认识的这种特征。实验任务是这样设计的：有一副纸牌，其中每张都是一面印着大写英文字母，另一面印着阿拉伯数字。被试要求在呈现的四张纸牌中翻开尽量少的几张，以检验(证实或推翻)下面的规则：
    R1如果纸牌的一面是辅音字母，则它的另一面是奇数。
    这样就可以用很多组纸牌来做充分条件检验推理的测试，如S3A2，EK69，AB47等等。例如，在S3A2这一组中，如果翻开S，表明被试懂得使用肯定前件式；如果翻开2，表明被试懂得使用否定后件式——这两种都是正确的推理形式。如果翻开3，表明被试使用了肯定后件式；如果翻开A，表明被试使用了否定前件式——这两种是错误的推理形式。实验结果表明，有将近100%的被试懂得使用肯定前件式的有效式进行推理。但只有约50%的被试使用否定后件的有效形式，这表明很多人感到否定后件式要困难得多。尽管在逻辑学中将肯定前件式和否定后件式看做是同样正确和等价的推理形式。之所以有如此奇怪的结果，原因在于在规则R1中，“辅音字母”和“奇数”得到了表征，而“非辅音字母”和“非奇数”却没有得到表征。所以，在有效的推理模式中，选择翻开辅音字母的比选择翻开偶数的要多；而在无效的推理模式中，选择翻开奇数的又比选择翻开元音字母的要多。这就表明，人们在进行推理(理性认识)时受到心理因素(非理性认识)的影响[9]。
    理性认识(逻辑)无法排除非理性认识(心理)的因素和干扰，这在公共行政中更为突出。公共行政研究中的民众更愿意用道德、情感这样的心理因素来表达自己的诉求，公共行政的管理方式或者决策要考虑到民众的公共直觉，非理性因素要远多于理性因素。这种状况在极为追求理性的法学领域也同样存在。部分法学学者最近的研究发现，“在理性分析无法获得精确结论的地方，法律制度的设计会认同以公共直觉为基础的社会心理倾向……法律不会冲撞公众的道德直觉”[10]。实际上，道德、情感等还不是制度设计(或决策)非理性的全部表现形式，经济成本的考虑也是非理性认知的一种表现形式。在逻辑(理性认识)上，“诉诸无知”是一种典型的谬误。所谓“诉诸无知”，是指当不能证明A为真时，就假定A为假；或当不能证明A为假时，就假定A为真。但是在逻辑上被断定为谬误的推理，但在现实中却普遍适用。其中一个最为典型的例子就是法律中的举证责任规定。如果被告(或原告)负有举证责任，不能证明证据为真(或假)，就断定证据为假(或真)。法律中之所以运用了逻辑上的谬误推理，原因在于法律考虑到了诉讼的现实经济成本。尽管这种非理性因素冲击了理性认知，但是它在社会现实中却能为人们所普遍接受。法律的这种表现也能很好地说明公共行政的现实制度设计中为何非理性的因素如此之多。
    四、公共决策中定量研究运用的缺陷
    
    尽管在大部分情况下定性与定量研究的结果方向是一致的，但是在某些状况下两者却会得到截然不同的答案。
    如A、B、C三个专家对甲、乙二人进行定量评分：甲所获得的分值分别是8.5分(A专家评分)、8.4(B专家评分)、8.6分(C专家评分)，平均为8.5分；乙的分值是9.0分(A专家评分)、9.0分(B专家评分)、6.0(C专家评分)分，平均是8分。按照定量的评价，甲的平均分是8.5分，高于乙的8分，甲会胜出；而按照定性的评价，A专家会选择乙，B专家也会选择乙，只有C专家会选择甲，乙有两票，高于甲，乙会胜出。所以定量的结果并不一定会和定性的一致。
    这种结果的差异早已被公共选择学派的学者们所发现。他们由此对决策(或选举)的程序和计算方法发生了浓厚的兴趣。不同的决策(或选举)程序和计算方法会对结果产生质的区别。在笔者所构建的案例中，哪一种决策(或选举)的方法更为合理呢，是定性抑或定量？这个问题的直接回答不可能获得普遍的认可。实际上，人们创造出多种决策(或选举)的方法，具有代表性的是孔多塞标准、博尔达计数、赞成投票制、淘汰投票制、正负表决法等方法和规则，这些方法或规则的创建就是不同学者对答案的不同回答。
    哪一种方法更为合理的确不是一个简单的问题。但是它所揭示出的定性决策与定量决策的不一致却是至关重要的。定量研究所关注的精确在某种状态下并不会帮助定性研究，两者的结果方向可以出现相反的情况。如果说上述案例还不足以说明定量研究的不足，那么风险决策或决策树法所运用的定量决策却可以很好地说明定量研究存在的缺陷。
    某县政府为增加农民收入，打算在下一年度将通过有关农业服务中介组织向农民推荐一种经济作物，而种植此种经济作物是否能增加农民的收入以及增加收入的多少，取决于所种经济作物的市场营销自然状态情况。经过分析，可能的自然状态为：差、一般、好。关于种植此种经济作物的规模问题，县政府提出了三个方案，即A小面积试点、B适度推广、C大面积推广。其报酬情况如表1所示：

A：EV=0.5x(-1)+0.3x3+0.2x5=1.4
    B：EV=0.5x(-2)+0.3x4+0.2x9=2
    C：EV=0.5x(-5)+0.3x8+0.2x12=2.3

比较三种方案的最终期望值(EV)，C方案的最大。按照定量决策的原则，选择C方案。
    这是一个非常典型的风险型决策的定量决策方法。但是这一决策需要有两个假设前提：第一，它假定不论收益的大小，决策者对风险采取同样的态度；第三，假定期望值包括了决策者想要最大化的全部价值[11](P262)。而实际上，这两个假设在大多数情况下是不成立的。第一个假设假定人们对风险采取相同的态度，而实际上人们并非对所有的风险采取同样的态度。一般而言，收益或风险越大，人们越倾向于采取保守的态度；第二个假设假定全部价值都可以量化，而在现实世界中，有一些价值是难以量化为期望值的。前提假设的不成立使得定量决策的科学性受到极大的质疑。除了这两个假设的不成立外，风险决策的定量分析还有一个致命的缺陷：不同的自然状态不可能在现实中同时存在，而EV的计算公式却是将之相加。将不能同时并存的自然状态概率、收益相加所得到的结果，其科学性值得怀疑。
    五、结论
    
    马克思曾经说过，一门科学，只有当它成功地运用数学时，才能达到真正完善的地步。这对于自然科学而言，可能是颠扑不破的真理。对于一些社会科学而言，也可能是极为正确的规诫。但是对于公共行政学而言，并不适用。定量研究在公共行政研究中的推广，并不有利于其真正的发展。定量研究也许会将公共行政学打造成一个虚无缥缈的空中楼阁——尽管华丽和美观，但是远离地面，难以真正对公共行政实践有所帮助。公共行政中模糊状态的存在，非理性与理性因素的纠结，定量研究自身的缺陷，都说明定性研究而不是定量研究，应该是公共行政学的主要研究方法。
    注释：
    ①在公共政策的研究范畴内，其研究者更愿意用“超理性决策”，而不是“非理性决策”这样的术语表述。
    ②这种表现在经济学界最为突出和具有代表性。以经济学的《经济研究》为代表，其2008年和2009年发表的238篇学术文章中，其研究方法基本上以定量研究为主。其中，主要以定量研究为主要研究方法的文章是216篇，以定量研究为次要研究方法的文章是7篇，仅有22篇文章完全以定性研究为研究方法(其中包括2篇研究综述的文章)。
    ③概念的操作化是社会调查领域的一个专有术语，是指对调查研究中所使用的抽象概念给予明确的定义，并确定其边界和测量指标的一种设计工作。
    【参考文献】
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    [11]刘武，娄成武.定量分析方法[M].武汉：武汉出版社，2003.
    【作者简介】王刚(1979-)，男，山东即墨市人，讲师，博士研究生，研究方向：公共管理，中国海洋大学法政学院，山东青岛266100；娄成武(1949-)，男，辽宁北镇市人，教授，博士生导师，研究方向：公共管理，东北大学文法学院，辽宁沈阳110006