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会员注册【内容提要】在政策执行过程中，存在着政府无法控制的社会因素。嵌入性概念的引入有利于分析政策执行者所处的关系网络，建构解释政策执行悖论的总体面相。在正式组织和社会关系网络的双重制度规约下，政策执行者在纵向和横向模式的交叉点上执行政策，前者是一种垂直的、以等级权威作为基础的行动逻辑，后者则是以人缘情感为准則的行动逻辑。如果正式组织与社会关系网络无法有效契合，尤其当正式组织深陷于人缘化社会关系时，政策执行走样将在所难免。
【关 键 词】公共政策执行 中央政府 地方政府 政府组织 社会关系网络 行政关系社会化
政策执行的理想状态应是“上传下达、令行禁止”，但现实情况却常常并非如此。一些政策在执行中，或是被搁置不执行，或是被有选择地执行，致使政策执行偏离了政策的预期目标，有学者将这种现象称之为“梗阻”[1]。在执行“梗阻”中，典型的情形是：中央政府出台的政策，如果不借助政治高压，则得不到实施，如果用强力推行，则会出现形式上的执行，而实际效果却偏离了预期目标；下级政府以不断“运动”的方式应付上级政府，使“形式上的执行”、“运动式执行”变成常态化、程序化；上级政府对下级政府的考核越来越严厉，标准越来越高，但是下级政府对于考核要求的认同度却越来越低，质疑甚至抵制越来越强烈。简言之，政策执行演变成非正式规则主导下的“人为运作”。“十一五”期间，地方政府为了完成中央政府所规定的节能减排指标而采取的“拉闸限电”就是个典型案例[2]40-46。本文将这种类型的执行“梗阻”称之为政策执行悖论，其典型特征是“冲突性”。政策冲突的解决机制是多样的，但讨价还价和高压政治在高程度的冲突中运用最为普遍[3]618-619。那么，如何解释这种政策执行悖论哪些关键性因素制约着政策的有效执行如何有效整合这些影响因素呢对这些问题的求解，或许可以从既有的研究中获得一些启示。
一、经典政策执行过程模型综述
1.政策过程的经典解释模型
寻找影响政策执行有效性的主要因素一直是政策执行研究领域的核心议题，其中具有代表性的模型有三种：(1)Pressman—Wildavsky模型。普瑞斯曼和威尔达夫斯基认为，政策执行的成功与否取决于地方层面不同组织和政府部门之间的联系，这些联系的行动者或机构之间的任何缺陷累积起来就可能产生数量巨大的某种政策“执行亏空”[4]。(2)Smith模型。在Smith模型中，政策执行被视为社会中的一种具有推动力的紧张关系，它们在执行过程中的四个构成要素——理想化的政策、执行机构、目标群体以及环境之间和内部中产生。这种张力导致了一些与政策设计者预期结果不相匹配的处理模式[5]。(3)Sabatier—Mazmanian模型。萨巴蒂尔和马兹曼尼安提出，政策执行过程中存在三大类影响政策执行过程的因素：问题的可处置性、构建执行的法律框架能力、影响政策执行的非法律性的因素[6]。
2.基于中国现实的解释框架
(1)政策变通是最为中国学者关注的分析框架。所谓的政策变通是指在政策执行中，执行者未经政策制定者同意与准许，自行变更原政策内容并加之推行的行为。从变迁的角度可将政策变通分为重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等类型[7]。也有学者从变通的政策与原政策出入程度出发将政策变通分为定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种形式[8]。(2)选择性政策执行，即政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对政策原有的精神实质或部分内容任意取舍，有利的就贯彻执行，不利的则有意曲解乃至舍弃，致使政策内容残缺不全，无法完整落到实处、甚至产生与初衷相悖的绩效[9]。(3)利益—权力分析框架。权力关系是解释地方政府政策执行行为的一条主线，地方政府官员某种程度的自利考虑是执行行为背后的动力。相对于其他利益相关方，地方政府具有明显的优势，这是地方政府能够使政策顺利推进的条件[2]40-46。
综上所述，西方经典政策执行模型强调法令规章对政策执行过程的规制能力，尤其强调执行机构内部及其层级关系是影响政策执行的关键性因素。此外，史密斯、萨巴蒂尔和马兹曼尼安还强调目标群体、非法规性变量对政策执行的影响。而基于中国现实的政策执行分析框架则更加重视执行者的自主性和变通能力。那么，如何有效整合既有的研究成果呢一种思路主张用不同的方式将多种要素整合进一个相同的模型中；而另一种思路则是寻找某些条件，在此之下一种方法能比另一种方法更为合适[3]613。本文选择第一种路径，以“嵌人性”为核心概念，强调执行者的自主性，将正式的权力结构和社会关系网络等影响政策执行的关键性变量整合进一个分析框架内，借以解释政策执行悖论。
二、作为分析工具的嵌入性：概念移植及其适用性
1957年，波兰尼在《作为制度过程的经济》一文中指出，“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包含在内是极为重要的。对经济的结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要。”[10]1985年格兰诺维特发表的《经济行动与社会结构：嵌入性问题》对“嵌入性”这一概念做了深入而细致的理论化和操作化努力。“用嵌入性观点研究经济生活中的信任和秩序，通过遵循和分析社会关系的具体模式，在过度社会化的普遍化道德和低度社会化的非人情的制度化安排之间穿行，既不同于其他理论，也不同于霍布斯的立场，它没有作出普遍秩序或失序的全面预测(作出这种预测也是不可能的)，而是假设社会结构的细节将决定所发现的结果。”[11]经济行动是所有行动者社会行动中的一个组成部分，它无法在独立的空间中发生。行动者多数的决定都是在社会网络内通过具体的人际互动作出的。
社会群体的属性和结构对政策执行的影响也是明显的，政策执行者将不可避免地受到其支配性结构的影响。“所有的研究者都不可能把法外制度忽略不计，因为在这些东西之外，他们就找不到得出他们结论的任何基础了。”[12]将嵌入性概念移植到公共政策领域，既便于政策研究者理解为什么一些政策有些地方政府始终无法成功地执行、而有些地方政府却实施得非常成功，也有助于解释当前地方政府在执行中央政府政策时所面临的困境。
三、政策执行走样：嵌入性的解释逻辑
基于嵌入性视角解释政策执行需要遵从制度主义的分析逻辑来研究引发政策执行悖论的支配性结构。本文着重分析由两种制度组成的结构，即正式规则构成的科层制组织和非正式规则编织成的关系网络。如果从政策执行组织来看，执行不过是行动者企图追求各自相互冲突目标的策略性活动。科尔曼认为，任何以个人行动为起点阐述系统行为的理论(这些个人是构成系统的元素)都由三个部分组成(见下图)：类型1和类型3的关系表示从宏观到微观以及微观到宏观的转变；类型2表示以个人行动的原则为基础，此种行动原则相对稳定，它在不同的社会背景下以不同的方式促成了各种系统行为，即纷繁的社会现象[13]。
图双重结构对政策执行的影响
1.双重与多重制度逻辑：结构化
政策执行者所在的关系网络由两个平面构成：正式的科层制组织关系(在图中体现为正式组织对政策执行者价值观念的影响)与非科层制的社会关系(在图中体现为社会关系网对政策执行者价值观念的影响)。两者相比较，前者具有普遍性、一般性的特点，即公事公办，按制度办事；而后者则隐含着特殊性关系，即成员间的互动因其各自社会关系的差异而迥然不同[4]。从规范意义上讲，基于等级制权威的政府系统，其内部管理必须是行政命令式的，是一个“命令—服从”的行动逻辑，效率处于价值体系的核心位置，无需商量，没有讨价还价的余地，权力必须是集中的。如果用管理社会的方式来管理自身，就必然导致政府功能的紊乱，破坏政府系统的有效整合[15]。而任何追求公共目标的个人和集团又都必须在特定的社会关系网中活动。社会关系网由多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，这些组织既有强制义务的团体，也有自愿促成的联合体，还包括非正式的人际关系网，如血缘关系[16]。在一定意义上，社会关系网络可被视为一种治理系统，它通过共识所产生的机制支持某一系列的行动者对另一系列的行动者进行常规的控制。每个社会关系网都有其自己的特征，生活在其中的行动者会通过规制性、规范性制度要素之间的某种结合，来控制场域中的各种行动者及其行动[17]。
以中国的央地关系为例，随着中央政府的放权，地方政府的自由活动空间逐步扩大，不再只是中央政府的政策贯彻者和执行者，作为组织的自身利益逐渐凸显、日益强化，地方政府已成为具有高度自主性的主体。但这也可能使地方政府蜕化为既不代表基层社会的意志和利益、也不落实上级政府的理念和政绩而又有能力把利国利民的政策消解于无形的利益团体的利益之中。改革中的分权措施造成了权威和资源的分散分布、体制上的“碎片化”，出现不同层级政府之间、不同政府部门之间根据各自需要执行上级部署的情况[18]253-292。当服从不是自愿的时，成功的执行要么取决于拥有足够的权力将自己的意志强加于其他参与者，要么取决于拥有足够的资源，要么取决于通过讨价还价达成手段的一致[3]624-625。在资源不足、讨价还价等手段无法奏效时，采取高压政治推行政策往往是中央政府的无奈选择。
2.政策执行参照系的漂移：行政关系社会化
作为一种制度性框架，政府组织具有明确的行为模式，为政策执行者提供认知、范畴与理解框架，通过奖惩机制制止政策执行者进行不当选择，甚至是考虑其他替代性模式，从而为政策执行提供资源支持，并使这种活动更可能得到理解、接受和更具有合法性。但在人情重于理法的社会环境中，世俗的社会关系网为政策执行者提供了一种基于人情世故的“理解图式”，其使得政策执行者有时因碍于“人情”与“面子”而采取代价大于预期回报的行为。因为“关系”对政策执行者而言，也是一种有价值的资源，而且具有一定的稀缺性。这就形成了熟人效应左右政策执行者的交往结构，具体表现为工作交往和私人交往界限的模糊化、工作交往的非正规性以及私人化工作交往的存在[19]。如果政策执行权深陷于以情感为纽带的社会关系网络之中，那么社会关系网络就可以充当一只“看不见的手”来影响着政策的具体执行。它要求政策执行要富有人情味，即在执行政策时，要使上级组织的工作意图以一种社会能够认可并接受的方式来执行[20]。“政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。……在‘关系’的作用下，政府部门、特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。……讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，无法形成共同的价值和公认的程序。”[18]268
3.政策过滤网：行政关系社会化的消极效应
政府要实现既定政策目标，就必须借助一定的手段和方法——政策工具或控制手段。当政策工具倾向于维系或支持行为者之间既存的社会关系时，这样的政策工具就会得到政策执行者的支持。而当政策工具可能危及这种既存的社会关系时，这种政策工具通常会受到抵制[21]。因此，正式的政策执行结构只有与非正式的社会网络结构相容的情况下才有可能实现预期效果。基于一定社会情感的行政关系在政府组织内部以及政府之间形成了一种类似“过滤网”的结构，任何政策的执行都要经过由这层“政策过滤网”的过滤和筛选才能付诸行动。当政策流向这一“过滤网”时，不同性质的社会关系影响着政策执行者的思考与决策，社会关系的感应越强，对政策执行的影响也就越大。如果人际关系影响力大于正式的权力关系，那么政策执行的灵活程度就会增强，也更易导致政策执行的走样。
从宏观上看，政府权力以何种方式分割、以何种关系建构，对政策执行也有重要的影响。在双重服从的体制中，一方面，权力的基本架构是从中央各部委到地方各部门以等级制方式组成的、职能分化的垂直官僚体制；另一方面，中央各部委以及下属部门都是政府的部门，也要服从它们各自层次的政府。这种机构安排也被称为“条”和“块”。来自中央各部委的指导方针如何以及多大程度得到执行，很大程度上依赖于地方政府赋予它们的优先权。这时，政策执行者会区分是“领导关系”还是“业务关系”。没有地方政府的积极支持(尤其是地方党委的积极支持)，中央一个部委制定的政策可能被其形式上的下属部门不用付出较大代价就能够被忽略、扭曲或者以走形式的方式执行[22]。基层政府常常面临来自上级政府的各项任务部署和检查验收，这就使各级地方政府在政策执行过程中同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色。这样，“上下级政府间的关系也经历了一个微妙的转换：从正式行政关系到非正式运作关系，上下级关系到同谋关系；而科层等级制度也随之被弱化了、人缘化了。在这个角色转化的过程中，不同参与者的认知得以同化，形成共识，成为广为接受的合法基础。”[14]
结语
作为一种制度设计的政府组织具有明确的行为导向，它通过奖惩机制指导政策执行者选择特定的行为方式；同时，政策执行者所处的社会关系网络也为其行为设定了选择图谱。前者是以等级权威作为基础、以命令—服从作为链条的执行模式，后者则是以人缘情感为准则的行动逻辑，两者之间存在着内在的张力。如果正式组织与社会关系网络无法有效契合，尤其在正式组织深陷于人缘化社会关系时，政策执行走样将在所难免。
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【作者简介】朱玉知(1979—)，男，江苏邳州人，博士研究生，从事公共行政与公共政策研究。