行政编制动态调整影响因素分析——以安徽省地方政府为例

【内容提要】在行政编制总量一定的情况下，政府职能转变状况、地方政府管理幅度以及组织架构变化、民间非政府组织发育状况、地方政府人力资源素质状况，是影响地方政府行政编制动态调整的主要因素。从政府职能的角度，政府整体职能转变、政府职能在部门间层级间的转移、行政管理方式转变和行政审批制度改革；从政府组织架构的角度，淡化组织界限的跨部门整合、大部制改革、部门内部扁平化管理；从政府人力资源的角度，公务员整体素质、学历年龄结构、“通才”与“专才”的关系；从民间非政府组织的角度，社会团体的培育、民办非企业单位发展等等，都是影响地方政府行政编制动态调整的重要因素。
    【关 键 词】行政编制 政府职能 组织架构 民间非政府组织 人力资源
    由于政治制度的不同，国外专门针对政府行政编制问题的研究十分稀少。美国的《公务员制度改革法》严格规定了美国政府与联邦雇员之间的劳资关系。在西欧多数国家，财政部对各部门的高级职员的职级和数量限额有一定权力，但更多情况是各部门自己根据机构编制管理部门的规定自行决定。国内已有研究成果在对影响地方政府机构编制动态调整因素进行探讨时，主要集中在政府职能配置、人口、面积、国内生产总值、财政收入等传统领域的常规研究因素上。[1][2][3][4]在工作实践中，笔者深切感受到，上述常规因素均属于同一地方行政区域内的共性因素，它们对同一地方政府各层级之间、政府各部门之间的行政编制动态调整具有共同的影响力。除了上述常规影响因素外，政府职能、政府管理幅度和组织架构、民间非政府组织发育状况、政府公务员素质，都是影响地方政府行政编制动态调整不容忽视的重要因素，应当在研究工作中予以充分重视和考虑。
    一、政府职能因素
    (一)政府整体职能转变的影响
    
    改革开放以来，我国经历了由计划经济向市场经济的转变，政府也从原来包办一切的“无限”政府逐渐向“有限”政府转变，政府职能也分别经历了由以计划的市场经济向市场经济，由管理型政府向服务型政府的转变。1988年的国务院机构改革第一次提出转变政府职能的概念，强调了转变职能的根本途径是政企分开。在1993年的机构改革中，中央对全国地方政府的机构编制总量进行了核定，并具体规定地方党政机构设置和机构限额。1998年机构改革提出把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。2003年和2008年两次政府机构改革，更是进一步强调转变政府职能，在地方政府行政编制总量基本不变的情况下，依据政府职能变化，地方行政编制侧重于总量控制下的动态调整。
    图1是安徽省省直单位各分类部门编制比重从1983年至2009年的演化情况。虽然省直单位的编制演化情况不足以完全反应政府职能的变化，但我们依然可以从中发现一些趋势。由图1可以看出，从1983年至2009年以来，安徽省省直单位中资源监管类的编制比重大幅上升，政府行为类和经济监管类编制比重大幅下降。这从一个侧面反映地方政府的职能逐渐从微观经济调控向宏观服务管理变化。政府对微观经济的调控行为逐渐减少，对资源监管和对市场的服务逐渐增加。

    图1安徽省省直单位各部门比重演化情况

表1是安徽省各级地方政府行政编制比重分类表。从总体来看，经济监管类的行政编制比重最高，占50％；政府行为类的行政编制比重次之，占39％；资源管理类的行政编制比重最少，占11％。行政人员在某个领域的配置从一个侧面反映了地方政府对该领域的监管程度。从表1中可以看出，安徽省地方政府在经济监管领域内的编制配备比重最高，说明对经济领域的干预依然较多，“做了不该做的事”，而同老百姓生活密切相关的政府行为类和资源管理类的行政人员配置又相对较少，存在“该做的事情没做好”。不过可喜的地方在于，省级政府已经意识到这个问题，经济监管类编制比重在省级政府最低，政府行为类和资源管理类编制比重在省级政府有所上升，说明各级地方政府把微观经济管理的权力下移，政府行为类的权力上收。
    表12009年地方政府行政编制比重分类总体省级市级县级
    政府行为类0.390.510.390.37
    经济监管类0.500.320.510.52
    资源管理类0.110.170.100.11
    (二)政府职能在部门间层级间转移的影响
    
    通过政府职能在部门之间横向转移，解决部门间职能交叉，是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”行政管理体制的一条重要渠道。安徽省在对耕地占用税和契税征管职能由财政部门划转到地税部门的过程中，对全省地税系统的机构编制进行相应调增；同时，对全省财政系统相应进行了机构编制调减。16个市和65个县分别涉及调整编制2至4名不等。随着政府部门间职能的划转而动态调整相应的行政编制，有利于推动机构编制资源高效整合，提高地方政府行政效率。政府职能在不同层级之间的纵向转移，有利于实现合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任。1998年，安徽省相继开展地税、工商、质监和药监系统管理体制改革，实行省以下垂直管理，同时对层级间的部门职能进行划转，将相应的市场监管职能从市县两级政府上收至省级政府，其人员编制的管理权限随之上收到省一级。2004年在药品监督管理局基础上组建食品药品监督管理局。2009年再次实行省、市、县分级管理。其间经过几次变化，涉及数千余名编制调整。这一系列改革，实质是地方行政编制总量控制下的动态调整。通过调整，改革行政编制布局不尽合理、资源不能共享、低水平重复建设的状况，打破行政级别、部门界限和区域限制，优化行政编制布局和资源配置，适应了强化监管执法工作的需要。
    (三)行政审批制度改革和行政管理方式转变的影响
    
    行政审批过多过细是计划经济的典型特征，也是政企不分、政事不分、政社不分的症结所在，现行的行政审批制度不改革，权力“寻租”、“跑部钱进”等现象就在所难免。行政审批制度改革的一个重要方面就是简政放权，即将部分行政审批权，根据责权对等、便民和提高行政效率的原则对各项行政审批事项进行逐一清理和下放。2006年以来，安徽省政府取消和下放职责66项，调整划转职责58项，加强部门职责106项，明确和强化职责393项。当时17个市级政府平均增加职责19项，加强职责108项，下放职责15项，同时下放了城市管理、卫生管理、安全监管和义务教育等方面的事权。行政审批制度改革，较大程度地影响了地方行政编制的动态调整。2000年，中央决定安徽以省为单位率先进行农村税费改革试点。为了顺利推进农村税费改革，必须改变过去以征收农业税、收取提留款为主的行政管理方式，安徽省配套进行了乡镇机构改革，确保把农民负担真正减下来。这次改革，全省共精简乡镇党政机构70％、行政编制10％；精简乡镇事业单位50％、事业编制40.6％。
    二、政府组织架构因素
    
    政府组织架构的调整反映了政府内部结构的改变。政府在努力适应外部环境的同时，还必须调整内部组织结构以有效行使变化了的职能，这也必然要求对政府行政编制进行动态调整。[5]
    (一)大部制改革的影响
    
    2003年“非典”前的我国行政管理体制改革，以效率为价值导向，以促进经济建设为目的，以GDP增长为主要目标，以转变政府的经济职能为基本途径。2003年“非典”后的行政管理体制改革，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府社会经济职能为基本途径。“大部制”成为2009年地方政府机构改革的目标导向和总方向。改革中对职能相近的政府机构进行综合设置，安徽省整合经济委员会、信息产业厅、国防科学技术工业办公室，组建省经济和信息化委员会；整合人事厅、劳动厅，组建省人力资源和社会保障厅；加强城乡建设规划统筹，加快建立住房保障系统，组建了省住房和城乡建设厅；整合医疗管理和药品管理职能，组建了食品药品监督管理局，共涉及重新调整行政编制695名。
    (二)政府部门内部扁平化管理的影响
    
    传统的行政组织是层级节制的金字塔结构，层级多、成本高，容易造成传递不畅通，传递成本加大，不利于提高行政效能。对于行政管理层级，要想提高行政组织的运作效率，就需要通过构建扁平化组织，减少中间层次，增加管理幅度，裁减冗员，精简编制。如安徽省亳州市积极探索试行机关“大科室”制度，对机关内设机构职能全面梳理，综合设置，明确职责关系，规定机关三人以下不设科，努力通过机构设置管理创新，解决体制机制问题。合肥市公安局将制证处与户证处、科技处与信息通信处等合并，将法制、督察等统一，行政编制精简20％。对市区58个派出所整合至39个，派出所内勤、户政民警减少30余人，派出所领导减少40余人，全市39个派出所平均警力较以前增加了50％。
    (三)淡化组织界限跨部门整合的影响
    
    由于受长期计划经济和传统政府职能的制约，地方政府长期过度突出党政机关管理职能，造成经济管理人员多、政工干部多、后勤和工勤人员多，而对服务社会发展具有重要作用的财税、社会保障和各种权力保障工作的人员规模则很小。与此同时，政府的政务管理行为又很容易与相关党委部门职责交叉，机构重叠、人员队伍庞大的矛盾十分明显。合肥市庐阳区主动淡化组织界限开展跨部门整合，在2009年政府机构改革中积极探索“党政合一”体制，将区委老干部局、区委党校、区委组织部职责整合，构建“大组织”管理；将区委宣传部、区文化局的职责整合，实施“大文化”战略；将区委政法委、区司法局、区信访局职责整合，构筑“大维稳”机制。把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，减少部门职责交叉事项和多头管理，变部门间协调为部门内协调，提升政府公共行政效能和水平，在这些机构整合中动态调整了相应的行政编制。
    三、政府人力资源因素
    (一)学历因素的影响
    
    不同层级地方政府、不同部门的行政编制，要求配备不同素质的行政人员。从纵向来看，省级相对于县级、乡镇政府由于其占据特殊地位和重要作用，其制定的政策、拟定的法规直接影响全省的经济、文化和社会生活，行政编制要求配备较高素质的行政人员。从横向来看，综合管理、专业技术、行政执法、辅助管理不同职能部门的行政编制，也需要配备不同专业的行政人员。这些行政人员不仅需要具备丰富的社会实践经验，还需要相应的专业知识背景。就个体而言，并不是一个人学历越高，其能力就越强，对于政府工作人员尤为如此。政府里的行政事务多数是专业技术不是很强的工作，而学历越高的人往往是一种专才，而不是通才。但如果从社会整体去考察，我们依然可以用学历去近似地代表政府内人力资源状况。因为学历越高的人群其水平和能力必然从整体上优秀于学历较低的人群。[6]表2是安徽省县级地方政府学历分布情况。

为了讨论学历因素对行政编制的影响，我们引入模型：

其中，c表示常数项，c(1)为回归系数，代表安徽省各县级地方政府的编制，代表安徽省各县级地方政府的人口规模。是各县级地方政府行政编制人员数量与当地人口规模的比值，就是我们通常理解的“官民比”。我们引入变量XLi代表学历，分别代表学历在研究生以上人群、本专科学历人群、专科学历人群所占比重。利用EViews6.0软件进行回归分析的结果如下表3。

通过表3我们可以看出这个变量在模型中是显著的，通过了5％水平下的显著性检验。其相关系数为负值，意味着在安徽省县级地方政府内部行政人员研究生学历以上人员所占比重越高，其相应的“官民比”就越小。
    (二)年龄因素的影响
    
    政府内部行政人员的年龄分布对其行政编制总量也有很大影响。从一般意义上理解，人越年轻工作的积极性和理解、接收新事物的愿望和能力都会比年长人员要积极些。为考察行政人员年龄分布对编制总量的影响程度，我们收集了安徽省县级地方政府行政人员年龄分布，如表4所示。

为了讨论年龄因素对政府行政编制的影响，我们引入模型：

(三)“通才”与“专才”的影响
    
    目前，我国对政府公务员在大的职位类别上分为综合管理、专业技术和行政执法类，但是直到现在都没有真正付诸实施。在职位序列上，也只是划分为领导职务、非领导职务。由于缺乏相应的行政编制分类管理，严重影响了机构编制管理的实际成效。早在150年前的19世纪50年代，英国也同样存在这个问题。根据综合能力来看是否胜任行政工作，专门技能是多余的。据说任何有才干的“知识分子”都能胜任行政工作，甚至最高级的行政工作。而《富顿尔报告》(1968)指出了当时体制的弊端，文官制度实质上还是以非专业人员(即通才或多面手)的理论做根据。富尔顿所说的“通才”是指“有天才的外行”。通才占优势的结果必然是使专家处于从属地位。我们需要借鉴发达国家的先进管理经验，研究行政编制科学分类管理办法，根据不同编制需要，实行不同的管理制度。
    四、民间非政府组织因素
    
    随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化，特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，民间非政府组织在一定程度上替代了政府的职能，它们的发展可以在一定程度上减少政府的工作量，减少政府行政人员的数量。[8]
    为考察民间非政府组织对地方政府行政编制总量的影响，笔者收集了在安徽省民政部门登记的安徽省各个城市民间非政府组织的统计表。这里引入变量NGOi代表各个城市民间非政府组织的数量，建立模型：其中，c表示常数项，c(i)为回归系数，代表安徽省各县级地方政府的编制，代表学历，变量代表年龄。
    利用Eviews6.0软件对模型进行回归，回归结果如表6所示。通过表6可以看出民间非政府组织这个变量在模型中是不显著的。这说明在以前我国地方政府的上级编制审核制定过程中没有把民间非政府组织这个因素纳入考虑范围内。
    民间非政府组织(NGO)是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳入登记管理范围的社会团体(ST)和民办非企业单位(MFQ)两类社会组织。为了深入分析民间非政府组织对政府行政编制的影响，这里分别进行模型分析。
    (一)社会团体的影响
    
    引入社会团体(ST)这一民间非政府组织变量，对模型进行回归得到，结果如下表7所示。

通过下表7可以看出，模型的拟合程度达到68％以上，说明模型还是可以解释被解释变量政府编制数BZ与解释变量社会团体ST之间的关系，另外模型的检验变量社会团体ST的T统计量检验值达到5.74，说明变量在1％的水平下是显著的，说明了社会团体数量的多少对政府行政编制都会产生明显的影响。
    (二)民办非企业单位的影响
    
    下表8列示了引入变量民办非企业单位对模型的拟合回归结果。通过下表8可以看出，模型引入变量民办非企业单位后模型的拟合程度高达99％，说明模型能够很准确地解释被解释变量与解释变量之间的关系，另外，通过观察变量民间非企业单位(MFQ)的T统计量检验值可以发现，民间非企业单位这一变量在1％的水平就显著了，说明变量民间非企业单位能够很好地解释了被解释变量政府的行政编制数。

建立和发挥市场机制，充分调动民间活力，减少政府机构和公务人员，这是各国宪政改革的普遍趋势，也是我国行政改革中追求的一个目标。[9]安徽省努力做到凡市场能做好的，就交给市场去做；中介组织能做好的，就由中介组织去做；都做不好、做不了的事才由政府去做，不断发展壮大民间组织。2008年，安徽省社会组织8586个，比2007年增长10.2％，民办非企业4343个，比2007年增长20.1％。2009年，安徽省社会组织9086个，比2008年增长5.8％，民办非企业4844个，比2008年增长11.5％。也正是社会组织和民办非企业的培育和发展，以及“政府购买服务”和“以事定费”等方式的实践，社会组织承接政府转移职能，改变了传统的“建机构、养人员、办事情”的方法，有力支撑了2009年安徽省省市县三级政府顺利完成以转变政府职能为核心的机构改革，影响了行政编制部门间动态调整。
    五、结语
    
    地方政府行政编制规模是一个理论命题，同时更是一个现实难题。为了尽力避免人为因素干扰地方政府行政编制配备，就要摆脱过去靠经验进行管理的方法，这需要依据科学合理且可以量化的方法去衡量各地方政府行政编制规模是否适度。无论是学术界还是地方政府本身对自身的认识都是个逐步深化的过程，对政府的职能定位和工作方向及目标确定也在逐步明朗和清晰。本文以地方政府机构编制基本管理理论为基础，以安徽省行政编制实践为具体案例，对地方政府行政编制现状进行深入调查，综合分析近年来影响编制调整的各种因素，通过相应的数学方法，研究影响动态调整各变量因素适配关系，得出相应的数学模型。并结合社会经济发展实际情况，提出地方政府行政编制总量控制下动态调整的管理办法。打破“编制单位所有”、“平均分配”、“一定不变”等思想束缚，根据政府部门职责任务的不断变化和民间非政府组织发育状况，同一层级之间、同一层级不同部门之间的行政编制要进行优化，职能取消、下放和转移的，编制要相应的核减，而减下来的编制用于加强重点工作。探索有机统一的大部制改革，提高管理的效能和水平。根据不同层级政府权责关系和管理幅度变化，鼓励机构编制向基层和一线倾斜，建立相应的保障机制。对地方政府来说，加强内部挖潜，优化编制结构，提高人力资源综合素质和业务水平，是激活编制资源内在活力的有效途径。
    【参考文献】
    [1]钱其智．机构编制管理教程[M].北京：中国人事出版社，1999.
    [2]朱光磊，张光．“官民比”省际差异原因研究[J].公共行政评论，2008(1).
    [3]王玉明．论政府规模及其合理尺度[J].特区理论与实践，1998(9).
    [4]王飞．我国政府行政编制核定方法研究[J].理论与当代，2008(5).
    [5]宋世明．论大部门体制的基本构成要素[J].中国行政管理，2009(10).
    [6]赵立波．公务员专业户与专业能力问题、原因与对策[J].上海行政学院学报，2011(4).
    [7]胡德仁，任康，曹铂．县级政府规模影响因素的实证研究——以四川省为例[J].公共管理学报，2010(7).
    [8]张永祯，魏婧．地方政府与非政府组织关系探讨[J].现代商贸工业，2011(1).
    [9]徐颂陶．回眸中国人事制度改革28年[M].北京：中国人事出版社，2007.
    【作者简介】杨兴红，合肥工业大学管理学院博士研究生，安徽省机构编制委员会办公室，合肥 230001；梁昌勇，合肥工业大学管理学院院长，教授，博士生导师；代犟，合肥工业大学管理学院博士研究生，合肥 230009