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会员注册【内容提要】市政公用事业是基于公共利益考虑而为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，其发展不仅体现城市经济与社会发展的水平，也是衡量城市政府公共服务能力与管理水平的重要依据。我国市政公用事业改革中产生的许多问题，根源之一在于忽视市政公用事业各行业、各环节间的“公共性”差异，从而对市场机制不加区别地运用。公共性是市政公用各行业运行与发展的理论支点，深入把握和实践公共性对破解市政公用事业发展困境具有重要价值。
【关 键 词】公共性差异 市政公用 改革
作为基础性的公共服务行业，市政公用服务的质量水平既与公众的日常生活息息相关，也是城市经济社会发展的重要保障。上世纪90年代以来，基于对传统政府的统包统揽发展模式难以解决有效效率低下与供给不足问题的反思，在新公共管理思潮推动下，我国市政公用各行业掀起了市场化改革的浪潮。这次改革以市场化为核心理念，以效率为原则，有效缓解了政府财政压力，使市政公用产品供给效率得以提升，服务质量与数量明显改善。然而，改革在带来显著成效的同时也伴随着诸多问题与争论。产权转移中应当坚持公有产权控股还是产权私有？市场工具在各行业、环节中的适用范围究竟如何？市场化是市政公用事业改革的手段还是最终目的？市场机制中如何实现公共利益的维护？争议中的市政公用事业改革陷入了许多实践误区，如忽视行业间差异对市场化的方式“一刀切”、将民营化等同于私有化、在产品供给市场化的同时将政府责任“市场化”等。
把握市政公用事业的本质属性及其差异，是解答上述问题的逻辑起点。市政公用事业的发展与运行可以依赖市场机制作用的发挥，但无论市场化程度如何，都无法改变其“公共性”的根本属性。同时市政公用各行业间、行业各环节间的公共性也存在不同之处。公共性的差异决定着政府与市场在市政公用事业发展中的权力配置，影响着竞争与垄断的市场结构，制约着政府责任的实现方式与程度。
本文将对市政公用事业的公共性进行深入剖析，分析其现实的影响因素。通过对产品属性与市场机制关系的研究，尝试对当前我国市政公用事业改革中如何更好地选择市场方式，完善市场机制，维护和增进公共责任等问题作出回答。
一、公共性的解读
公共性是政府公共行政过程中的基本价值基础，是公共产品和公共服务提供的理论支撑与依据。孙柏瑛认为，“公共性是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具，它是指政府作为人民权力的授托者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策”[1]。该定义从价值层面出发，对公共行政领域的“公共性”加以概括，强调公共利益的维护与实现。“公共性”的概念较为复杂，在公共行政的不同研究层面，“公共性”定义的侧重有所不同。
市政公用事业作为我国公共服务中的基础性行业，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务，具有“公共性”的特征。在相关研究中，“公共性”通常被作为市政公用事业的固有属性加以定义，表现为市政公用产品和服务与社会生产生活的相关性，或称为“公益性”。其“公共性”的理论基础来源于公共物品理论中公共物品的属性。
一般认为，市政公用产品作为公共物品的类型，具有一定程度的非竞争性与非排他性。该意义上的“公共性”可视为公共物品的“纯度”。笔者认为，市政公用事业的“公共性”不仅限于经济学意义上的公共物品的纯度，还包括在生产与提供服务的过程中所体现的维护公共利益的价值取向。其“公共性”定义应从价值层面与技术层面进行解读。
从价值层面看，市政公用事业的广泛而“公共性”强调公共利益的维护与实现，表现为市民公平、合理地享受各行业产品与服务；提供服务的质量与数量得以保证，实现经济效益、社会效益、生态效益的统一；产品供给应安全可靠；社会生产与生活的正常秩序得以保障等。目前大多市政公用产品的供给呈现出方式多样化、投资主体多元化、经营方式市场化的趋势。但无论采取何种市场化形式，市政公用事业的发展必须满足以上几个基本原则，体现公用事业“公共性”的价值取向，以公共利益的维护为依归。
从技术层面看，市政公用事业的“公共性”受其产品属性影响。市政公用产品既具有不同的公共物品属性，又具有生产中的网络性、规模经济性等自然垄断属性。根据公共物品理论，市政公用产品程度不同地具有非排他性与非竞争性等特征。同时产品生产中的垄断性对其行业的“公共性”也具有一定程度的影响。市政公用事业的生产者与供给方在一定的时间与地域范围内具有垄断性，消费者对产品供给方的选择程度较小，另外产品生产与供给中的突发问题对社会经济生产生活的正常秩序影响重大。因此市政公用产品生产领域的特征与消费者的公共利益息息相关，市政公用产品生产属性的特征对其“公共性”具有重要的影响作用。
因此，市政公用事业的“公共性”具有双重内涵：一是在价值层面上，市政公用产品的提供应充分考虑公民权利和伦理价值，必须以“公共利益”的维护与实现为原则；二是公共性的影响因素及差异体现在其技术层面的含义中，即市政公用事业的“公共性”由生产领域的垄断性与消费领域的公共物品属性共同决定，并受其影响。
二、公共性差异及其影响因素
市政公用事业包括供水、排水与污水处理、供热、供气、园林绿化、环境卫生与垃圾处理、公共交通、道路桥梁建设等内容[2]。在这众多的行业中，各行业的产品属性实际上是有差别的。从产品的生产角度来说，不同行业具有不同程度的自然垄断性，具有不同的外部性、范围经济性、网运不可分性等；从产品的消费角度看，不同的市政公用产品又具有不同程度的非排他性、非竞争性，以及不同的产品可替代性、需求弹性等；即使是同一个行业的生产、传输、分销等环节，其网络性、规模经济性等也存在差别，这都表明市政公用事业的“公共性”程度是存在差异的。
(一)公共性与消费属性
市政公用事业的“公共性”从产品消费属性角度讲，主要表现为公共物品的“纯度”。萨缪尔森在1954年的《公共支出的纯理论》中对公共物品进行了界定：“集体消费产品(collective consumption goods)是指这样一种产品，即‘每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少’”[3]。此后，布朗德尔(Blundell)、布坎南(Buchanan)、萨瓦斯(E. S. Savas)、曼昆(Mallkiw)等均以非竞争性与非排他性为标准，对公共物品做了进一步分类。
布坎南认为“任何集团或社团因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务”。公共物品不仅包括严格意义上的“纯”集体商品，还包括“公共性”从0％到100％的其他一些商品或服务[4]。
萨瓦斯则将所有物品分为个人物品、集体物品、可收费物品与公用资源，其中具有排他性与非竞争的产品为可收费物品，如自来水供应、天然气配送、公交服务等[5]。
根据公共物品理论的观点，市政公用事业各产品都属于公共物品的范畴。根据各行业在非竞争性与非排他性上的差异，可分为纯公共产品(城市绿化)、排他性非竞争性公共产品(供水、公共交通、供热、燃气、道路桥梁)、竞争性非排他性公共产品(垃圾处理)等类型。市政公用产品消费属性中公共性的差异(见表一)主要体现在以下三个方面：
1.非排他性。指基于公共物品的不可分割性，在技术上无法将拒绝为之付款的消费者排除在受益范围外，或者排他的成本很高。纯粹的非排他性意味着消费者对某公共物品的消费量即该物品的总量。排他成本高低是排他性的重要衡量标准。
市政公用事业排他性的衡量标准除了经济属性的排他成本之外，还应从公民权利角度加以考虑。从经济学角度出发，供水、公共交通等行业的供给过程中具有排他的可能性，但其提供的产品可替代性小，在公众生产生活中具有不可或缺性。市政公用事业作为公共服务的基础性行业，保障公众的基本需求是其运行发展的目标，也是政府应当承担的责任。因此，从公民权利角度出发，供水、公共交通等行业与其他可排他行业相比具有更高的非排他性质。
2.非竞争性。指某人对公共物品的消费并不会减少其他人对该公共物品消费的数量和质量，即该物品的边际生产成本为零。有些公共物品的消费具有一定的拥挤性，在拥挤点之前，每增加一个消费者的边际成本都为零；超过拥挤点后，产品的边际成本会增加，从而产生消费的竞争性，如拥挤的城市道路。
3.需求弹性变动。需求弹性是指某消费品的需求量因其他因素的变动所引起的变动程度。“假如需求几乎无弹性，则定价对使用量就没有什么影响；在极端情形下，需求完全无弹性，则对该商品不收费不会带来任何效率上的损失。”[6]需求弹性的高低与产品固有特征、可替代产品的多少相关。
市政公用行业因其基础性等特征与生产生活息息相关，其需求弹性较其他行业较小。当产品价格不合理上涨时，消费者的利益必然受到损失。因此需求弹性的高低对市政公用事业公共性具有影响。当然，市政公用事业产品间的需求弹性也有差异，如供热、公交等产品的可替代产品与供水产品相比较多，因此供水的需求弹性要小于供热、公交等产品。
(二)公共性与生产属性
市政公用事业的“公共性”不仅限于公共物品属性层面的公共纯度，也受到自然垄断性等生产属性的作用。市政公用事业具有资本专用性、规模经济性、范围经济性等自然垄断特征，特定生产环节具有网络性特征。在市政公用事业市场化过程中，特定生产属性使得市政公用相关行业更易发生“公共性”风险。如自然垄断性强的行业，由于资本沉淀性、规模经济性等特征，生产极易垄断在少数企业手中。另外市政公用行业是社会生产生活的基础性行业，许多产品和服务是其他领域生产的基础产品，一旦市政公用生产企业出现问题将影响社会生产正常秩序的运行，带来公共利益的损失。“公共性”的本质在于市政公用事业的提供与生产的公共利益的取向。因此，市政公用事业生产属性对“公共性”有相当的影响作用。
市政公用行业间有着不同程度的自然垄断，行业各环节间的生产属性也存在差异(见表二)。其中规模经济性与网络性对“公共性”的影响最为明显。规模经济性或网络性较强的行业，面临更大的公共利益风险。
1.规模经济性
规模经济性即在一定的市场范围内，企业单位生产成本随着生产规模的扩大而减少，规模经济决定市场结构的垄断性。市政公用产品供给的垄断程度越高，公共安全的风险系数越大。同时，规模经济会导致物品“公共性”的变化。某些产品如果由私人提供时成本很高，而通过集体方式提供，成本可以大幅度降低，虽然在降低生产成本的同时增加了组织成本，但只要净成本为正，这种改变就是帕累托改进。因此，出于效率的考虑，如果增加某些物品的公共性可以提高效率，那么这种物品可倾向于公共提供。因此，物品公共性会随着规模效应的增大而不断增强。
2.网络性
网络性是指公用事业的运营需借助覆盖其市场范围的传输、分销网络。市政公用事业根据网络性可划分为供水、供热、供气等网络型行业和园林绿化、垃圾污水处理等非网络型行业。网络性对“公共性”的影响主要表现为网络的负外部性效应。传输网络的建设范围、输送质量与用户息息相关，同时由于“存在着服务网络的外部性，其收益和成本并不是由交易的一方而是由多方来分摊的”，“如供水、排水处理和交通，这些服务通常构成使用它们的各类产品总成本中很小但不可缺少的部分，但因为服务失败所造成的损失和对于服务供给的基础成本来说是相当大的”[7]。如供水传输中，某区域供水管道的损坏带来的损失不仅限于该管道附近，还可能带来一个地区甚至更大范围的损失。
(三)对公共性差异的理解
基于以上讨论，可以得出关于市政公用事业“公共性”及其差异的几个基本结论：
第一，“公共性”是市政公用事业的本质属性。作为公共服务的重要领域，市政公用事业的“公共性”决定其运行机制不同于其他产业，在各类服务生产与提供的各个环节应始终坚持公共利益导向，正确处理效率与公平的关系，在企业效益最大化与社会福利最大化中寻求平衡。
第二，“公共性”不是简单意义上的公共物品的“纯度”，应该从价值取向与技术特征两个层面理解。传统上对于“公共性”的解释限于公共物品理论对公共物品的分类与界定，偏向从经济学角度对市政公用事业产品消费特征的解释。“公共性”在价值角度上表现为“公共利益”的相关性及其维护；在技术特征层面，“公共性”也体现在市政公用事业的某些生产属性之中。
第三，“公共性”具有层次性、相对性、发展性等特征。有观点认为，“许多事物或存在对象的公共性具有程度、层次和相对的差异，即只在一定程度、层次和条件下具有非排他性和非竞争性”。层次性是指“事物或存在对象影响到利益关系主体的范围大小或广度”，在市政公用事业中表现为各类产品与服务受益群体与地域影响范围的差异。相对性是指事物公共性的差异程度不能一概而论，“依赖于时空条件、知识技术、文化观念等主客观条件”[8]。
同时，市政公用事业“公共性”还具有发展性的特征。从特定行业发展历程来看，“公共性”随着社会需求的发展而变化。如集中供热在过去被作为一种具有私人物品属性的消费品，或者仅在北方部分地区具有普遍需求，而随着社会发展，如今集中供热服务成为更广阔地域范围内的公共必需品，其“公共性”明显增强。从市政公用事业的整体发展趋向来看，随着国家对社会转型期民生问题的关注，以及服务型政府的建设，市政公用事业的公共属性会逐步增强。
因此，“公共性”是一个相对复杂的概念，可以在单个或某些属性下进行比较，但难以进行单向排序。如从生产属性分析，供水行业比园林绿化行业具有更强的规模经济效应和网络性，容易带来产品供给的公共安全风险，供水行业的公共性大于园林绿化。但从公共物品理论出发，园林绿化的属性接近于纯公共物品，而供水行业则具有排他的可能性。
第四，不同行业对各种“公共性”差异因素有所侧重，有些因素是某些行业发展的关键影响因素。根据行业“公共性”差异进行市场机制的选择时，要对不同行业关键的差异因素进行更多防范，如供水产品是社会生产生活的必需品，在供水行业市场化的过程中，它们对市场主体的选择、公私产权的配置具有根本性影响。
公共性的差异制约着政府与市场在市政公用事业中的关系与权力分配，影响着市场结构中竞争与垄断的关系，决定着市政公用事业发展中公平、安全等价值的实现程度。我国市政公用事业发展中的许多问题的根源在于忽视了“公共性”及其差异而对市场机制过度推崇或选择了错误的市场方式。正确把握市政公用的“公共性”及其差异对克服当前改革中存在的问题，正确选择和优化市场机制具有重要的指导意义。
三、市政公用事业市场化的问题与反思
20世纪末以来，我国市政公用领域掀起了一股市场化导向的改革浪潮，通过采取特许经营、国有企业股份改革等方式，形成了投资主体多元化、经营方式市场化、政府监管不断完善的格局。但是在这场公平与效率的博弈中也出现了许多问题，如公共产品价格上涨、国有资产转让流失、行业发展及受益群体不平衡等引发人们对于市场化改革的思考。市政公用事业改革忽视行业间的属性差异，过度推崇效率与市场化方式，存在一些问题。
(一)片面追求市场化形式
市政公用事业各行业的生产与消费属性存在差异性，在市场化的过程中应当加以区分。我国市政公用事业改革的过程中，存在过度追求市场化的形式，将市场机制在各行业不加区分运用的现象。将市场化等同于产权的私有化，忽视行业属性差异以及地区发展的特殊性，片面追求供给效率等。部分地方政府将市政企业一卖了之、一改了之，将政府提供公共服务的责任也推向市场。
目前我国市政公用事业中市场工具以特许经营为主，其目标设定分为两个方面：通过投资主体与经营主体的多元化，提高产品供给的效率与质量；通过市场机制的引入，盘活沉淀的国有资本。然而在推行过程中，有些地方政府偏离了既定目标，将国有资本通过特许经营权出让视为政府增加财政收入或甩掉财政包袱的手段，从而忽视了产品供给的公平、质量等目标，带来了市政公用事业供给的安全隐患。
(二)产权改革的误区
产权多元化改革在市政公用事业改革的各地实践中备受推崇，甚至将市场化等同于产权的私有化。相关数据显示，目前安徽省40％的公交企业、50％的供水企业、80％的燃气企业的国有产权已经出让，深圳市水务45％的股权转让，上海浦东水务50％的股权卖掉，全国城市50％以上水厂股权已经出让转让[9]。
在实践中，产权改革产生了诸多误区[10]：一是各行业改革关心国有资产的产权转让而忽视经营权的转让。市政公用事业改革的核心在于合理引入竞争机制，产权转让是市场化的形式之一，而经营权的竞争与转让才是改革的关键。二是股权多元化未坚持国有控股的原则。市政公用事业是重要的城市基础设施建设的重要内容，在实行股权多元化，尤其是在特定行业引入外资过程中应当坚持国有控股。2004年国家发改委《外商投资产业指导目录》第九条规定“大中城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营投资项目需中方控股”。在实践过程中，部分地方政府急于招商引资，盘活固定资产，未按照国家规定坚持国有控股原则；或者在选择投资商过程中对投资方资质调查不充分，造成中方实际控股权的缺失。三是产权改革中部分地方政府违规操作，造成国有资产的流失。首先，转让价格的依据不规范。在对国有资产的评估中有的采取“重置成本法”，未按照国家规定的“收益现值法”进行评估，造成国有资产评估价值不完整。其次，存在国有资产不当溢价转让的现象。企业以经济效益的最大化为经营目标，“溢价转让”的成本最终被转移到消费者身上，损害广大公众的利益。
(三)市场结构中垄断与竞争的误区
在自然垄断行业打破垄断引入竞争，打破传统的行政垄断结构，是市政公用事业改革的基本思路。但是由于市政公用事业不同于一般的竞争性市场，在改革市场结构的过程中出现了许多问题。
第一，竞争机制不完善导致行业的行政垄断变为私人垄断。该现象在网络性与规模经济效益较为明显的供水、燃气等行业中尤为突出。在某一行业中单一公司(特别是跨国公司)的规模扩张易产生公共服务供给的安全隐患。由于此类公司具有巨大规模与市场范围、掌握先进的技术，易在价格、服务供给等方面造成对政府的“绑架”。
第二，区域竞争机制不规范造成区域垄断的现象。部分城市在进行市场化改革过程中，根据城市规模等地域特征，将市场按照行政区域进行划分，通过区域间竞争提高服务质量与效率。但在实践过程中，部分城市区域竞争机制发生扭曲，区域竞争变成企业对市场的瓜分，造成实质上的区域垄断。
第三，在垄断性较强，尤其具有突出的网络性与规模经济效益的行业或环节上，出现过度竞争的问题。该类行业要求企业具有一定的垄断性，才能实现网络性与规模经济效益，提升生产供给效率。而对行业属性差异不加区分的过度竞争，会带来该领域中经济效益的巨大损失，最终危害广大消费者的利益。
(四)缺乏完善的价格机制
我国政府对公用事业产品价格的审定采用传统的“企业报批——政府审定——批准执行”定价方式。原材料、能源、水资源等价格的市场形成机制尚未成熟，公用事业产品(服务)的真实成本正在形成过程中。所以，我国市政公用事业改革正呈现“边提价、边市场化”的中国特色[11]109。
价格机制存在的问题主要有以下几方面：第一，定价的标准问题。我国市政公用事业多实行以成本为基础的定价制度，主要依据为运营企业自报的成本，缺乏对企业降低成本的激励；第二，缺乏专门的关于定价制度的规定，产品定价具有封闭性、随意性；第三，具有投资方索取高价回报风险。市政公用行业较其他竞争性行业具有很强的公共性，其产品需求弹性较低，与公众生产生活密切相关，同时由于其自然垄断性特点投资回报曲线周期较长，企业要经过一段时期的经营后才能得到稳定的投资回报。但是市场化后企业按照先进的或国际同行业平均资金利润率标准作为投资谈判的重要依据，甚至高估投资成本，加速提取折旧，变相提高投资回报率。
四、公共性差异下市政公用事业发展的路径优化
市政公用产品的基本属性是研究其供给模式、主体关系、行业发展方向等问题的逻辑起点。市政公用事业改革过程中出现问题的根源之一在于忽视了市政公用行业的“公共性”属性及其差异，从而陷入改革误区。基于上述分析，笔者认为市政公用事业的改革应重点从以下几个方面予以推进、优化。
(一)针对各行业公共性差异选择合理的市场方式
公共性的差异取决于产品在生产与消费方面的属性差异，市场工具的选择应将产品属性与市场工具的特点相结合。我国市政公用事业领域目前采用的市场工具主要以特许经营为主，同时还有用者付费、合同外包等形式，每种市场工具有其不同的特征与适用范围[12]。其中，特许经营适用于可收费物品的提供，产品一定要具有规模经济性、范围经济性、消费边际成本低等特征，如天然气、自来水、污水处理、道路桥梁等；用者付费不适用于纯粹公共物品的提供，要求产品具有排他性技术特征，同时要求弹性较大的准公共物品，在同等条件下，产品的可替代性越高，用者付费的效果呈反比下降趋势；合同外包的应用要求服务的标准和要求能够被清晰描述、监督成本不高，并且存在一定程度的市场竞争。
同时应区分行业各环节间的属性差异，采取对应的市场机制。仇保兴认为，根据自然垄断属性，可将市政公用事业区分为自然垄断业务领域和竞争性业务领域，前者应先维持国有企业掌控的局面，然后逐步采用特许经营引入竞争机制；后者可直接进行市场化改革，甚至采取政府监管下的更彻底的民营化政策。燃气、供水、供热等行业具有分销、生产环节的可竞争性与管网传输环节的垄断性，可针对各环节的属性差异，采取“X＋1＋X”的市场机制，即在上游的生产环节与下游的分销环节中，通过特许经营等方式引入竞争机制，实行经营主体多元化的策略；而在具有较强网络性与规模经济性的中间传输环节，宜采取垄断经营的策略，坚持国有控股原则或实行完全的国有化。
(二)优化完善价格机制和制度化补贴机制
市政公用事业是公共服务的基础性行业，消费者对部分产品无法拒绝消费，而在实践过程中却出现了企业的社会责任缺失，价格制定标准不合理等问题，甚至出现服务供给过程中的“撇奶油”现象。同时市政公用事业改革要求在经济效益与社会效益间的均衡发展，要求实现公共服务的均等化。因此政府要通过制定合理的价格机制与补贴机制，防范市场失灵，保障公共利益的实现。
第一，要针对行业不同公共性特征，明确政府与市场在价格机制中的定位。针对竞争性强、具有一定可替代性、自然垄断性弱的行业，要遵循市场的调节作用。在公共性较强的行业，尤其是自然垄断性强的行业，要加强定价机制的研究，强化政府在价格制定中的监管。价格既要反映企业的合理生产成本，又要保障消费者尤其是低收入群体的权益不受损害，满足其基本的生活需求。
第二，在特定行业要强化政府在保障低收入消费群体上的责任。如在供水等行业，其需求弹性较小，可替代性很低，消费者无法拒绝对其产品的消费。对该类产品的定价在遵循市场规律的基础上，要充分考虑低收入人群的消费能力，可采取最高限价、消费补贴等方式保障公共服务均等化。
第三，完善制度化的补贴机制。完善对低收入人群等弱势群体的补贴性政策。加大在老城区改造中的政府投入，实行对低收入人群的价格补贴，保障公众基本的服务需求。针对企业运营制定合理的补贴政策，避免过度补贴。通过政府对政策性亏损行业的补贴机制完善市场运营机制，引导企业承担社会责任，增强企业可持续发展能力，从而在追求经济效益的同时保障社会效益的实现。
(三)理性对待产权改革
产权理论建立在一般竞争性市场假设之上，因此在市政公用行业的垄断性市场中运用产权理论需要注意几个问题。第一，私有产权可能带来公共利益的损失。私有产权以公用效率最大化为价值目标，而公共产品属性下的市政行业必须以公共利益为主要价值取向。过度的私有产权改革，私有产权配置超过一定限度，甚至在公共性强的市政公用行业完全产权私有化，将伴随公共利益损失的巨大风险。第二，基于委托代理人理论的分析，产权私有化的企业会以自身利润的最大化为目标，同时具有信息不对称等委托代理中的弊端，不利于公共利益的维护。
因此，要慎重对待产权私有的问题。在推行产权改革的过程中应强调政府在市政公用事业的投资主体地位，同时根据市政公用事业不同程度的公共性特征，慎重考虑产权配置问题。公共性越高的市政公用行业，产品具有越高的公益性、正外部性等特征，要求更多的政府责任，因此应保持公有产权较高比例；在公共性较低，竞争性市场机制完善的行业中，可以适当扩大产权私有化。
(四)注重促进市政公用事业的协同发展
协同发展是指在市政公用事业发展过程中，政府、企业、社会组织、个体等多元主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势，相互依存、相互啮合，从分散化行动走向有序的集体行动，从“相互冲突”走向“相互一致”再走向“相互增强”的过程。其内容主要包括政府组织结构内部加强协调沟通、完善公众参与机制、建立与社会组织的合作伙伴关系、市政公用事业与城市协同发展等。在多元主体供给的背景下，改革中需要对市政公用各行业间协同发展予以重点关注。
市政公用事业由于其生产中的特殊属性，各行业在生产与发展中具有很强的关联性。各行业基础设施建设中具有配套性，供水、供热、供气的管网可通过共同建设降低管道铺设成本，在分销环节可以通过服务平台的共享增加便民性等。在传统体制下，政府运用行政命令手段实现各行业建设与运营的协调，实现整体推进。而市场化改革后，伴随着市场主体自主性的增强，在追求自身经济效益的同时，也造成了一定的行业分割现象，各行业发展失衡。市政公用事业协同发展要求政府注重整合各类资源，促进行业协同发展。第一，建立行业协同发展的监管体制，通过强制监管、激励监管等措施促进行业协同发展，如在新区建设中可通过建设共同配套设施等强制监管措施实现资源整合。同时也可以通过激励性监管措施促进行业间服务的协同，如建立共同的客户服务中心、服务热线等。第二，加强相关政策的制定与制度建设，引导企业在运营中加强与社区、社会组织的协同，多行业联合共同解决其面临的问题，实现市政公用服务的整体推进。
(五)完善科学的行业发展绩效评价机制
行业发展绩效是完善市政公用事业发展，评定行业改革成效与问题的重要标准。现行的行业发展绩效评价主要侧重于市场运行前后环节的内容，包括行业发展的资金限制、发展速度、供给主体、供给效率、企业收益等内容，评价主体以政府为主。行业发展绩效评价机制存在主体单一、评价标准不全面等问题。
地方政府建立完善的行业发展绩效评价机制，第一，要将公众作为评价的重要主体。市政公用事业的“公共性”要求及时发现和回应公众的消费需求，行业发展要以公众服务满意为最终标准。第二，以普遍服务为原则，健全绩效评价标准。市政公用行业发展要求以满足公众需求，维护公共利益为目标，要求企业在追求效益的同时具备可持续发展能力，同时在特许经营授权中也要增加资源有效利用的标准。要通过建立完善的行业发展绩效评价机制，科学地评价改革效果，为市政公用事业市场机制的优化提供标准和依据。
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【作者简介】曹现强(1967－)，男，山东临沂人，副院长，教授，博士生导师，山东大学城市发展与公共政策研究所所长，从事行政理论、城市管理公共政策研究；刘梅梅(1988－)，女，山东淄博人，行政管理专业硕士研究生，从事行政理论研究。