管制、管理、服务——论现代政府职能的复合性

【内容提要】 政府职能是一个内容丰富、结构严密、指向明确、涵盖全面的体系，政府职能的基本特征是其复合性。可以从实践和运行方式的角度把现代政府的复合职能简要地归属为管制、管理、服务三项。根据我国政府职能履行的现状和特殊情形，当前，要在综合发挥政府职能体系复合作用的同时，特别突出和强调其服务职能，但也必须走出“服务型政府”的认识误区。
    【关 键 词】政府职能 复合性 服务型政府 误区
    政府职能是指政府在社会治理中应该和必须承担的职责和功能，通俗地说，就是政府“应该做什么”和“能够做什么”。政府职能是一个系统，其基本特征是复合性。可以把现代政府的复合性职能从实践和运行角度简要地归属为三项：管制、管理、服务。一方面，任何国家的政府都须严格履行这三项职能，互相配合、缺一不可；另一方面，任何政府又要根据本国的国情和实际需求，适时、适度地突出其中的某一职能。近年来，在高调推进服务型政府建设的社会语境中，一些论者和论著中简单地把现代政府归结为服务型政府。依此逻辑，必然把政府的复合职能界定为单一职能，对政府职能的这一误读，在理论上是片面的，在实践上是有害的。[1]
    一、现代政府职能是一个复合体
    
    根据马克思主义的国家学说，政府作为阶级统治和国家治理的工具，其职能一定是多重复合的，绝不是单一的。政府是国家意志的表达者和国家权力的执行者，其职能归根到底是由阶级的统治取向和国家的性质归属所决定。现行教科书一般把政府的基本职能定义为“政治职能、经济职能、文化职能、社会职能”四项，其依据显然是构成社会活动的四大要素，这一界定基本涵盖了政府职能的全部内容。[2]但是，“四大职能”之说只是从构成政府职能体系的要素层面划定了政府职能的宏观内容和界限，而没有从实践层面和运行方式的角度，赋予政府履行这些职能的行为指向和操作性机理，即没有为政府设定履行上述职能的运行范式，也就是说，这种划定只是政府职能的抽象领域分界，即政府应该做什么，而没有标定政府职能的具体履行方式，即政府必须如何做。从实践角度分析，职能的履行是一种行为过程，是以动词语义表征的操作性功能形态，由此，可以把现代政府的政治、经济、文化、社会等职能从功能和运行方式扼要地归属为管制职能、管理职能和服务职能。
    (一)管制职能
    
    管制职能是基于政治统治的需要，是政府管理和服务职能的前提。政府管制职能的基本特征是行政强制，即按照国家的统治意志和立法机关的授权，依据宪法和法律的规定，对关系国家主权、领土完整、基本人权、社会动乱(包括突发公共事件)、严重刑事犯罪等带有政治性质或涉及政治性质的社会事务施以行政强制。即一旦出现危及国家主权安全、严重侵犯人权、社会剧烈动荡，要求政府立即动用或动员必要的行政资源(公器)和社会力量以强制为主要手段，辅之其他方式尽快消除不安全因素，维护人权，恢复社会秩序。从世界范围看，当前国家在强化政府的管制职能方面有逐渐升级之势，例如近年来西方主要发达国家为了应对日益严重的社会暴力、民众抗议、恐怖活动以及一系列危害国家安全和正常秩序的非传统因素方面所投入的财力、人力是前所未有的，且仍在不断强化。改革开放以来，针对我国社会所发生的剧烈变化，国家在强化政府的管制职能方面同样几近全力，从发生的诸多严重影响社会安全、社会秩序、社会稳定事件的处置中，政府动用行政强制力量(各种警力和其他行政属性的强制力)和管制手段予以解决处理的占绝大多数，而动用国家武装力量(主要是军队)的则很少。无论任何国家，都有必须由政府通过强力来维系和控制的社会事务，因此政府首要的职能是管制职能。
    (二)管理职能
    
    管理职能是现代政府的基本职能，其强制性低于管制职能，政府管理职能的基本特征是依法行政。主要表现在政府依据相关行政法规，通过行政审批、行政许可或行政禁止，对关系国计民生的社会公共事务进行有效管理，如调控国民经济、管理国土资源、保护生态环境、维护社会治安、强化社会管理等，以保证社会有序运行。现代政府的管理职能在不同国家其内容和形式不尽相同。在市场经济较为成熟发达的国家，由于资源配置主要依赖市场，政府管理职能的重点在民生，即通过对关系民生的社会公共事务的有效管理，实现社会公正，包括依法管理公共资源(如国土、重要能源、环境、交通、通讯等)，监管金融活动，维护交易秩序和社会治安，通过税收政策调控收入分配等。由于我国实行市场经济的时间较短，市场发育程度不高，政府应对市场失灵的责任和任务相对繁重，因此，政府首要的管理职能是对国民经济进行有效的宏观调控，以保持社会总供给和总需求的相对平衡，防止经济过热或经济萎缩。在经济调节职能之外，政府管理职能的主要指向是科学合理地配置社会资源，由于中国人口与资源环境的突出矛盾，政府管理职能的重点不能不放在物质资源的管理和配置上，如国土开发与利用、耕地开垦与保护、重要能源的管理与调配、生态环境的保护与监控等。而在经济发展的一定程度，社会管理的任务和职能日渐凸显，因此，加强和创新社会管理就成为政府管理职能的重点领域和重要任务。总之，经济调节、资源配置、社会管理是我国现阶段政府管理职能的主项。[3]
    (三)服务职能
    
    政府的服务职能是现代政府的重要职能。政府的服务职能是基于：政府存在的原因——公共需求，政府的目的——满足社会需求，政府活动的主要内容——提供公共服务。与管制和管理职能不同，政府服务职能基本上不具有强制性，其基本特征是公共行政，即向社会和全体公民提供非赢利、非排他的公共服务和公共产品。如向社会提供基本的法律制度、向市场提供公平交易的环境服务、向企业提供产业和经济活动的政策法规服务、向全体公民提供尽可能物美价廉的公共产品等。提供公共产品是现代政府服务职能的主项，也是政府在现代市场经济中最基本的服务功能。
    政府服务职能的本质，是政府履行其“守夜人”角色的法定责任。公民通过纳税向政府购买不能通过市场交易(即非竞争、非排他)的公共产品，如国防、外交、安全、保障、基本医疗、义务教育、充分就业、公共交通、环境保护、公用设施等，所体现的是公民对纳税行为的权利主张，政府向公民提供必需的公共服务和公共产品则是政府回应公民赋税的法定义务，因此，服务职能是政府职能体系中不可或缺的重要组成部分。
    二、现代政府复合职能的普遍性和特殊性
    
    现代政府履行其复合职能的普遍性是指政府的管制、管理、服务职能是一个整体，相互联系、相互协调、相互依从、不可分割，以不同的作用方式，共同发挥着治理国家和服务社会的作用。现代政府履行其复合职能的特殊性是指在不同的国家、一国的不同发展阶段、不同地域乃至不同民族地区，政府履行其管制、管理、服务职能的侧重点又有所不同，呈现出一些特殊情形。这主要取决于该国社会制度的成熟程度、经济社会的发育程度、民众的生存生活状态、社会的治理水平等实际国情和其他客观因素。可以把政府履行其复合性职能的特殊情形大致分为以下三种：
    (一)突出其管制职能的情形
    
    在那些社会政治动荡剧烈、基本人权难以保障、刑事犯罪十分猖獗、社会关系严重失序、涉及国家安全的重要能源、资源受到巨大威胁的国度，或在该国出现以上某种情况的特殊历史时期，为了尽快平息社会动荡、恢复公共秩序，保护基本人权，制止严重犯罪，保证能源、资源安全，政府履行其管制职能的必要性倍显重要时，任何负责任的政府，都会毫不犹豫地动用尽可能多的社会强制力，实行对社会的有效管制。为了强化这一职能，政府甚至可以暂时性地改变或终止某些管理和服务职能，使其服从或变更为管制职能。例如某些国家为平息一定时期内的社会动乱，政府通过颁布临时性行政法规或命令，将某些正常的社会管理职能转化为强制性的管制职能(如实行交通管制、宵禁、宣布进入紧急状态)；停止或取消某些服务职能的履行，如停止某些公共服务项目、暂时取消某些公共产品(断电、停水)的供给等。否则就会出现国家无度、政府无效、社会无序的状况。
    (二)突出其管理职能的情形
    
    在那些政治相对稳定、发展较为强劲、物质基本充足、民众生活略为殷实的国度或发展阶段，政府职能的侧重点自然在于管理，即以有效的社会管理保障公民权益、促进社会公正、维护社会秩序、合理配置社会资源、公平分配国家财富。从一定意义上讲，政府管理职能的履行过程，在很大程度上是建立一系列相对稳定、富有效率、运行顺畅、相互协调、刚性有序的社会管理制度体系的过程，或可理解为政府管理职能的制度化过程。这一制度体系愈是科学、完善、合理、高效，就愈能减少、减轻、减弱政府的管制职能，以增强社会的和谐度和稳定性。因此，认真全面地履行政府各项法定的管理职能，对于建设责任政府、法制政府，保持社会长治久安具有十分重要的意义。
    (三)突出其服务职能的情形
    
    在那些较为发达富裕、制度定型成熟、社会管理有序、公共治理较好的国度或发展阶段，政府职能的重心毫无疑问在于公共服务，以满足和不断提高人民的生活水平、生存质量和生活情趣，努力增强国民的幸福感。在一般情况下，政府的管制职能和管理职能与政府的服务职能存在某种程度上的消长关系，即政府的管制和管理职能履行的愈好，其服务职能就愈到位。原因在于：首先，政府通过有效的管制消解和缓和了大量的社会矛盾，在很大程度上减少了政府因为实行行政强制所耗费的大量公共资源和社会财富，使之更多地用于公共福利和服务职能；其次，政府通过完善的管理制度，保证了社会资源配置的公正和公平，公共权力得到了有效控制，公民的制度意识、规则意识、正义感、社会的向心力、凝聚力就能增强，公民对政府服务职能的本质、内涵和功能的理解就会趋向理性。因为公平，可以在很大程度上消解公众对公共服务的社会攀比心理，从而减轻政府提供公共产品的压力；因为公正，政府的公信力大大提升，也会在很大程度上减缓公众对政府由于财力或其它原因所限，不能或暂时不能提供满足公众对某些公共产品需求的期望，从而增强公众对政府在特定时期内服务职能缺位的包容和理解。
    以上的划分实际上是对政府履行其复合职能的静态描述，是相对的，只是表明三种职能在不同国家或某一国家的特定历史时期，履行的程度、强度、力度的不同。对世界各国政府履行职能的动态考查和各国政府行政实践所揭示的共性例证证明，政府职能是动态的，在任何时候和任何情况下，政府都在同时履行着管制、管理和服务三大职能，且相互配合、相互作用、相互协调、相互渗透。而根据本国情势变化的实际需要，适时地调整、转换职能的指向和重点，恰恰是政府职能复合性的特殊要求，是普遍性寓于特殊性原理的现实表现。
    政府职能复合性特点表明，不能孤立、片面、过分地强调和突出政府的某一职能，否则，会向社会提供不正确信息，误导社会对政府职能的认知。例如，过分强调政府的管制职能，可能将社会舆论引向对政府诸如“极权”、“独裁”、“专制”的指责；而过分渲染政府管理职能的重要和必须，又可能诱导政府沉迷于管理万能的思维桎梏之中，在中国可能会重蹈计划经济的覆辙。同样，如果不能准确定位和正确解读政府的服务职能，把政府的复合职能仅仅归结为服务一项，绝对放大政府服务职能的相对地位，甚至简单地把政府定义为服务型政府，则会给社会传达更加混乱的信息，至少造成以下后果：一方面，将极大地刺激、催化和吊高公众对政府服务职能的“胃口”，以服务型政府的舆论胁迫，要求政府提供超过其经济承受能力的公共服务和公共产品，诱发政府“借债安民心、透支捞选票”的政绩冲动，置政府于尴尬之中；另一方面，在服务型政府的语境约束下，一些政府可能迫于公众对公共产品供给不足的诉求压力，放松、忽视甚至弃置本应承担的管制和管理职能，使社会陷入严重无序状态。上述情况一旦发生，将从根本上破坏政府履行其服务职能的条件和环境，而一个不能有效履行服务职能的政府又何以成为服务型政府？因此，任何政府只有有机整合三大职能的整体复合效应，发挥三大职能在不同时期和阶段的不同效能，有针对性地突出特定历史时期和特殊情形下的某一职能，才能有效地治理好国家、管理好社会、服务好民众。[4]
    三、现代政府履行其复合职能的实践指向
    
    政府职能的复合性特征表明，既要全面履行，又须有所侧重。何时需要突出何项职能，何种情况下需要综合运用何种职能，需要冷静观察、准确判断、合理配置、协调互动。我国是一个人口众多、社情复杂、区域差别大、发展不平衡、社会矛盾相互交织、公共需求日趋增长的特殊国度，与世界其他国家相比，国家的治理难度和政府履行职能的复杂程度是可想而知的。因此在政府职能的界定和履行上，更需要较高的政治筹划和科学的顶层设计，使政府职能的履行真正体现其复合性，最大限度地发挥政府职能的系统功能，努力探索和创新有中国特色的社会治理模式和政府职能实现形式。
    (一)全面履行政府复合职能的基本要求
    
    新中国成立以来、特别是改革开放以来的历史和所取得的辉煌成就表明，我国已经找到了一条符合中国实际的社会治理路径，并初步构建起了社会主义制度框架内的政府职能体系和职能履行模式。从总体看，我国政府在综合运用管制、管理、服务职能方面的能力和水平有了较大提高，其主要表现：一是政府较为有效地履行了管制职能，使国家能够在尖锐激烈的国际矛盾纷争和全球性动荡的背景下，长期保持稳定和有序；二是政府所承担的管理职能逐步到位，对某些领域和事务的管理逐渐走上了法制轨道，政府依法行政的意识不断增强，社会管理能力有所提升；三是根据我国经济社会发展的实际进程和公共需求的历史性变化，政府开始把行政重心逐步向不断满足人民群众日益增长的对公共服务和公共产品的需要的方向转移，政府履行服务职能的制度约束和实践指向日趋清晰。
    但也毋庸讳言，当前我国政府在综合运用三项职能方面存在的问题比较明显，一些方面、某些领域的问题还较为严重。主要表现在，一是某些管制职能的履行缺乏力度。例如对具有国际背景的恐怖活动和严重刑事犯罪的打击力度不够，一些政府妥善、适度地动用行政强制手段应对和处置严重危害社会安全的突发公共事件的能力有待提高，对某些特殊领域实行行政管制的制度设计还不完善等；二是政府的社会管理能力亟待提高和加强。当前较为突出的，是对关系人民群众生命和生活安全的诸如食品、药品的管理，对国土资源和重要能源的管理，对生态环境的保护和管理等许多方面，政府的管理能力明显偏弱；三是公共服务职能严重缺位。如基础教育、基本医疗、社会保障、就业、收入分配等一系列民生问题解决的实际进程与社会的期望和要求还有相当的差距。
    必须看到，当今中国的社会治理问题已经成为影响和制约国家现代化进程的重大现实问题，正确划定政府行政的职能界限，着力优化政府履行职能的社会环境，适时、适度调整政府履行职能的实践指向，综合发挥政府职能体系的复合效能，是迫在眉睫、亟待破解的时代课题。笔者认为，各级政府应加深对政府职能复合性的认识，必须明确管制、管理、服务同是政府职能不可或缺的组成部分，任何时候、任何情况下其功能的整体性都是不可分割、不可替代、不可偏废的。何时突出何种职能，应根据实际情况，针对突出问题、区别不同表现，正确恰当地履行，必须纠正某些政府部门以强调建设服务型政府为借口，淡化或规避政府应该承担的管制与管理职能。在顶层设计上，应从制度角度明确界定和区分政府管制、管理、服务职能的内涵和界限，科学设计三者之间相互包容、相互协调、相互渗透、相互作用的体制机理和制度机制。在实施层面上，要区别不同时期、不同社会公共事务的表现特征，从政策高度规制政府管制、管理、服务职能的履行要求和相应的衡量标准，使各级政府明确其职能体系的基本要件和不同作用方式。对必须实行严格管制的社会事务，应旗帜鲜明地履行其管制职能，如对严重危害国家主权安全、社会稳定、民族团结、经济秩序的违法犯罪行为和现象，必须强化政府的管制职能，毫不懈怠；对必须履行的管理职能，特别是社会管理职能，政府应真正成为名副其实的责任主体，加大管理力度，创新管理体制，改进管理方法，提高管理效率，如对食品药品制售、对通货膨胀、收入分配秩序、市场交易秩序、公民基本权利和义务的保障、交通通讯等必须由政府进行管理的公共事务，政府应进行有效的管理，不能推诿；对服务职能，政府应从公共利益维护者和社会和谐稳定器的角度，不折不扣地履行到位。需要指出的是，在服务职能的履行上，当前必须纠正两种错误倾向，一是某些地方政府忽视、逃避或推卸应该履行的服务职能，置民生问题于政府职能之外，无视公民纳税的权利主张，漠视社会公共需求对政府存在合法性的制度约束，进而激化社会矛盾，引发社会动荡。二是无限放大政府的服务职能和提供公共产品的能力，认为只要是公共需求，政府都必须无条件地予以满足，否则，就质疑政府的合法性。殊不知道，在通常情况下，政府履行服务职能的水平和程度，受制于政府的公共财政能力，政府提供满足社会需求的公共服务和公共产品的有限性，是世界性的普遍问题，迄今也没有那个国家宣布本国政府能够提供完全令公民满意的公共服务和公共产品。政府提供公共产品的有限性与公民对公共服务和公共产品无限需求的矛盾始终是当今世界各国社会矛盾的焦点，或主要的社会矛盾，是政府行政的短板，也常常成为激发社会对抗的导火索。因此，正确履行政府服务职能的前提，是对政府职能体系的全面把握和有机统一。
    (二)重点突出政府的服务职能
    
    如前所述，某一国家在某一特定历史阶段突出和强调其政府的某项职能，是由该国的特殊国情和社会矛盾的特殊表现所决定。当前我国需要特别突出和强化政府的服务职能，是基于以下原因：
    其一，社会治理理念的转变和创新。长期以来，我国政府对社会的治理主要秉持的是严管重罚，特别突出和重视管理，这是高度集中统一的计划经济模式的必然要求。社会主义市场经济体制的建立和有效运行，客观上要求政府转变其原有的治理理念，由建立在管制、管理基础上的“善政”取向，向以服务社会、合作治理为取向的“善治”转变，这就要求在充分履行其管制和管理职能的同时，更加关注并加大履行其服务职能的力度，从而使政府这一政治上层建筑的核心要素更好地发挥为自己经济基础服务的功能。
    其二，经济社会发展的客观要求。新中国成立以来，特别是改革开放以来，鉴于我国经济落后的现实，政府把主要精力和主要资源置于经济活动和经济建设，使国民经济在短短30多年的时间里发生了令世人瞩目的历史性巨变，为国家的进一步发展和现代化目标的实现，奠定了坚实的物质基础，这是必要的，也是合理的。正因为如此，在同一时期，对民生的关注、保障和改善，必然相对滞后和缺失。伴随着改革开放的步伐，计划经济走入历史，社会主义市场经济得到了蓬勃发展，社会财富的不断增加，政府长期形成的以管制和管理为主的职能体系与为之服务的市场体制发生了冲突，转变政府职能以适应市场经济发展的客观要求，就成为政府改革的主词和主要的改革取向。既然现在我国经济发展已进入持续、平稳、健康、高速之轨道，社会财富的丰裕程度足以提供改善民生的物质条件，政府职能重心的转移就成为必然，突出其服务职能正是适其时、顺其势、秉其情、合其理之举，是弥补和完善政府复合职能的题中应有之意。
    其三，政府服务职能的严重缺位。在过去相当长的时期里，相对于管制和管理职能的履行程度，我国政府的服务职能缺位严重，欠账过多。主要表现在政府在同一时期所提供的公共服务和公共产品与社会财富增长的速度、数量不成比例。进入本世纪，随着我国经济高速发展，政府收入则以更高速度和幅度增长，但政府过快、过高的财政(包括非财政性收入)收入，其中相当部分并没有转化为社会福利而为社会成员共享。当前，群众对教育公平的抱怨、对医疗费用过高的焦虑，对房价的无奈，对生态环境的担忧，对社会保障的期待等方面所表现出来的情绪，实际上正是对政府公共服务职能缺位的不满。应当看到，当前我国政府履行公共服务职能方面的历史欠账和功能性缺位，与公众对公共服务强烈预期的矛盾有激化趋势，这也正是当前社会普遍要求强化政府服务职能的背景和直接原因。
    其四，政府服务职能的履行状况与公民的感受和期望差距过大。如前所述，政府服务职能的本质，是政府“守夜人”角色的制度性表征，政府在依法征收公民税款的同时，必然承担起向公民履行尽可能等额的公共服务和公共产品的法定义务，政府如果违反了这一权利义务关系，就是对公民纳税权利主张的公然剥夺，公民就有权对政府的合法性提出质疑。客观地说，社会公共需求与政府公共供给的矛盾，是任何国家和政府都面临的极难解决的矛盾。其重要原因就在于公共产品交易方式的特殊性。与私人产品的交易——“一手交钱，一手交货”的“平等”规则不同，公共产品的交易规则是“钱”(纳税)、“货”(公共产品)在时空上的错位，即公民须先向政府交税，而后政府才向公民提供公共产品，这种“先付钱、后交货”的交易方式，其最大弊端就是缺少像私人产品交易那样的博弈和约束机制，因此，政府提供的公共产品往往与公民的期望值有一定的差距，一些发达国家民众对政府的不满或抱怨，也主要集中在对政府提供公共产品的质量和数量上，几乎没有哪个国家的公众能够完全满意政府的公共服务。但西方多数国家在解决和控制这一矛盾的制度设计上较为合理和刚性，一方面通过制度渠道赋予公民监督和制约政府履行其服务职能的一定权利；另一方面对政府提供公共服务的职能施以刚性约束，严格规范和强化政府服务职能的内容、范围、标准以及评价机制，如制定政府必须严格遵循的财政分配制度，建立较为完善的社会保障体系等，这样就有效地将公民对政府的抱怨控制在制度和秩序之内。另外，西方政府并不介入社会微观经济活动，不必动用政府行政力去配置社会资源，各级地方政府更没有发展经济的刚性压力等因素，也使他们能把政府工作的重心相对集中于服务职能和解决民生问题上，由此造成了一种假象，似乎西方国家的政府就是“服务型政府”。近年来，国内“服务型政府”的提法多源自与西方国家政府职能的比较研究中，这显然是一种认知上的误解，即对政府职能复合性原理的欠知。改革开放以来，特别是近年来，我国各级政府在提供公共服务和公共产品方面做了大量的工作，取得了显着的成效，政府公共财政(主要是税收)越来越多地向民生倾斜。但也必须指出，当前，一些地方政府在公民依法纳税后并没有提供与其价值相等的公共服务和公共产品，或者所提供的公共服务和公共产品质次价高，出现“货”、“值”不符现象，有“被提供”感觉，由此引发的社会不满情绪，已成为影响当前社会和谐和稳定的重要原因。[5]
    (三)走出“服务型政府”的认识误区
    
    建设服务型政府的学理性探索和制度性探路已开展多年，客观地评价，迄今为止，并没有取得令主张者满意的结果，即没有建立起一个真正“服务型”的政府，或者说，没有把政府的职能真正转变到服务上来，在可以预见的未来，建设这样一个政府的可能性究竟有多大，仍然是一个未知的问题。为什么呢？原因是多方面的，但以下几点，应是必须重点关注的。
    首先，究竟什么是服务型政府，是指政府职能的内容还是政府类型，如前者，把政府的复合职能仅仅归结为服务职能，这显然是不正确的，因为世界并不存在只有服务职能的政府；如是后者，即是说，政府有各种分类，除了服务型政府，还应该有其它类型的政府，这又是一个令人费解的命题，其它类型的政府是什么样的政府？其职能又如何界定和表述？
    其次，服务型政府的指向是实现政府职能的转变，正如一些文章所云：“由管制型政府向服务型政府转变”，如果从字面和语义上理解，把政府的管制职能(包括管理职能)转变为服务职能，是否意味着政府不再需要管制职能(包括管理职能)，这可能吗？试想一下，一旦失去管制和管理职能，政府本身还能存在吗？
    第三，离开管制和管理职能，政府如何单独履行其服务职能？政府的服务职能是基于政府对社会的有效治理，即政府的管制、管理职能得到充分履行，社会保持安定有序。政府如何为一个没有秩序、缺失规则、不讲法度的社会提供有效的公共服务呢？
    最后，也是最重要的，“建设服务型政府”命题所带来的实践困惑，一是将繁杂的政府职能简单化，向社会传输“政府只是搞服务”的错误信息，势必为社会提供以服务来评价政府合法性的依据；二是为某些政府以履行服务职能为借口，推诿应该履行的管制和管理职能、逃避社会管理职责预设了逻辑前提；三是为一些地方基层政府借履行服务职能而乱收费，或打着服务招牌谋取部门利益开了方便之门；四是催化一些政府官员不顾经济状况、严重透支财政，“借债买平安”的政绩追求。[6]
    毫无疑问，针对我国政府服务职能缺位的实际情况，突出、重视、加强和完善我国政府的服务职能，是必要的，甚至是紧迫的。但这仅仅是特定时期政府职能重心的调整，没有、也不可能根本改变政府职能的结构构成和复合功能，绝不能因此理解为服务职能是政府的唯一职能，更不能把政府的服务职能与管制、管理职能割裂开来、对立起来。当务之急，是各级政府应当全面履行政府职能，积极探索三大职能有机结合、协调作用的有效方式，既强调和突出服务职能，又加强和完善管制和管理职能。从我国社会发展的复杂情况出发，积极研究寓管制、管理职能于服务职能的同时，深入探索如何将服务职能有机地纳入管制和管理职能的机理和路径，走出“服务型政府”的认识误区，系统发挥政府复合职能的功效，真正实现“善治”的目标。
    【参考文献】
    [1]刘翔．中国服务型政府构建研究[D].上海：复旦大学，2010.
    [2]张康之，石国亮．中国政府管理[M].北京：研究出版社，2009.
    [3]陈国权．责任政府：从权力本位到责任本位[M].浙江大学出版社，2009.
    [4]郭剑鸣．我国行政体制、政府职能和管理方式“三位一体”改革的进展与展望——“政府职能转变与管理方式创新”研讨会综述[J].中国行政管理，2009, (11).
    [5]邓国帝．服务型政府建设研究[D].成都：中共四川省委党校，2010.
    [6]何水．服务型政府：争议中的透视[J].中国行政管理，2010, (10).
     作者简介：王继荣(1953—)，甘肃武威人，中共甘肃省委党校公共管理教研部主任、教授，兰州大学政治与行政学院兼职教授，硕士生导师，哲学硕士，主要从事哲学、公共管理、领导科学研究。