复杂性时代的多元公共治理

【内容提要】进入21世纪，社会的信息化、全球化、市场化、城市化、多样化、风险化等发展趋势越来越明显，带来了社会的深刻变化。在这种情势下，社会变得越来越复杂。复杂性时代呼唤多元治理。多中心治理、多层级治理、多维度治理的涌现，正在从治理主体制度、治理结构体制和治理功能机制上改变着既有的公共治理模式。改善公共治理，必须做到与时俱进。对多元治理新的发展态势，公共管理者不可不察。
    【关 键 词】复杂性社会 多元治理 多中心治理 多层级治理 多维度治理
    复杂性社会呼唤复杂性治理
    
    霍金在世纪之交的2000年就已经断言：“下个世纪将是复杂性的世纪”。①复杂性和复杂系统是在物质世界和人类社会演化中所呈现出来的重要特征。进入21世纪，人类社会的发展证实了霍金的预言，复杂性特征更加显著。值得庆幸的是，人类在20世纪就已经开始了关于复杂性研究的知识储备。研究复杂性的科学叫做复杂性科学。从20世纪30年代系统科学起步，到20世纪末期复杂适应性系统的提出，复杂性分析广泛应用于各个领域，涉及自然、工程、生物、经济、管理、军事、政治、社会等各个方面。
    在分析意义上，“复杂性从对因果关系的线性模型的思考转移到寻求理解要素之间的联合和互动上来。”②复杂性与简单性相对应。简单性见诸“牛顿范式”的经典科学，秉承普遍性、还原性和分离性原则，将整体视作部分之和，轻视关系的基本作用，无法真正理解问题的来龙去脉。复杂性的思想源自系统论、信息论和控制论对事物的认识，发达于突变论、协同论和耗散结构理论对非线性关系的探索。“老三论”和“新三论”构成了复杂性科学的主体。哲学家埃德加·莫兰将其概括为“复杂性范式”，用以解释复杂系统的构成、演化、涌现、自组织和自适应等特征，强调系统整体大于部分之和，深化了人们对于关系的认识。复杂性科学认为系统是由节点和关系构成的网络，这种网络呈现出非线性关系、多智能体组织和复杂适应性功能。在社会科学领域，20世纪以来兴起的社会网络研究、21世纪方兴未艾的网络治理研究等，都是复杂性范式的具体运用。在中国，从20世纪90年代开始，成思危等人就积极倡导在管理学领域开展复杂性研究。2008年，西安交通大学成立了国内首个公共管理领域的复杂性科学研究中心，借助复杂性科学探索公共管理理论与实践的创新路径。如今，复杂性治理已经成为公共管理领域的崭新课题。
    从管理学意义上讲，与“牛顿范式”和“复杂性范式”相对应，分别存在两种不同的管理范式。基于牛顿范式的是工业时代科层化的组织形式、一体化的职能作用和指令化的控制机制，这种管理可称之为简单管理范式。简单管理范式针对工业时代的稀缺经济，用标准化的方法和不变的路径进行效率控制，在闭合系统中解决显性问题，来维持简单循环。基于复杂性范式的管理以网络化结构为组织运转基础，重视对环境的适应性功能，通过分权化和学习进程进行协作。这种管理范式针对信息时代的丰裕知识，采用创造性的方法和创新型路径进行协同合作，在开放系统中解决共同面对的复杂问题，无论显性拟或隐性，去克服异常冲突和综合性矛盾。③毫无疑问，现代公共治理必须迎接复杂性管理范式，以回应复杂性时代提出的各种挑战。
    复杂性社会对于公共治理的挑战是多方面的。首先，是信息时代扁平组织的挑战。随着信息社会的到来，社会结构和组织结构逐渐呈现出扁平化特征，传统的科层金字塔正在演变为交织在一起的网络。在网络组织中，权力呈现分散化和均等化趋势，权力中心下移，权力距离缩短，人们之间互赖增强，需要不断适应动态变化。第二，是水平决策的挑战。网络化的治理结构极大地改变了决策形式和决策过程。权力分散化带来了多中心格局，权力均等化趋势正在催生多层级自主性，垂直的集中决策已不足以应对人们之间的水平互动，单纯的命令开始让位于决策的商议过程。第三，间接控制的挑战。在工业革命、电子革命、信息革命的共同作用下，当今各种社会力量的协作达到了空前高度。国家治理涉及经济社会的诸多领域，吸纳了各种力量的参与和贡献，无法进行全面而直接的控制，需要通过协作提升协同水平。第四，疆界跨越的挑战。信息网络的兴起悄然摧毁了人们之间许多固有的疆界，全球化发展解除了许多原有壁垒，这意味着一个跨疆界时代的到来。当今世界的景象是，市场跨疆界运行，经济跨疆界发展，社会跨疆界合作，文化跨疆界传播。于是，公共治理需要在跨疆界的交错延伸中不断解决差异性问题，应对矛盾冲突新的综合，实现在混沌边缘的共生进化。④
    面对世界图式的复杂性，人们提出了认识论和本体论的各种模型。在认识论意义上，主要是计算复杂性模型。在本体论意义上，复杂性图式包括组分复杂性、结构复杂性和功能复杂性三大模型。由是观之，复杂性公共治理至少要考虑治理主体的组分问题、治理结构的体制问题和治理功能的机制问题这三个层面。从主体看，复杂性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社会公共机构和行动者参与其中，它涉及集体行动的各个社会公共机构之间的权力依赖关系。从结构看，复杂性治理包含着社会自主行动者关系网络的形成和自组织管理的内容，展示着从节点到层级不断增强的自主性对扁平化层级网络中相互作用的拓展。从功能看，复杂性治理表明国家与社会之间制衡关系的变化以及公私责任关系的变化，它需要政府在新工具和新技术的基础上能力和责任的提升。⑤在当代公共治理研究中，多中心治理模式、多层级治理模式和多维度治理模式的涌现，恰与复杂性图式的三大模型相呼应，值得我们认真对待。
    多中心治理的制度创新
    
    复杂性适应系统理论认为，宏观系统的复杂性可归结为微观个体行为的适应性。就复杂系统适应性意义而言，公共治理正在演化为一种网络化治理，要求“把各种参与者都看成治理主体，充分发挥参与者的主体性作用”。⑥兴盛于20世纪末期的多中心治理模式，就是复杂性治理网络的主要表现形态。
    经过一个世纪的发展，公共管理克服了政治与行政之间的简单分离倾向，走出了公共部门与私人部门之间的线性区分逻辑。多个权力中心和组织机构共同管理公共事务，共同提供公共服务的格局已经形成，多中心治理已经成为一种新的理念和治理模式。多中心的概念最早见诸迈克尔·博兰尼对社会秩序的研究，现在看来，他关于指挥秩序和多中心秩序的区分恰恰说明了简单性治理和复杂性治理的两种不同状态。在奥斯特罗姆等人那里，多中心的涵义进一步扩展，其外延囊括了思维方式、理论架构和治理模式。在以奥斯特罗姆夫妇为核心的制度学派的努力和倡导下，多中心治理的理念和模式在当今世界已经广泛流传开来。
    除去以奥斯特罗姆夫妇为核心的制度学派的推动，多中心治理的实践还受到以萨拉蒙为代表的公共服务伙伴关系理论的深刻影响，也和新公共管理学派公私合作伙伴关系理论密不可分。多中心治理模式，在国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系处理上开辟了新的思路，它强调各种公共的或私人的机构以及公民个人分担公共问题责任，通过多种方式共同管理公共事务。我国从1992年开始建立社会主义市场经济体制以来，公共管理借鉴了不少多中心治理的先进理念和经验。20世纪90年代，市场经济概念得以确认后，新一轮的改革充分发挥了市场主体的作用。新世纪伊始，第三部门获得了突飞猛进的发展。如今，事业单位的改革正如火如荼。这表明，国家与社会、政府与市场、政府与民间、公共部门与私人部门相互依赖、互相协商、协同合作的新机制正在形成，多中心公共治理的范式正在进入国人视野。
    多中心治理意味着治理的多元主体之间建立起协作伙伴关系。在线性思维的简单治理模式下，当发现“市场失灵”，人们寄希望于政府治理；当看到“政府失灵”，人们求助于市场逻辑；而当“政府失灵”和“市场失灵”乃至作为市场失灵特殊形态的“合约失灵”均被发现时，人们看到了第三部门在公共治理当中的意义，指望通过既不同于政府控制，也不同于市场营利机制的社会自组织治理来遏制两个部门失灵之恶果。事与愿违的是，也如第一、第二部门的失灵一样，“志愿失灵”在第三部门不幸发生了。于是，人们又开始反思“志愿神话”。⑦2011年名噪一时的“郭美美事件”，让红十字会陷入前所未有的信任危机。这与其说是慈善机构公信力下降的表现，不如说是第三部门治理危机的端倪。只是围观郭美美，并不能解决第三部门的治理危机，需要克服线性思维，系统反思公共治理主体的制度安排。当前的事业单位改革，在积极推进的同时，还要保持冷静头脑。向政府回归的事业单位，需要防止“政府失灵”。走向市场的事业单位，需要防止“市场失灵”。专司公益的事业单位，也需要防止第三部门的种种失灵。
    多中心治理要求宪法秩序的新的制度安排。从逻辑上讲，存在一种“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”并存的可能性。如果单纯采取线性思维进行公共治理，必然导致这种结局。只有一种失灵存在，可以说是一种局部的“治理失灵”。但是，如果三种失灵同时并存，那将是严重的公共治理失灵，或曰公共治理危机。克服治理危机的出路是新的制度安排，其核心在于宪政安排。良好的制度安排，能够克服各种治理失灵问题。良好的治理离不开制度化的秩序保证。中国学者俞可平综合概括了良好治理的制度要件，并称其为善治要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性。在这里，有效性是前五个治理制度要素共同的结果。按照多中心治理理论，多中心治理的有效性必须解决制度设计中的三大难题：新制度供给、可信承诺和相互监督。⑧这三者，归根结蒂需要在宪法秩序中得到解决。治理失灵是无限权力的必然结果。只有通过有限权力，才能实现有效治理。无论政府，还是市场，拟或第三部门，只要行使权力，都必须受到制约。在权力共享的同时，必须保持各种权力之间的相互监督，这是多中心治理制度创新的基本准则。
    多中心治理推动着参与治理制度的新发展。治理失灵带来了治理主体的合法性危机。在以绩效为基础的合法性不复存在的情况下，克服合法性危机的根本性出路在于民主治理的创新与发展。民主治理的关键是参与治理。在民主发展历史上，参与治理形式经历了不断变化的过程。在简单治理模式当中，参与治理只是作为代议民主的补充形式而存在的，或者说是通过直接民主弥补间接民主的不足。在复杂性治理体系当中，参与治理不再是代议民主的侍女，而是成为协商民主的内在机制。所以，在复杂性时代，民主治理所要解决的问题是如何建立共识，更重要的是达成利害相关者相互协商的治理。回顾中国公共治理发展的历史轨迹，从全能主义的政治社会一元治理，到市场主义的政府与市场二元治理，再到福利主义的政府、市场和民间组织三元治理，直至21世纪复杂主义范式下的多元治理，治理主体已经演化为多种利害相关者协商治理主体。在这一过程中，公民参与远远超越了简单政治行为内涵，而扮演了制度演进中信息流的角色。这不再是线性的量的突破，更主要的在于它已经成为治理互动机制的基本单元，发挥着治理网络中的节点作用，影响着开放系统沟通过程中的意见涌现，改善着治理主体相互之间的关系，为协同进化的制度创新积累能量。
    多层级治理的结构体制优化
    
    复杂性适应系统的结构是立体多维式的、网状传导结构。从逻辑上看，这其中既包括由正式组织系统构成的显性结构，也包括由文化和社会关系构成的隐性结构，还包括透过其他媒介表现出来的映射结构，又包括独立于认知主体的客观真实结构。不同主体之间通过信息传导及其与外部环境之间的信息交换，形成不同的行为模式，这些行为模式又反过来影响到结构分布。⑨从治理实践看，正如道格拉斯·诺斯在分析制度变迁时所看到的，制度结构是由正式规则、非正式约束以及实施机制共同构成的治理主体存在状态，它是动态化的过程，而非静止性的存在。在复杂性时代，公共治理的纵向结构、横向结构，以及相互之间的互动关系，都在发生深刻的变化。传统意义上的条块关系、集权分权模式，都属于简单治理的线性范式。面对复杂性治理范式的冲击，“一个能够在复杂、不确定、快速变化的环境下生存和发展的组织，其关键特征是内部单位的‘自治’、‘关联’和‘变革’，具有比环境更高的复杂性”。⑩
    改革开放以来，尤其是开始建立市场经济体制以来，从中央到地方再到基层那种线性的控制与服从关系已经开始发生改变，地方政府自主性迅速扩大，政府间的利益关系和权力关系正在发生改变。地方政府之间、政府横向部门之间关系的处理方式，已经远远超越简单管理意义上的控制和协调，呼唤着复杂性范式下新的治理方式。区域间的跨行政区划合作、市场部门对公共事务的参与、第三部门向公共服务的介入，都在冲击着原有的治理结构。各种治理主体之间的冲突与合作、竞争与博弈，极大地改变了传统治理结构中的权力运行轨迹。信息技术的进步和经济与社会发展，迫使我们在公共治理结构中进行管理层次与管理幅度之间关系的重塑。可见，当代中国面临着公共治理结构的深刻变革。说到底，这是一个复杂性时代治理结构的重新建构问题。
    世界范围内方兴未艾的多层级治理模式，可以说是复杂性治理结构的有益尝试，对我们或许多少有所启迪。源于欧洲的多层级治理模式，业已成为复杂性治理结构探索的典型范式。典型意义上的多层级治理受到“没有政府的治理”、“开放系统协同机制”和“多层网络治理”等理念的影响，指跨国层级、国家层级、区域层级和地方层级等不同层级治理主体之间呈现的谈判性、非等级性制度互动，其主要特征是强调网络治理，主张决策主体的多层性、治理主体的非等级性、治理体系的动态性、治理机制的协商性。(11)多层级治理在探索过程中存在两种不同思路，相应地，也就产生了两种基本模式。模式一偏重于结构，放松集权官僚体系的单向约束，在相对稳定的辖区，以社区为基础提供多种形式的管理与服务。这是一种相对稳定的多层级治理模式。模式二偏重于功能，以政策问题为主，针对政策问题的复杂性，围绕特定功能变换治理结构，而非集中于固定的政府层级。这是一种变动性的多层级治理模式。(12)
    无论多层级治理的模式如何演变，其本质都在于不同特性和不同规模的公共物品由不同层级的政府来提供。这是在复杂性时代公共治理结构与功能创新的必然结果。由于结构扁平化和权力等级弱化，不同层级的治理主体在互动中实现网状连接，并通过权力转移促进了公民参与和地方作用的崛起。治理主体相互之间谈判也好，协作也好，其目的在于提升公共治理体系的整体功能。
    需要指出的是，多层级治理并不意味着治理主体层级的繁多，更不意味着治理层级的增加，而是意味着不同层级治理主体自组织能力的提升，意味着治理结构弹性的增强。所谓决策主体的多层性，治理主体的非等级性，治理机制的协商性，其意涵就在于此。就此而言，多层级治理不仅具有改善纵向治理结构的意义，而且具有增进主体间相互作用的协同功能。在多层级治理模式中，处在各个层级的治理主体，其行动不再受制于单一的计划目标，而是根据相应的行为规则进行治理，并交互发生作用，彼此互动，改进自我行为，从而提升整个系统的治理效能。与此相关，多层级治理模式需要防止“一刀切”的同构现象，上下未必同构，处在同一等级的不同地方政府之间也要允许差异性的存在。差异性本身就是治理结构弹性的内在要求，也是不同层级公共治理主体因地制宜处理本层级公共事务的要求。主体灵活性带来治理的有效性，保持公共治理结构体制的弹性至关重要。
    同样需要指出的是，多层级治理也不只意味着自上而下地单向分权。除去自上而下把权力交给地方和社区，它还包括当地方自行处理公共事务不经济之时把权力向上移交。而且，在权力相向移动的同时，多层级治理模式还要对地方进行赋权、对社区和社会组织进行促能，帮助地方、协助社区与社会组织提升治理能力，以实现各层治理主体相互之间协同进化。从复杂性范式的意义上理解，治理主体是一种智能体，能动性是其本质特征所在。在混沌边缘，治理主体的能动性让“每一个智能体在它自身的环境中活动以增加收益或改进与其环境的匹配关系”，并且能够根据系统的输出结果调整自己的行为。(13)治理主体能动性是治理体系协同的基础。从主体自身相对独立的运作，到主体与环境之间信息与能量交换所需的能力，再到主体作为系统单元在整体中配合行动的能量，都离不开主体的能动性。因此，探索多层级治理结构中的权力分配，与其关注分权，孰若注重赋权和促能？
    我国刚刚开始的省直管县体制改革，不能仅仅考虑财权和事权的再分配，应该特别重视对县级政权自身的赋权和对基层政权与基层社会组织的促能。在优化组织结构，减少行政层级，进行强县扩权的过程中，既要增加县级政府的自主权，又要增强县级政府的自主治理能力，还要考虑县级政权在整个公共治理结构中的协同作用。为此，一要加强省直管县体制改革的战略规划和策略设计，二要认真处理管理层次和管理幅度之间的关系，三要认真处理职能、权力和责任之间的关系，四要规范县级政府权力的运行机制，五要着力提升县级政府与政府不同层级主体之间、与社会公共治理主体之间的协同能力。如是，公共治理结构的整体效能方可得以充分发挥。
    多维度治理的功能机制创新
    
    在体系的功能机制意义上，治理系统表现为全息分形模式。全息乃复杂性科学中描述复杂相似系统的一个概念，“系统工程与信息化相结合而成为全息系统工程”。(14)全息是复杂性科学提供给人们的一种多维视角，意指在局部中包含整体信息，或者透过局部代表整体，不管是显见的代表，还是隐性的代表，犹如细胞之于生命体的意义。全息理论认为系统进化是物质、信息和能量追求平衡的过程。在子系统和系统整体的信息基本处于等量的状态下，系统组合的平衡过程相当于信息复制过程。全息理论树立了一种新的整体观念，要求组织体系进行整体化战略定位和动态化系统控制。在全息视野当中，治理主体的交互作用改造整个治理体系，作为整体的治理系统反过来又影响到不同治理主体的作用方式。治理主体的整合以信息等量复制为依据，建立一种全息协同组织。全息与分形相联袂。分形又和混沌密切相关。“它产生于系统在稳定和非稳定之间的相变过程中，是有界非稳定性的一种形式。”分形包括结构分形、过程分形和功能分形等类型。分形化的治理机制要求具备自相似性的系统、层次复杂而精细的结构，以及相对稳定的评价尺度与约束条件。(15)
    复杂性科学的全息分形理论，对研究国内大部门制改革颇具启发意义。大部门制是在市场经济体制条件下应运而生的一种政府管理模式。从复杂性科学角度看，大部门制是公共治理主体功能的复杂相似组合系统，是一种全息公共组织体系。它要求在政府功能结构中把职能相近、业务相似的部门合并，以整合政府宏观治理结构。当代中国系统工程的重要代表人物之一宋健概括了全息系统的七大特点：即“系统庞大、海量信息、运行可靠、科学决策、在线监控、节约资源、效益优化”。(16)构建中的政府大部门制，或许应该照应全息系统的这些基本特征。
    基于全息模式的大部门体制建立，不能采取简单合并同类项的线性思维。一方面，应当考虑大部门制当中不稳定的边界。大部门制的复杂相似组合是一种动态组合，随着经济社会事务的发展，大部门制也会处于动态变化之中。另一方面，还要考虑大部门制建立过程中制度分形的层次效应。大部门制作为自相似系统，需要在层级之间保持协同。国内有学者从分形理论入手，研究了湖北随州市大部门制改革的七年之痛，提出的观点令人深思：根据分形原理，大部门制的建立“必须首先对基础度高的制度进行变革，同时也深入到制度结构中派生制度层次，深入到基础度较低的层次，而不能停留在基本制度这一层上”。(17)从复杂性的多维视角看，大部门制的建立，不可能指望在某一个层级上真正完成，需要上下联动。
    在复杂性科学看来，以全息分形模式为特征的大部门制的建立，是一个涌现过程，具有复杂的生成机制。根据复杂性科学专业杂志《涌现：组织与管理中的复杂性问题》的破题性解释，涌现指“不能由系统已经存在的部分及其相互作用充分解释的新的形态、结构与性质的兴起”，它发生的条件有三：其一是当组织系统，亦即它的整体秩序显得比部分更为重要，而且与部分有所不同；其二，当部分可以被替换，同时又不损害整个系统时；其三，当新的整体形态或性质相对于已经存在的部分来说是全新之时。由于这三个条件的作用，涌现是复杂系统中主体行为总体模式的产物，它不依人的意志为转移，其生成的整体模式具有不可还原性。(18)显而易见，目前在中国政府中建立大部门体制，符合整体性系统涌现的条件。比如，“大运输”作为一种整体秩序，开始变得比其相关部分诸如公路、铁路、水运、航运等分离秩序更加重要，而且整体的“大运输”秩序和各种分离的秩序又有很大不同。又比如，公路等大运输的组成部分可以被运输大部门当中的相应部分替换，大运输的整体系统功能不受影响。再比如，新的大运输部门整体系统形态比起之前的公路、航运等部分来说性质是全新的。方向已经明确，条件已经具备，当代中国需要坚定不移地推行大部门制改革。
    用复杂性理论来分析，大部门制的建立殊非易事。涌现过程既包括“生”的过程，也包括“成”的过程。(19)“生”的过程是大部门制开始建立的过程，需要具备相应的条件来实现这种变革。大部门制的建立是当代中国一场深刻的公共组织变革，是彻底告别传统计划经济体制、加快建立完善市场经济体制的关键步骤之一。在计划经济体制下，人们囿于线性思维模式，公共组织的变革过分依赖领导者去设计并决定组织变革的方向，往往忽视既定的条件和组织演化的复杂性。在走向市场经济体制的今天，大部门制的建立需要摈弃线性思维，秉承复杂性范式的逻辑，将其视作一种涌现过程。从涌现过程的结果看，大部门制的建立又是一个“成”的过程。“成”的过程将自相似系统变为现实，达成显现系统的结果状态。这就要求改革者不仅要看到涌现过程发生的条件，而且关注涌现结果的特性，其中包括全局模式的整体有序性、复杂系统的历时新颖性、非迭代模拟的不可推导性和层次之间的不可还原性。只有这样，才能把大部门制建设成整体大于部分之和的宏观秩序，建成从简单中孕育出来的复杂新事物，建成非线性结果的职能相关关系，建成具有新的宏观自主性系统互动机制。
    尊重新生事物的涌现规律，将全息与分形相结合，大部门制的建立还应该催生一种“横向集中、纵向分散”的治理结构。横向集中一方面体现在大部门制的建立做到集中管理类聚公共事务，以减少职能交叉和权责冲突。另一方面，横向集中体现在同一层级不同部门之间的协同，发挥行政首长中心协调的作用，建立起大部门之间的沟通协商和冲突解决机制，切实建立起决策权、执行权、监督权相互制约协调机制，以克服因部门利益所引起的无规则行动。所谓“纵向分散”，就是要防止线性推导和上下演绎，避免大部门制的“上下对口”、“左右看齐”，要充分发挥各个层级治理主体的自主性和能动性，使之成为公共管理复杂系统中真正的“智能体”。否则，难以避免“下改上不改，改了又回来”的无效行为，也难以达成不可还原性的大部门制的真正涌现。
    余论
    
    在复杂性时代，不仅社会利益日趋多元化，资源、生态和社会问题也变得日益突出，传统、现代和后现代价值观交相辉映，信息网络又拉近了多元利益主体之间的相互依赖关系。所以，在这个多元世界中，一方面，社会生活的差异性程度正在加深；另一方面，人们之间的利害相关性程度正在提高。如何在差异中实现融合，在分歧中寻求共识，需要具有超越差异和分歧能力的复杂性公共治理。复杂性的公共治理不仅表现在治理主体的多中心化，也表现在治理结构的多层级化，还表现在治理功能的多维度化。也就是说，复杂性治理是一个完整的体系，由制度、体制和机制共同构成。制度是规范治理主体的各种规则的总和，主要包括一系列相对固定的组织原则和行为准则。体制涉及一个体系内部的各种机构及其格局，主要是各种治理机构之间的相互关系状态和组织形式。机制则强调治理体系的功能，强调动态的程序和过程，包括由治理方式和方法构成的工作原理。改善公共治理，必须做到与时俱进，完善治理制度，健全治理体制，改进治理机制。为此，要充分考虑公共治理的主体、结构和功能之中的复杂性范式。在复杂性时代的今天，深化改革需要全方位创新整个公共治理体系。对于多元治理新的发展态势，公共管理者不可不察。
    注释：
    ①Hawking, Stephen, cited by John Urry The Complexities of the Global, Theory, Culture & Society, Vol. 22, No. 5, 2005, P235.
    ②［美］菲利普·海恩斯：《公共服务管理的复杂性》，孙健译，北京：清华大学出版社，2008年，第36页。
    ③［英］拉尔夫·D.斯泰西：《组织中的复杂性与创造性》，宋学峰等译，成都：四川人民出版社，2000年，第172～195页；杜海峰等：“公共管理与复杂性科学”，《浙江社会科学》，2009年第3期。
    ④秦水若：“信息时代行政权力发展的六大趋势”，《中国行政管理》，2005年第12期。
    ⑤复杂性图式的概括见尼古拉斯·雷舍尔：《复杂性：一种哲学概观》，吴彤译，上海世纪出版集团，2007年，第17～18页。格里·斯托克提出的关于治理理论的要点，可以从主体、结构和功能角度进行理解，参阅格里·斯托克：“作为理论的治理”，《国际社会科学杂志》(中文版)，1999年第1期。
    ⑥穆瑞杰，朱春奎：“复杂性网络治理研究”，《河南社会科学》，2005年第13卷，第3期。
    ⑦［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴》，田凯译，北京：商务印书馆，2008年，第33～51页；王俊华：“新公共管理学视域中的第三部门失灵：类型、治理与模式”，《教学与研究》，2004年第9期。
    ⑧俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第9～11页；［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店，2000年，第69页。
    ⑨许正权等：《组织复杂性管理》，北京：经济管理出版社，2009年，第54～57页。
    ⑩刘洪：《组织复杂性管理》，北京：商务印书馆，2011年，第60页。
    (11)Guy Peters & Jon Pierre, Developments in Intergovernmental Relations Towards Multi-level Governance, Policy & Politics, No. 2, Vol. 29, 2003, Pp131-133；吴志成等：“欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析”，《欧洲研究》，2003年第6期。
    (12)Lisbet Hooghe & Gary Marks, Unraveling the Central State, but How Types of Multi-level Governance, American Political Science Review, No. 2, Vol. 97, 2003, Pp233-243.
    (13)刘洪：《组织复杂性管理》，北京：商务印书馆，2011年，第26页。
    (14)宋健：“信息时代的全息系统工程”，《瞭望》，2006年1月23日，第62页。
    (15)［英］拉尔夫·D.斯泰西：《组织中的复杂性与创造性》，宋学峰等译，成都：四川人民出版社，2000年，第256页；范如国：《制度演化及其复杂性》，北京：科学出版社，2011年，第52～66页。
    (16)宋健：“信息时代的‘全息系统工程’”，《通信市场》，2003年第12期。
    (17)范如国：《制度演化及其复杂性》，北京：科学出版社，2011年，第65～66页。
    (18)(19)黄欣荣：《复杂性科学与哲学》，北京：中央编译出版社，2007年，第154页，第152～153、163～166页。
    【作者简介】时和兴，国家行政学院公共管理教研部研究员，公共冲突管理研究项目组首席专家。研究方向：国家理论、公共治理、公共伦理、冲突管理。