论公务员职业发展的三重逻辑

【内容提要】无论是政治学学术研究还是行政制度的设计和执行，都必须基于最基本的人性基础。公务员职业发展是公务员管理制度的重要内容，是关系到公务员个人、政府部门和整个行政体制改革的重要问题。行政管理体制是包含公务员个体、部门组织、制度规范等的整体系统。因此，对公务员职业发展的研究，必须从微观、中观和宏观三个层面，按照“个体职业心理——部门职业管理——行政体制变迁”三重逻辑展开。
    【关键词】公务员 职业发展 行政体制变迁 服务型政府
    自《公务员法》颁布实施以来，学术界对有关公务员职业发展、职业管理、绩效考核等问题进行了大量研究，并取得了很多成果。但目前的研究存在一些问题：一是研究多是在管理科学或者公共管理的学科框架内进行的，鲜有从政治学的角度进行分析；二是研究大多是管理技术层面亦即公共政策层面的探讨，缺乏从政治伦理、政治哲学等视角进行的深入研究；三是研究缺乏层次性、立体感，未将公务员职业发展视做是一种关系个人、部门和体制的核心制度来研究。
    笔者认为，任何一种制度的设计和运行都不能脱离制度对象的基本人性假设和制度所处的系统环境。公务员的职业发展是关涉到公务员个人、政府部门以及行政管理体制的重要问题，直接关系到行政系统的科学、高效运行和公共服务的完善提供。公务员作为公共权力的行使者，在理性或者非理性动机的主导下，通过对公共岗位的追求来实现个人诉求和公共利益。个体职业发展的心理使得政府部门在人事管理理念、公共职位设置、组织文化等方面配套进行部门内部管理变革，由此推进了整个行政管理系统的变迁。因此，对地方政府公务员职业发展的研究，大体上应该沿着“个体职业心理——部门职业管理——行政体制变迁”的三重逻辑展开。
    一、公务员个体职业发展动机的研究路径
    
    一门独立的社会科学一般都会立足于对人性的基本假设上，这种假设是该门学科整个研究体系的逻辑起点。在政治学抑或公共管理学的研究框架内对公务员制度进行研究，不能够脱离对公务员个体的本质化分析。笔者认为，公务员作为政治人的确是有其特定利益的，但是这种利益并非完全的自利性质，他也在理性追求公共利益的实现；公务员本质上除了理性化的特征还存在着非理性的特征，政治情感、政治欲望、社会规范等因素同样左右着公务员职业发展的心理。因此，从个体心理的研究路径来考察公务员职业发展，就是充分考虑公务员理性或非理性的职业动机，从制度设计和运行的基本点来考察公务员职业发展制度和管理工作。
    (一)作为“理性政治人”的公务员
    
    “人类政治生活的实质是如何对待人的问题。文明的政治生活对待人的态度是把人看作人，尊重人的价值和权利，即以人为本的政治。”[1]在现代政治学的研究中，公务员不仅仅被视为追求公共利益实现的“公共人”，而且可以在制度的框架内追求个人价值的实现。所谓的“以人为本的政治”，不仅要尊重普通公民的基本需求，同样要充分考虑公共权力持有者的职业利益诉求和自我实现路径。政治制度和公共行为只有在保障私人利益和公共利益均得到合理考虑的前提下才能够产生效用。
    1.对个人利益和公共利益的追求是公务员职业发展的基本逻辑
    现代政治的目的更多的是避免人的恶，让人理性地去追求更多的善，选择更少的恶。利益和需要是人的内在的规定性，个人利益的实现在某种程度上是公共利益实现的保障。“个体之所以会参与集体行动和公共选择，也正是因为个体判断参与集体行动预期会增加自己的效益。”[2](P38)在某种意义上，政治生活就是一个市场，每个政治人在自身理性的指导下追求着私人利益，在类似于“无形的手”的作用下，个人的行为会促进公共利益的实现。
    公共职位是实现个人利益和公共利益的重要途径，因而研究公务员的职业发展诉求就不可脱离其利益实现的基本动机。大多数人选择公务员作为职业，是它所带来的“收入高、福利好、稳定、荣誉”的利益。在公务员系统内部，岗位等级与职权的大小总是联系在一起的，作为“追求权力最大化”的理性人，公务员在特定规则下通过职业生涯规划和管理对稀缺的公共岗位进行角逐。所以，在政府部门的人力资源管理中，对公务员职业发展利益动机应当予以制度性的认可，在制度框架内满足公务员职业发展的诉求，通过岗位的权力和职责设定，避免公务员在谋取个人岗位升迁过程中忽视对公共利益的实现或公共服务的提供，出现腐败、渎职等现象。
    2.公务员职业发展仅仅是一种工具理性，而非价值理性
    受经济学“理性经济人”的影响，我们常常陷入一种常识性的误区：将公务员职业发展的利益动机视为一种价值性的目的。“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他的需要的外界物的关系中产生的。”[3](P405)“人在把成为满足他的需要的资料的外界物……进行估价，赋予它们以价值或使他们具有‘价值’属性。”[3](P409)也就是说，所谓的“价值”是在主体与客体的关系中产生的，是从主体性的角度对客体的属性认识和评价的结果。因此，不同于“经济人”，公务员对职业发展的态度，仅仅是将其视做为实现公共利益和个人利益的工具，亦即是一种工具理性而非价值理性。公共权力和公共岗位就像是一道通往价值彼岸的桥梁，是为了实现价值目的的理性实践活动。甚至可以说，职业发展给公务员带来的个人利益，同样也是工具性的，因为，只有在个体的生存、安全等低层次的生理性、物质性的利益得到满足之后，才会谋求更高的价值。政治领域并不能简化为市场交换，公务员也并非是单纯的市场主体，公共职位所带来的利益并非其价值追求，而是实现更为崇高的政治理想和公共诉求的渠道。在谋求稀缺性的公共岗位时，公务员除了自利的动机，还受诸如公共利益的表达、公共服务的提供、社会规范的遵守、组织承诺的履行等公共性成分的制约。所以，在研究公务员职业发展时，一定要注意“理性经济人”的陷阱，将公务员对公共职位的追求，等同于“经济人”在市场中对个人私利的追求，如此，便本末倒置，完全错乱了公务员职业发展的价值理性与工具理性之间的关系。
    (二)作为“非理性政治人”公务员
    
    对政治制度和政治行为的研究，不能脱离对政治生活和政治现象的观察。政治行为不仅是对手段和目的理性推理的结果，同时还受一些政治非理性因素的影响。政治中的非理性可以理解为，在政治领域中的个人，在去除精神、意识和思维中属于理性的部分后所剩余的部分，它可以表现为组织承诺、社会规范、政治理想、政治欲望、政治无意识，等等。政治非理性往往“是先于人类个体思维和经验的一种倾向，尽管这种冲动最终要受到理性推论的修订。如果我们观察诸如个体的友爱、恐惧、奚落、对财富的渴望等政治冲动的话，就会明白”[4](P17)。现实的政治生活是丰富多彩的，公务员不仅是通过理性计算获取私人利益和追求公共利益的“理性政治人”，同时又是“非理性政治人”。公务员内在的非理性因素，会激励公务员为了实现某种目的而做出争取特定公共岗位的举动，它是公务员职业发展的情感性动机。如果局限于理性主义的研究逻辑，忽视了公务员的复杂本性，研究就会陷入应然性政治和必然性政治的陷阱中，所提供的政策建议也就毫无应用价值。
    1.社会规范、组织承诺对公务员职业发展的外在激励
    社会规范是在社会互动过程中衍生、约定俗成的，或者由人们共同制定并明确施行的，它包括法律规范、风俗习惯、宗教规范、道德规范，等等。“社会规范一般以简单的命令、禁忌表达出来，对社会规范的服从不是理性理解的结果，而是人们模仿和继承的结果。”[5](P72)公务员作为政府部门的工作人员，必须遵守《公务员法》关于权利和义务的规定，也就是说，公务员职业发展的动机中存在着规范性的激励因素，这种规范动机是社会规范内化于公务员个体的行为心理，为公务员的行为和活动提供动力。“规范动机是指对规范的遵从，如对政府整体的忠诚及为公共利益服务的愿望、义务、社会平等的信念。”[6](P5)因此，为了谋求更高的发展，实现更为广泛的公共利益，有志向的公务员个体必然在规范的约束下谋求岗位的升迁。
    组织承诺是研究公务员谋求职业发展动机的重要因素，也就是要考察公务员对公共组织和组织价值的认同、对组织的投入程度和留在组织内并谋求发展的渴望三个方面。前两个方面的实现必须以第三方面为桥梁，即公务员必须依靠维持自己的岗位、谋求升迁、参加选举等方式来追求自己的信仰和利益。政府部门通过职业管理为公务员提供职业发展的机会，在得到部门的正激励和积极反馈的前提下，规范动机和组织承诺这类不稳定的非理性因素才能够始终发挥作用。总而言之，社会规范和组织承诺作为外部激励的方式促使公务员去谋求职业发展。
    2.政治欲望、政治理想和政治无意识对公务员职业发展的内在激励
    除了社会规范等外在的激励外，影响公务员职业发展需求的因素还有各种内在的非理性因素。“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做。”[7](P286)公务员的政治欲望是影响其行为和活动的最基本的非理性动因，主要包括对权力、荣誉和一定的物质利益的追求。而在公务员制度中，附着在公共职位上的就是政治权力、荣誉和物质利益。因此，职业发展是一把双刃剑，个人职业发展规划和部门职业管理的科学合理化程度越高，职业发展的正激励作用越能得到发挥；反之，职业发展便会成为满足个人欲望的工具，各种跑官要官、贪腐渎职现象也就难以避免。
    公务员谋求职业发展的动机并不仅是低层次的欲望满足和利益实现，还有较高层次的对事业的热爱、政治理想的实现和政治信念的坚持，等等。出于自身的政治信仰和政治信念，对国家和人民的热爱，公务员可将职业发展内化为一种直觉性而非经营性的冲动。左右公务员职业行为的还有政治无意识，主要包括意识形态无意识、个人行动结果的无意识，等等。“由于人们普遍信奉某种意识形态而意识不到在该意识形态之外的实践的多种可能性。”[5](P80)我国公务员普遍将社会主义核心价值观作为指导思想，为人民服务、创先争优等价值观念已经成为其内在行为心理，职业发展对这部分公务员而言，是通往为更多人服务和做出更大贡献的道路。对深层次的政治无意识进行有目的的强化，往往是克服职业管理困境的有效路径。
    二、政府部门人力资源管理的研究路径
    
    职业发展的规划和管理，不仅是公务员自我实现的重要渠道，而且是政府部门内部人力资源管理的重要内容。政府部门是一个完整性的系统，公务员个体的职业发展和部门的职业管理制度紧密相连，在系统内部联合发挥作用并输出公共服务。对公务员职业发展的研究，不仅要从个体出发研究其需求和特征，还要从组织管理的角度出发，挖掘职业发展的制度、组织、文化生态等支持要素。
    (一)管理系统：公务员个体与组织整体的良性互动
    
    对公务员职业发展的研究必须放在政府部门的整个系统环境中进行，要注重考察整个管理系统内部职业管理和职业发展所牵涉的个体和组织双方面的因素，分析两者之间的关系，从而提出实现个体目标和组织目标相契合的政策建议。政府部门系统的公共服务输出，依赖于内部运行机制的科学合理性程度，亦即公务员个体和组织整体的良性互动。尽管政府部门的职业管理和公务员职业发展的动机具有明显的不同，但无论从制度安排上还是从双方的依赖关系上看，政府部门的职业管理目标和公务员个体的目标是能够契合的。
    首先，公务员职业发展的目标服从于政府部门的根本目标。政府部门的合法性基础来源于优质高效、公众满意的公共服务的提供。公务员个体的职业发展必须依赖组织这一“土壤环境”，只有政府部门合法化存在，公务员的职业发展诉求才具有合法性。其次，政府部门的职业管理行为影响着公务员的职业发展心理。公务员的个体目标是抽象而复杂的，作为组织中的个人，他们的职业心理和行为动机受到组织管理模式和目标的影响和制约。政府部门的人力资源管理制度，通过对公务员进行教育、培训、选拔、任用、保障等手段，调节公务员的思想、心理和行为。最后，组织是由个体组成的，公务员作为“组织中的人”而存在。职业发展是组织和个人在冲突和支持中共同发展的工具。因此，政府部门的管理活动和个体行为之间是一个相互选择和互动的关系。个体寻求职业升迁和发展，组织寻求内部和谐和公共服务提供，两者之间是一个“寻求平衡点——平衡点被打破——重新选择——寻求新的平衡点”的动态选择过程。
    (二)管理理念：从“人事管理”到“人力资源管理”
    政府部门人事管理理念，由传统的人事管理向当代的人力资源管理转变，是研究公务员职业发展的理论环境和现实背景。“所谓人事管理，就是对人事关系的管理，其目的在于调整好各个方面的人事关系，使人与事、共事的人与人之间的相互关系达到最佳状态，有效实现目标。”[8](P324)传统的人事管理以事为中心，强调组织的整体性目标，忽视个体的多样性和积极性，对人才的发现和利用意识相对薄弱。
    现代政府部门人力资源管理，强调以人为本，尊重个体的价值，通过培训、教育、考核、升迁、保障等一系列的职业管理措施，促进公务员个体目标和组织整体目标的共同实现。就公务员个体职业发展而言，在现代人力资源管理制度中，公务员的个性得到了尊重和重视，人才特长的多元化在组织中能够获得发挥的空间，个体不再是组织目标实现的牺牲品。而对整个政府部门的组织管理而言，管理行为和制度只有在个体认可的基础上，才能够得到贯彻执行；组织在激励、竞争中使公务员的人力资源得到开发和合理运用；当组织环境积极向上、充满活力时，公共利益的实现才有保障。
    (三)部门文化：塑造“积极型”组织文化
    
    公务员职业发展的观念和组织职业管理的理念，是组织文化的重要构成，因此，组织文化是研究职业发展的一个重要维度。组织文化是政府组织系统的重要生态支持，积极向上、和谐健康的组织文化，能够使公务员易于接受组织价值，乐于为组织奉献；同时，也使组织内部关系融洽，组织管理更加顺畅，组织效率得到提高，其目标更易于实现。我国传统的官僚组织文化并不合理，“传统的专制思想与集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落”[8](P340)。传统政治文化中的陋习，使公务员个体的职业心理发生变异，因此，他们需要寻求制度外的手段来谋求晋升。公务员的职业发展，是对稀缺的公共职位资源的竞争，这种竞争会破除传统沉闷的组织氛围，提高公务员的士气。“我们还发觉，一旦公营组织的雇员发现自己处于竞争状态——如果他们的工作保障不成问题的话——他们会乐于竞争。”[9](P49)因此，要使职业发展制度得到科学的贯彻和执行，就必须对组织的政治文化进行研究，鼓励竞争、创新，提倡绩效考核，通过制度建设、组织承诺强化等途径，重塑个人服务意识和组织管理科学理念，塑造新型的“积极型”组织文化环境。
    (四)组织发展：创建“学习型组织”
    
    对政府部门的组织管理和发展趋势的研究，是考察公务员职业发展的题中之义。现代社会是组织型的社会，个体是组织中的人，组织由个体制度化组成。个体与组织的命运紧密相连，个人的职业发展离不开组织职业管理提供的培训、学习、晋升、保障等机会。职业发展强调个体通过学习、培训、教育等方式提升自身技能和职业素质，在体制中谋求晋升的机会。因此，政府部门创建“学习型组织”是必要之举。“学习型组织”是彼得·圣吉在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书中提出的。他认为：“学习不仅是人类的天性，也是生命趣味盎然的泉源。……伟大的团体并不是一开始就成功，而是透过学习如何创造惊人成果所致。”在“学习型组织”中，“大家不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新、前瞻而开阔的思考方式，全力实现共同的抱负，以及不断一起学习如何共同学习”；“学习型组织”强调“尊重个人愿景，并建立共有远景；它植基于我们本有的创造性群体交谈能力，而使集体远比个体更有智慧”。[10](P3—4)“十六大”之后，我党也先后提出了“学习型社会”、“学习型政党”、“学习型党组织”等重要理念。“学习型组织”理论为公务员职业发展提供了理论指南和实践标准。政府部门通过“学习型组织”的创建，增加公务员获得培训的机会，强化其学习意识，辅之以思想政治教育，这既提升了公务员的业务能力、职业素养，同时，组织的文化环境也得到净化，组织效率得到提高，公共利益的实现也更有保障。
    三、行政体制变迁的研究路径
    
    学术界对公务员职业发展的研究大多从公务员个体的角度出发，鲜有从整个行政管理系统进行整体性分析的成果。公务员个体、政府部门是行政管理系统内部的主要结构。在该系统中，个体与组织部门就职业发展和内部管理问题不断发生互动，双方在互动中促进了本系统稳定性要件的形成。这些要件包括：公务员管理制度、组织行为程序、部门行政文化，等等。行政体制是公务员个体和政府部门行为、组织制度的总和，公务员个体和政府部门互动形成的制度格局，便是行政体制变迁的组成部分。因此，研究公务员职业发展，除了从微观、中观层面对个体职业发展动机、部门职业管理制度两个维度进行研究外，还需要将职业发展问题提升到行政体制变迁的宏观层面进行分析，在此层面中审视公务员职业发展的利弊。
    (一)行政体制改革的人才动力
    
    与企业等组织一样，人力资源同样是行政组织发展的源泉，公务员的职业发展为行政体制改革提供了人才资源。正如著名学者贝克尔所言：“所有资本中最有价值的是对人本身的投资”，“人力资本将是关于发展、收入分配、劳动转变和其他许多长期出现的问题的思想的一个重要部分”。[11](P5、190)作为主体性的资源形式，人力资源不仅有认识其他资源的能力，而且还有自我认识的能力；不仅会有目的、有意识地利用其他资源优势，而且还具有自我开发的愿望和动机。“因此，公共部门人力资源能适应环境的变化和要求，担负起应变、进取、创新发展的任务，从而使组织更加充满活力，成为社会发展最积极、最活跃的生产要素。”[12](P5—6)公务员是政府部门的重要资源，公务员个体的职业发展动机的变化是行政体制变迁的内在动力，同样，行政体制改革的方案设计也必须符合个体的职业心理。
    公务员是公共权力的持有者，是行政职能的履行者，是行政制度的执行者。长久以来，我国的行政体制改革几乎都是采取强制或其他某些特殊手段，而不是依靠有理性、寻求自我利益的个人采取行动以实现他们共同的或集团的利益。[13](P12)这种变革方式，不得不以代价高昂、效率极低的政治动员来实现，体制内部的公务员反而成为了改革的最大阻力，因而改革的效果并不理想，也难以维持。在谋求职业发展的过程中，通过培训、教育、考核等方式，使公务员的服务意识、竞争意识、成本意识、奉献意识得到强化，职业技能得到发展，职业素养得到提升，个人价值得到认可。公务员个体在谋求晋升、发展的过程中，深化了对行政体制的整体性认知以及对行政管理外部环境的理解，从而自觉地将自我实现目标与行政体制改革总体目标融为一体。由此，行政体制改革方案便获得了内在的动力源泉，加之社会舆论、政治动员等外力的辅助，改革会进行得很顺利。
    (二)公务员制度的改革和完善
    
    公务员职业发展的理念、制度、程序直接关系到现代公务员制度的建立。我国传统的公务员管理制度是高度集中的、统一的人事管理体制，管理方法陈旧、封闭、单一，致使大量公务员人力资本闲置，个人的自主性、独立性被极大地扭曲。同时，由于缺乏制度性、程序性的职业发展渠道，使大量的公务员对“官位”的认识出现了偏差，形成了强烈的“官本位”意识。[8](P340)
    2005年，我国《公务员法》颁布之后，公务员职业发展的制度性建设得到了进一步的完善，为公务员自身价值实现提出了明确的要求。从职业发展意识上讲，公务员必须具备四个观念：一是服务观念。公务员是服务型政府建设的主体，同时又是为人民服务、接受群众监督的政府工作人员。二是成本观念。公务员在工作和学习过程中要提高效率和效能，减少组织在个体身上花费的成本。三是学习观念。公务员的职业发展离不开学习和创新，职务的晋升直接与个体的业务能力和学习能力挂钩。四是竞争观念。对个体而言，职业发展是个体获得晋升机会的重要条件，职业发展的过程也是优胜劣汰的过程。从组织的管理体制上讲，职业发展需要政府部门完善竞争激励、新陈代谢和勤政廉政机制，并使三大机制相互联系、相互促进，尤其注重在培训、考核、晋级及增资等方面的严格与公平。
    (三)服务型政府构建的内在前提
    
    服务型政府是为人民服务的政府，但其提供的服务是通过公务员的具体行为而表现的。所以，当前服务型政府建设的关键是强化公务员的服务意识，提高其服务能力。公务员职业发展的理念、动机、方式是服务型政府的核心内容。公务员在社会规范的遵守、社会主义核心价值观的贯彻、组织承诺的履行、个人目标与组织目标关系的调整等方面的表现，是关系到服务型政府能否创建成功的重要环节，因此，必须将公务员的职业发展上升到战略性的高度。
    从人力资源管理概念的变化进程来看，人力资源管理经历了三个主要阶段：人事管理阶段、人力资源管理阶段和战略性人力资源管理阶段。[14](P93)战略性人力资源管理，强调公务员人力资源对组织的重要性，认为公务员的能力和素质直接影响到整个行政系统目标的实现。因而，公务员个体职业发展和政府部门对公务员的战略性管理是服务型政府构建中的关键。服务型政府不但要对现有的公务员进行培训、激励、考核，以提升其素质和能力，更要在公务员考任、提拔的过程中，从服务型政府的核心战略出发，构建战略性的职业管理框架，落实职业管理目标和规划，遵守职业发展程序，录用和晋升最优秀、最合适的人员，以促进公务员的职业化发展。
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    【作者简介】乔耀章，苏州大学(苏州 215021)政治与公共管理学院教授，博士生导师；顾勇，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生。