动力与阻力：政府在区域一体化中的悖论

【内容提要】在区域一体化的实施和推进过程中，各地方政府为追求地方利益，往住在前期表现出动力，后期表现出阻力或不一样的动力，导致前后不一而陷入悖论。通过静态和动态两个视角，对地方政府在区域一体化中的悖论进行分析后发现，既要强化动力来壮大积极力量，又要消除阻力来减少消极力量，坚持两方面同时进行，形成合力，才能推动政府走出区域一体化的悖论境遇。
    【关 键 词】动力 阻力 地方政府 区域一体化
    一、问题的提出
    
    1.研究的背景
    
    在区域一体化的实施和推进过程中，区域内各地方政府在前期往往表现得很积极主动，到了一定的阶段以后，却表现得十分消极被动，有的地方政府对区域一体化的再实施、再推进提出质疑，甚至要求退出区域一体化。在这里，区域内各地方政府的所作所为前后反差明显，反映出参与各方复杂的心境。如长三角区域在起初实施的时候，得到区域内各地方政府的大力支持，但发展到一定程度之后，总是会遇到来自各地方的阻力，干扰着一体化的实施和推进。那么，区域内各地方政府究竟处于什么样的境遇，出于什么样的目的，会有如此表现呢这是区域一体化发展面临的最现实的问题，也是人们对区域一体化时快时慢发展的一大质疑，因此，对这方面进行研究就显得非常有必要。
    2.悖论的表现
    
    在一体化早中期，一方面，地方政府经常会遇到一些自身难以应对，需要与区域内相邻或相近的其他地方政府联合起来才能解决的外来问题和挑战；另一方面，起源于相邻或相近地方之间的民间商贸活动、人员交往及要素流动等，凸显出地方间优势互补的益处，同时也暴露出地方间行政壁垒、市场分割、体制机制断开等弊端。在此背景之下，各地方政府不论是从自身应对外来挑战的需要出发，还是从积极回应社会公众关切的需要出发，都会主动与区域内的其他地方政府进行接洽，即使是牺牲本地方的某些利益，或是让渡本地方的某些权力，也会努力达成协作，共同应对问题和挑战。到了一体化的中后期阶段，区域内各地方间的互补优势不再明显，区域协作体制机制的“前期效应”逐步丧失，从区域发展中所分享到的益处逐渐减少，各地方政府势必对一体化的再实施、再推进产生质疑和动摇，一些地方政府还会主动要求退出。由此可见，在区域一体化的不同阶段，各地方政府表现出两种截然不同的态度，即在早中期是积极主动的，成为推进一体化的动力；在中后期是消极被动的，成为妨碍一体化的阻力。正是因为各地方政府在区域一体化中的前后不同阶段成为完全相反的两种力量，使得它们陷入悖论。这也使不少地方政府由于过分逐利，在区域一体化中出现前后不一、言行矛盾的做法，经常处于悖论的境地[1]。
    3.悖论的缘由
    
    法国大思想家爱尔维修认为，利益是人类社会生活中唯一普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源，一切错综复杂的社会现象都可以从利益那里得到解释[2]。透过表面看，各地方政府在区域一体化中陷入悖论，就是因为前后所获得的利益不一，且随着一体化的不断深入推进，所获得的利益呈越来越少的趋势。这是因为，从各地方开始参加区域合作，一直发展到一体化的初期，由于存在资源禀赋、地理位置、体制机制等差异，相互间的互补性很强，加之相关的区域性利益分享体系还不健全，各地方政府从这种合作中获得了很大的益处，势必会积极推进区域一体化的深入发展。但随着发展的不断深入，各地方之间的资源差异不再突出，结构模式逐步雷同，互补优势逐渐减弱直至完全丧失，在相关的区域性协作机制没有及时加以改进的情况下，各地方不仅很难从合作中获取更多的利益，而且有逐渐减少的趋势。在此情形之下，作为各地方利益代表的政府，对区域一体化的再深入推进显得信心不足，难免表现出怀疑或要求退出的举动。可见，各地方政府尽最大可能维护和实现本地方利益，是它们成为推进一体化的动力和阻力的根源，也是使它们自身陷入悖论的原因。
    二、政府在区域一体化中的悖论分析
    
    从分析中可以看出，各地方政府在区域一体化的不同阶段，扮演不一样的角色，发挥不同的作用，使自身处于矛盾或悖论的境况之中。这源于各地方政府在区域一体化中的主要作用不同：要么成为动力，起推进作用；要么成为阻力，起阻碍作用。由于区域一体化是个不断发展和深入的过程，各地方政府成为动力和阻力的状态呈动态变化，既有可能从动力状态变为阻力状态，也可能相反。但总体上，各地方政府还是处于悖论当中。对这一悖论，可从静态和动态两个视角深入分析。
    1.政府在区域一体化中的悖论之静态分析
    所谓静态的视角，就是省去各地方政府在区域一体化中成为动力或阻力的变化过程，而就其呈现的前后状态进行分析。综观各地方政府在区域一体化中的表现，主要有促进一体化的动力和影响一体化的阻力两种状态，但每一状态所对应的时期会不一样：有的地方政府在区域一体化前期处于动力状态，后期处于阻力状态；有的地方政府则在区域一体化前期处于阻力状态，后期处于动力状态；有的地方政府在区域一体化的整个发展过程中都处于动力或是阻力状态。现实中，各地方政府在早期基本上都成为区域一体化的动力，后期则成为阻力，所以很多地方的区域一体化发展都表现出明显的“先快后慢”现象。
    静态地看，区域一体化虽然在时间节点上大致可分为早、中、后三个时期，但各地方政府表现前后矛盾、处于明显悖论的是在早期和后期，因此，对各地方政府在区域一体化中悖论行为的分析，可集中在这两个时期来进行。根据各地方政府在区域一体化中的行为状态来划分，处于悖论的模式主要有三种。
    第一，“动力大于阻力”的悖论，即某一地方政府在区域一体化的早期表现为动力状态，后期表现为阻力状态，且动力要大于阻力的一种悖论。在这种悖论模式中，地方政府对区域一体化的实施和推进是积极支持的，不仅数量上占据多数，还掌握着区域性的多项权力，成为推进区域合作的主力，分享了较多的区域发展成果。陷入这种悖论的地方政府主要有两类：一类是地方政府的行政级别、地域范围、发展程度等在一体化中都处于较高等级，通常还是区域一体化的积极倡导者和践行者，对整个区域合作起主导性作用。这类地方政府在一体化的后期很少处于阻力状态，即使有也很微小，其阻碍作用可完全忽略。另一类是地方政府在行政层级上与其他地方相同，但紧靠区域内的中心城市，受辐射作用大，无论是发展速度还是体制机制，都深受区域中心城市的影响，可从整个区域合作中获取相对较多的利益，但因其在区域中分属于“第二梯次”，影响能力有限，所以在一体化的后期会有一定的阻力表现，但不会太大。像在长三角区域一体化中，前者如上海、南京、杭州、宁波等地方政府，后者如苏州、无锡、嘉兴、绍兴等地方政府。
    第二，“动力等于阻力”的悖论，即有的地方政府在区域一体化早期表现为动力，后期表现为阻力，或是早期表现为阻力，后期表现为动力，而且两种力量相等或大致相等时的困境。处于这种困境中的地方政府，对区域一体化的长远性认识不足，功利性太强，参与一体化完全根据本地方当前能否从区域发展中获取利益、可获取多少利益来决定。假如在区域发展中，有过多的地方政府处于这种困境的话，那么该区域的发展将停滞不前。而对处于这种困境的地方政府来说，即使掌握着区域性权力和资源也是次要的，在区域一体化中的影响和作用非常有限，容易被边缘化，能从区域合作中获取的利益很少，甚至没有，并且，随着这种现象的不断发生，地方政府对区域一体化表现出的阻力越发明显，从而陷入一种不良的循环之中，直到退出区域合作。在区域一体化的现实中，陷入这种悖论模式的地方政府很少见，几乎没有。
    第三，“动力小于阻力”的悖论。陷入这种悖论模式的地方政府，多属于区域内那些行政级别、地理区位等不具优势的地方，通常都是在一体化的早期表现相对积极，但仍存顾虑的“跟进动力”①状态，在一体化后期，由于从区域合作中所能获取的利益不多，或是未达到预期目标而表现出极大的阻力。可以说，陷入这种悖论的地方政府从一开始就对区域合作及一体化不主动，多是出于客观原因的“跟风”行为。比如，同在一个区域，看到其他地方政府都加入区域一体化发展的行列，迫于压力或别的原因而不得不加入等。一方面，这些地方政府对区域一体化的发展在主观上认识不足，致使行为上消极被动。另一方面，由于缺乏公平合理的区域性利益共享机制，这些地方政府在一体化的整个过程中都不能很好地实现和维护本地方利益，感觉“付出没有得到回报”，逐渐表现出越来越大的阻力。在那些一体化发展不够成熟的区域，或是区域一体化内部欠发达的地方政府，大多会陷入这样的悖论，这也是许多地方政府在一体化后期经常出现“两极化”②的重要原因。
    2.部分发达国家政府在区域一体化中的悖论之动态分析
    
    要从动态的视角来分析政府在区域一体化中的悖论，前提是要找到那些一体化发展比较成熟的区域。因为这些区域的地方政府经历了一体化的全过程，陷入悖论的境况具有很强的代表性。笔者认为，区域一体化尽管在一些国家和地区都有，也都取得了一定的发展，但由于一些国家和地方政府的计划色彩和管制措施特别明显，使得政府在推进和实施一体化中陷入悖论的境地不够“自然”，不能很好地反映出政府的悖论之态。相对来说，部分发达国家和地区的自由化程度较高，政府对区域一体化的发展除了必要的宏观调控措施外，并没有很多特别的强制措施，这就能客观地表现出政府陷入悖论的状态。因此，笔者从动态的角度来具体分析部分发达国家政府在区域一体化中的悖论，对政府的矛盾行为进行一定的解读，从中探寻到一些规律，以此来分析其他国家和地方政府在区域一体化中的困境。
    事实上，部分发达国家或地方政府在区域一体化中的悖论呈现出周期性的循环状态，即政府原来所处的悖论周期消失以后，又会陷入新的悖论周期。从政府陷入悖论的状态看，似乎每一个周期都是相同的，但层次上却完全不同，通常是随着区域一体化的不断发展，悖论的周期也得到提升和发展。根据周期内的不同状态，政府在区域一体化中的悖论模式大致分为两种类型。
    第一，“动力—阻力”型。在这种类型里，政府在区域一体化中陷入悖论的规律是：开始由于区域合作的需要，政府对实施和推进区域一体化表现出动力状态；后来因为不能实现和满足更多的地方利益，政府无心再推进区域一体化，表现出阻力状态。这是一个悖论周期。当区域性政策做出调整并在一定程度上满足了地方利益的需要时，地方政府对区域一体化又表现出动力，此时新的悖论周期就开始了。处于这一悖论模式的政府，在区域一体化中的行为比较简单，多属于区域内不发达地方，对区域的主导和影响作用有限，也比较容易被边缘化[3]。其具有一些主要特征：①地方小，加入时间晚。一般陷入这种悖论模式的，无论是从经济社会发展水平还是人口数量和国土或地区面积来看，都是一些较小国家或地区的政府，是在区域得到一定发展或者是在区域一体化得到较深发展之后才加入的，相对区域内的其他参与方，加入的时间晚。②级别低，话语权不多。从层次上来看，陷入这种悖论模式的政府所在国家或地区，在区域内是欠发达地方，级别较低，如世界范围内的不发达国家，某一地区内的副省级、地(市)级地方政府等。由于它们在区域内的级别不高，又是区域的“后来者”，不大享有区域话语权，对区域一体化的影响非常有限。比如，在欧盟发展过程中后来加入的一些东欧小国。这些国家的政府参与区域一体化的目的，在某种程度上就是为获取一体化利益，对区域的长久发展并不热心，表现出很强的利己性[4]。
    第二，“动力—动力”型。陷入这种悖论模式的政府，表面上看前后都积极实施和推进区域一体化，似乎没有陷入悖论，但在一个悖论周期内，前后表现出的动力不同：开始因为刚参与区域合作，都表现得很积极主动；后来由于各种原因，一体化的推进受阻，但政府并没有质疑、放弃，而是调整策略，甚至牺牲本地方利益来重新推动区域一体化。显然，前面表现出来的动力比较主动，而后面所表现出来的动力较为被动，带有一定的妥协和无奈。当政府以这样的动力状态推进到一定阶段的时候，则过渡到新的动力状态，也就转变到下一个更高层次的悖论周期。如此循环不已，推进区域一体化不断向纵深发展。陷入这一悖论模式的政府，具有一些比较明显的特征：①加入时间早，多数还是区域一体化的倡导者，能自觉地将本地方利益与区域整体利益融为一体，对区域一体化有着特殊的感情和责任，对实施和推进区域发展有着高度的自觉。②影响力大，通常对区域一体化起主导作用。在区域合作中，一直努力推进一体化发展的通常都是域内一些大的国家或地区，这些地方不仅经济社会发展快速，总体实力雄厚，对周边辐射能力强，而且政府掌握着一定的资源调配权，在整个区域中拥有很大的影响力。正因为如此，这些国家或地方政府对区域一体化起着主导作用，甚至是关键性作用。比如，欧盟在推进区域一体化的过程中，法国、德国等域内主要国家政府基本上左右着一体化的走向，在一些关键节点上起着非常重要的作用。③能长远谋划，往往成为区域一体化的主力军。在区域一体化发展中，前后都表现为动力的政府，因为与区域整体发展休戚相关，两者利益紧密联系在一起，所以除了着眼于眼前的现实之外，还会着眼长远，进行长期谋划，同时又自觉地把自己当作区域的主人，即使在让渡本地方部分权力、牺牲本地方部分利益的前提下，仍积极推进一体化，成为推动区域深入发展的主力军。例如，欧盟、北美自由贸易区等在推进区域一体化中，域内的一些主要国家就为区域发展做了很好的长远谋划，还牺牲了本国的部分利益[5]。
    区域一体化的进展虽然有市场、地理区位等政府之外的因素影响，但政府的作用占很大比例。按照区域内的国家或地方政府处于悖论的类型不同，区域一体化的实施和推进轨迹也不同，一般有：①“先快后慢”式。这是最普遍的区域一体化发展轨迹。很多区域在推进一体化的进程中，先是因为彼此的互补性、要素优势等积极参与一体化，一体化得到了很大的发展动力，快速发展。随着相互之间优势的减弱及从一体化中所获得的利益有限，区域内一些国家或地方政府对再深入发展一体化失去信心，慢慢产生质疑或动摇。若是这种势头没有得到及时调整，部分国家或地方政府则会主动退出区域一体化的发展。这样的一体化发展轨迹多表现在那些范围较小、各地方之间关联性不很紧密、互补性不高的区域。②“先慢后快”式。这种一体化发展轨迹往往要通过很长时间才能表现出来，且多在那些区域范围大、各国家或地方之间发展落差大的区域，如欧盟区域一体化、我国长三角区域一体化等。因为在这些区域内，国家或地方之间的差别大，刚开始很难达成一致的行动，需要经过一个较长的磨合期，协调彼此的立场，统筹区域合作的利益分配等。只要区域一体化前期的主要基础工作做好，区域内的参与方就会释放出巨大的力量，一体化的深入发展则进入一个新的“蜜月期”，得到快速推进。
    三、强化与消除：政府摆脱悖论的路径选择
    
    从发展的全过程来看，要不断推进区域一体化，就要确保一体化总能获得足够的动力，而事实上，区域一体化的实施和推进因为各地方之间的利益诉求不同，不可能实现完全的“单一化”，总有一些地方表现出阻力，影响和干扰一体化的深入发展。所以，政府陷入区域一体化悖论的现象不可能彻底消除，但是可以通过相关的区域性体制制度安排与创新，实现力量的“消长转化”，帮助政府摆脱悖论。
    1.强化动力，不断壮大推进区域一体化的积极力量
    
    对区域一体化来说，各地方政府总表现为动力，积极加以实施和推进，这是最理想的状态，但现实并非如此。因此，需要在不断强化原有动力的同时，吸纳更多新的动力，壮大区域一体化的积极力量。从根源上看，政府在区域一体化中陷入悖论是因为本地方的利益诉求没有得到很好的满足，所以，要对症下药，还得从维护和实现地方利益的立场出发。
    第一，积极寻找参与各方的利益共同点，巩固区域一体化的现有动力。尽管参与区域一体化的各方在很多方面有着相同或相近之处，但在地方利益的层面上却存在较大差别，这是一体化获取动力需要突破的关键。为此，要突破传统思维，跳出惯性路径，寻找区域各方的利益交汇点，不断强化各方的利益共同点。①加强协作，实现资源共享，做大做强区域共同利益。区域内各地方间的自然条件、资源要素等存在差异，才可能实现区域合作及一体化的深入发展。各地方政府作为区域一体化的重要推力，要有大局意识和长远眼光，相互让渡部分权力、牺牲部分利益来加强协作，打破行政壁垒，将本地方的一些资源和要素特别是那些区域紧缺性和战略性的资源和要素主动让与出来，供区域各方使用；或者积极将本地方的资源和要素与其他地方的资源和要素进行整合，不断提高使用的质量和效益，实现资源和要素的价值最大化，壮大区域共同利益，同时也增进各地方利益。②强化协作，实现优势互补，不断寻找共同利益增长点。区域一体化之所以可行，很重要的一点就是参与各方都存在这样或那样的优势与劣势，而且通过合作，相互之间的优势与劣势可以得到很大程度的互补或转化。作为“有形之手”的区域内各地方政府要摒弃地方保护主义和“小地方”意识，彼此强化协作，努力构建统一的区域资源、要素等市场，实现发展要素自由流转。同时，建立健全区域一体化的补偿或转化机制，使区域内一个地方的优势变得更优，将劣势尽可能转化为优势，或是将劣势转化为另一个地方的优势，使参与区域一体化的各地方都能不断获取利益。
    第二，努力兼顾参与各方的利益差别，吸纳区域一体化的新动力。在区域一体化中，各地方之间存在利益差别在所难免，关键是要建立健全利益分配的各项体制机制，充分兼顾各方的利益，使参与各方的利益差别尽可能得到消弭[6]，一体化发展才能不断吸纳到新动力。①寻找能兼顾参与各方公平分配区域利益的机会。机会是进行利益分配的前提，一个地方政府连分配区域公共利益的机会都得不到，就根本谈不上公平分配利益。作为地方利益代表的政府，有权参与区域公共利益的分配，但要确保这种分配的公平和公正，需要对分配的条件、时机、领域等做出明确规定，以保障区域内各地方政府享受到公平的机会。②明确能兼顾参与各方公平分配利益的过程。区域公共利益的分配过程，就是要对各地方政府分配利益的次序、比例等予以明确，对区域内的欠发达地方进行适度的倾斜和照顾，体现分配过程的合理和公正。③制定能兼顾参与各方公平分配利益的调节措施。由于区域内各地方存在实际的差异，无论是再好的分配机会和分配过程，都难保在区域公共利益的分配中不会出现偏差，这就需要从利益分配的结果上进行调节。一方面，对区域内发达地方进行一些利益分配方面的限制或缩减，适当调低分配结果。另一方面，从区域利益总量中提取一定比例，或是由参与的各地方政府共同出资成立区域性发展资金，对区域内不发达地方给予必要的补偿及提供地方发展所需要的资金支持，提高这些地方对区域一体化成果的享有度，缩小区域内地方之间的发展差距。
    2.消除阻力，着力减少影响区域一体化的消极力量
    
    区域一体化是个动态的发展过程，地方政府在各个时期都有可能表现出阻力状态，这是由地方政府追求本地利益的职责所决定的。因此，消除区域一体化的阻力需要从利益方面着手，努力从源头消除，达到长久效果，但从阻力转变为动力是一个艰难的过程，其间包含着不同的情况，转化的过程也会不一样。
    第一，由阻力直接转化为动力。在区域内，一些地方政府总体上对一体化是肯定的，但基于现实的考量，当地方利益没有得到很好的维护和实现时却表现出阻力。这种情况说明，这些地方政府在区域一体化中的基础是好的，只是本地方的利益诉求在区域内未得到满足而表现出阻力，一旦得到满足的话，会很快改变立场，转化为一体化的动力。针对区域内的这些地方，要高度重视这些地方政府的利益诉求，不断调整区域政策和区域利益分享机制，即使在让渡或牺牲区域主导者部分地方利益的前提下，也要尽可能给予满足。因为这些地方政府对区域一体化存在一定的动摇性，只要区域内其他各方稍作努力，将它们往预定的方向上拉一把，就会使其成为动力，否则，就会成为顽固的阻力。
    第二，由阻力转化为中间力量，再转化为动力。面对区域一体化阻力的“顽固派”，将他们直接转化为动力，显然不现实。因为在这些地方政府中，有的对区域一体化完全失去兴趣，任凭怎样努力都不能将其转化为动力；有的则是提出的利益诉求在当前阶段根本无法实现，或者与其在区域内的作用和地位完全不对等，有失公平和公正。那么，对这些地方政府阻力的转化就要有个过渡，即先由阻力转化为中间力量，然后再转化为动力。一方面，针对那些对区域一体化完全丧失兴趣的地方政府，经过努力还是无法改变其立场的话，要考虑将其边缘化，或是干脆让其退出一体化。另一方面，针对那些对区域一体化没有完全失去兴趣，只是提出的地方利益诉求有些过分的地方政府，要考虑重新设计一体化的参与机制，对一体化利益的分享模式要做出新的安排，尽可能向这些地方做出些许让步或倾斜，使这些政府获取更多的利益，打消其各种顾虑，同时从这些地方政府内部进行瓦解和突破，将其从原来的阻力转化为中间力量。通过这样的转化，尽管还没有使其成为推进区域一体化的动力，但至少是消除了推进区域一体化的纯阻力。在此基础上，遵循“由阻力直接转化为动力”的模式，对区域内的有关规则、制度等进行创新设计，制定出新的区域利益分享机制，经过一体化发展的若干阶段之后，把这些地方政府由中间力量转化为动力。
    注释：
    ①所谓跟进动力，就是一些地方政府对区域一体化的需求并不十分明确，处于跟随心态，常伴有顾虑、观望心理，虽表现出动力但比较微小的状态。
    ②所谓两极化，包括两方面：一是区域一体化发展成果分配不公平，出现发展两极化；二是区域内欠发达地方由于在区域中的作用有限，出现消极被动，直至慢慢放弃一体化而导致的两极化。
    【参考文献】
    [1]陈瑞莲，等.区域公共管理理论与实践研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008：67.
    [2]北京大学哲学系编译.十八世纪法国哲学[M].北京：商务印书馆，1963：495.
    [3]刘雪莲，江长新.次国家政府参与国际合作的特点与方式[J].社会科学战线，2010(10)：162-166.
    [4]张海冰.欧洲一体化制度研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2005：78.
    [5]马晓强，雷钰，等.欧洲一体化与欧盟国家社会政策[M].北京：中国社会科学出版社，2008：205.
    [6]曾辉.研究区域间政府协作的新视角——读《协作性公共管理：地方政府新战略》[J].中国图书评论，2010(12)：116-119.
     【作者简介】胡晓东(1978-)，男，浙江省杭州市江干区人力资源和社会保障局副主任科员，主要研究方向为政府管理、区域行政。