论我国政策议程设置模式的演进与优化

【内容提要】进入新世纪以来，我国公共政策过程中多元主体互动模式这一新型的议程设置模式开始萌动。与传统的政治权威主导模式和扩大的精英控制模式不同，这种模式下的政策议程设置过程更具开放性、主体更趋多元化、形式更显多样性，与执政党的理念转变和政府的治道变革具有很强的契合性。从社会转型和民主政治发展的逻辑看，这一模式的生成与发展源于多方面的因素。目前，这种政策议程设置模式仍处于形塑期，其进一步发展需要从优化宏观治理模式的高度进行审视和把握，努力培育理性的和富有公共精神的治理主体；不断提升公民政策参与的组织化水平；积极促进多元主体政策博弈能力的协调发展。
    【关 键 词】政策议程 多元主体动力机制 发展互动效应
    20世纪90年代以来，地方政府在对“发展是硬道理”这一指导方针的片面理解下，政策产出中“效率优先”逐步发展到了极致，“兼顾公平”却失去了话语影响力。进入新世纪后，这种片面的发展主义模式已经到达临界点，致使社会转型又一次处在了十字路口，如何促进不同阶层间利益分配的公平发展成为执政党和政府必须思考的问题。与此同时，面对体制外各种力量发展及其自主性的增强，原有政治秩序的统一性和执政党的权威性不再是自明的，而是需要执政党政府在发挥自身先进性的基础上，重新获得多面向的合法性来源并加以合理论证。多元主体互动的政策议程设置模式正是在这一背景下显露端倪的。
    一、多元主体互动模式的内涵与特征
    
    政策议程设置的多元主体互动模式是指在逐渐走向开放的治理体系中，体制内外的多元主体①在相对平等的对话结构下，通过多重博弈和理性协商等方式达成政策共识，进而推进特定社会问题进入决策程序的议程设置方式。与之前的政策议程设置模式相比，这一模式具有如下几个方面特征：
    第一，政策议程设置的主体结构由此前的政治精英与经济精英共同控制的有限型向着体制内外多元主体共同参与的混合型转变，并且逐渐形成精英群体与社会公众相融互动的行动网络。政策过程中的主体因素有了进一步的扩展，人大代表和政协委员的提案和议案、普通群众的来信来访、学术权威的研究成果、新闻传媒的舆论聚焦以及由于非理性参与引发的群体性事件等都成为影响政策议程设置的因素。特别是社会精英的力量有了进一步的提升，他们不仅动员和整合民间力量，保证政治共同体的完整性，而且可以对政治精英行使公共权力的过程进行监督和制约。随着两大精英群体之间关系的逐渐理顺，政策议程设置过程中的主体力量发生了明显的多元分化。在此基础上，公众舆论的广度和烈度效应也越来越多地显现出来。如此一来，社会公众影响精英群体的问题体察和认定，精英群体引导社会公众的偏好和行动，两个政策活动单元之间的对话、协商和博弈关系逐渐形成。
    第二，政策议程设置的内容结构显著变化，社会政策的比重逐步上升。随着社会转型的深度推进，经济问题逐步转化为社会问题，几乎所有的改革事项都或多或少地涉及社会政策的调整，这要求政府要调整政策方向，将政策供给的重点转移到社会领域。随着认识的不断深入，反映在政策议程设置过程中就表现为民生议题受到决策主体越来越多的关注。同时，民生问题被大量激活也必然带动体制外行为主体广泛参与政策议程设置过程，这也是多元主体互动模式萌发的基本动力。
    第三，这一模式契合了社会发展第二次转型[1](P150)的内在要求，真实呈现了政府治理模式演进的轨迹。1978年以来的改革启动了中国社会的第一次转型，借助这场改革运动我们在短期内取得了举世瞩目的发展成果。但是在成绩的背后也潜藏着暗涌，特别是进入新世纪，我国面临着社会发展失衡所带来的一系列挑战，[2](P33)而原有发展模式的不适应日益显现，这昭示着第二次社会转型对于实现有中国特色社会主义发展目标的重要性。借着SARS带来的冲击和反思之潮，我国实行了一系列社会改革措施。2003年底召开的中央经济工作会议开始强调经济增长与协调发展并重，这标志着我国的改革已经超越了单纯的经济改革，开始向社会层面的体制改革转轨。自此，许多新的政治术语流行开来，如“以人为本”、“和谐社会”、“执政能力”、“节约型社会”、“包容性发展”等。正是在这样的背景下，新的政策范式逐步形成。这一模式的生成契合了社会第二次转型对优化政策过程的要求，代表着我国治道变革的积极成果与发展走向。
    二、多元主体互动模式发展的驱动力
    
    多元主体互动模式的演进与发展是执政党自身理性化和外部压力双重作用的结果。概括地看，多元主体互动模式的萌发源于以下几方面的驱动力：
    (一)新型社会发展模式初步显现
    
    进入新世纪，中国共产党顺应社会发展趋势，适时调整发展主题，逐步突破传统发展模式，努力实现从“以GDP为导向”、只关注经济领域的一元化发展向着以人为本、注重经济社会全面发展的方向转变，开启了超越发展型国家的转变历程。同时，执政党和政府积极回应新兴阶层生长和社会利益分化的国情变化，在构建和完善政治参与机制的基础上，不断提高理论发展和政策创新意识，以更加广泛的利益代表性来维护、开发和增强社会整合能力，从而为多元主体互动模式的发展创造了条件。分析当前的政策议程设置活动可以发现，虽然执政党及其权力精英仍然是主导性力量，但是与之前权力精英在提出改革议题和形成政策议程过程中拥有比较强的自创性不同，新模式下权力精英在推动议程形成的过程中开始强调与外部力量的互动性与相融性，比较多地通过新闻媒体等舆论工具释放决策意向，吸纳外部的反馈信息的方式来提升政策议程创建的有效性，这正是政策议程设置模式演进与发展的体现。
    (二)公众参与意识和能力显著增强
    
    伴随着利益多元化趋势的发展和政治民主化进程的推进，公众不再满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体介入公共政策形成和执行乃至评估的全过程，以确保政策能够充分反映自己的利益诉求。近年来，在医疗卫生改革、房地产调控以及个税起征点等方面的政策议程设置中，普通社会公众积极表达利益的意识越来越强烈，在一定程度上促进了公共政策质量的改善。因此，体制外行为主体参与意识和能力的增强是多元主体互动模式发展的外部驱动力。
    (三)民意表达与输入平台渐趋完善
    
    渐进式政治改革的累积效应在90年代后期和新世纪之初伴随着社会转型的加速越来越明显地呈现出来。外部力量发展客观上要求执政党和政府必须建立规范化、制度化的政策参与方式，使不同的利益群体按照法定程序充分表达利益要求，通过产出高质量的政策产品为社会发展和政治稳定提供有力保证，从而防止制度外渠道的利益表达因为难以进入决策系统而走向失控。为此，政府进一步加快民意表达与利益输入制度平台的建设，特别是提升了政务信息公开的力度，为社会公众能够及时获知政策动向，提高参与的针对性提供了有利条件。信息技术的发展则为公共舆论的形成提供了独立于传统媒介的手段，尤其是借助于互联网这个信息交流的平台，传统治理过程中体制内外信息高度不对称的现象有了很大程度的改善。同时，随着《政府信息公开条例》的实施和阳光行政的推进，新闻媒体监督的环境越来越宽松，逐步形成了一个自由的公共空间，为党和政府、各种社会组织和公民个人提供了一个复杂而广阔的信息和意见交换平台。
    (四)体制内外的对话结构不断优化
    
    随着体制内外的对话结构的变化，政府与民众在政策议程设置过程中的互动程度大大提高。促成这一变化的原因有以下几方面：首先，随着法治日渐成为意识形态体系中的新内涵，社会公众的心理也在经历着从依附向自主的转变。在对个人利益的追求中，人们逐步增强了作为民主政治之内在精神底蕴的公民权利观念，公民“维权运动”的兴起在一定程度上就是这一理念转变的典型体现。其次，随着社会民主化水平的持续发展，执政党和政府坚持依法执政和保障社会公众基本权利的意识更加自觉。正如温家宝总理在与中国政法大学师生座谈时指出的，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，只有政府积极主动地践行民主、法治等宪政理念，人民的各项权利才能得到根本保障。再次，基于不断改善民生条件的需要，权力主体在政策过程中更加注重让社会民众表达利益诉求，客观上也赋予了体制外行为主体以更大的话语影响力。
    三、多元主体互动模式的实践效应分析
    多元主体互动的议程设置模式契合了民主政治发展和治道变革的内在要求，促进其优化和完善对于提高政府决策能力具有重要意义。但是这一模式也有实践限度，认识到这一点对优化和改进政策议程设置过程具有积极意义。
    (一)多元主体互动模式的正效应分析
    
    第一，政策议程设置的隐性成本大大降低。随着国家与社会力量的进一步分离，在多元主体互动模式下，政策议程设置过程的程序合理性日益突显，社会公众参与的正式性、常规性和有序化程度进一步提高。由于参与主体的广泛性可以使决策系统获得更多社会运行方面的真实信息，使决策主体对政策问题的认知和判断与现实状况的符合度比较高，从而可以有效防止在议程设置和后续的政策过程中出现的盲目性和片面性。同时，社会公众在政策过程中逐渐成为一种常规力量，也在一定程度上防止了政府自利性倾向的泛滥，以及利益团体“俘获”权力精英导致政策公共性丧失的情形出现，从而确保公共政策产出向着有利于促进公共福利最大化的目标迈进。从成本—效益视角看，这是提升政府决策能力，改善政策质量的必由之路。
    第二，政策议程设置及其后续活动的社会满意度大大提升，降低了政策运行阻力。在多元主体互动模式下，体制内外行为主体间的互动与合作拉近了权力精英与社会公众的心理距离，提高了决策系统推进政策合法化的效率，也大大降低了政策执行的阻力。当前，随着相融型政策议程设置类型[3](PP34-36)逐渐取得主导地位，政策议程设置不再是在封闭的组织体系内运行，而是更多地通过释放“政策气球”，试探性地发布决策信息以观察公众反应，在得到外部信息回馈后会适时调整目标和内容，从而提高公众的满意度。
    第三，促进了民间智力的成长发育，为决策科学化水平的提升创造了条件。在多元主体互动模式下，民间智力的积极介入是主体结构变化的鲜明体现。依托民间智力进行的民意调查或民意测验，已成为决策者不可忽视的决策参考工具，它可以让分散的民间意见和草根声音转化成听得见的公共声音，从而影响诸多层次的决策者。虽然当前我国民间思想库的发展状况还处于比较稚嫩的状态，没有形成完整、高效的思想产出机制，但其对中国改革和发展所做的贡献有目共睹。②
    (二)多元主体互动模式的负效应分析
    第一，利益博弈关系的复杂化在一定程度上降低了政策议程设置的效率。首先，官民之间基于决策主客体的地位关系存在着复杂的博弈关系，特别是在互信度较低、对话渠道不很通畅的情况下，博弈的周期会很长，大量政策议题难以进入实质性的政策制定程序，或者由于博弈难以达成共识致使政策执行中遇到很多阻力。其次，政府与强势利益集团之间的关系面临着新的调整。在新一轮改革中，为了更好地凸显社会公平，改善民生状况就难免会触及这些利益集团的既得利益，因此这两者之间的博弈关系将会走向经常化。毋庸置疑，“在政策过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人越多。公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升”[4](P96)。再次，随着对前期市场化改革的反思，人们对社会分配中的不公平和强势集团侵占公共资源造成公共利益流失的现象有了进一步的认识。在此背景下，普通民众与利益集团在政策形成中的博弈关系也会大量显现。③因此，公民参与也会在无形中增加许多公共政策制定的时间，导致政策产出效率的降低。
    第二，多元主体之间的互动博弈关系对执政党的执政能力提出了新的考验。从当前的情形来看，执政党的能力现状与社会发展的实际需要之间仍然存在很大差距。近年来，随着一些强势集团凭借手中掌握的各种资源，以各种形式追求自身利益的倾向不断强化，弱势群体在政策过程中被逐步边缘化，这一现象如不能扭转，势必会因发展成果分配不公平而造成社会的断裂。[5](P88)而改变现状的一个重要路径就是在政策议程设置过程中赋予公众以更多的表达机会，以使其利益诉求能够及时进入决策系统。④
    第三，体制外行为主体参与意愿和能力持续增强对政策系统的容纳能力和政策运行机制的转化能力也提出新考验。随着经济发展进入平稳期以及社会运行的深层矛盾不断显现，加上民主善治等理念的引入和新一轮政府改革运动的启动，政治领域中相对沉寂的局面逐渐被打破，体制外行为主体要求加快政治体制改革的呼声日高。同时，随着执政当局及其权力精英执政理念的转变，在政策制定和法律实施过程中会引入“公共利益”的概念，以此赋予某种选定策略和方案的正当性，这从另一方面也为公众参与政策过程提供了依据。在此背景下，新时期社会公众的参与热情被空前地调动起来，大量涌入的“民意”一方面加大了利益整合的难度，另一方面也对政治系统和政策运行过程提出了挑战。
    四、多元主体互动模式的优化对策
    
    多元主体互动模式正是在国家与社会关系发生新一轮变迁的背景下萌动与发展的，它体现为多元主体之间围绕着特定问题的解决形成一种良性互动，代表着我国公共政策范式发展的未来趋势。当前，这种实践模式还处于形塑期，其进一步发展和定型要求从宏观治理层面进行优化。
    (一)培育理性的和富有公共精神的治理主体
    
    优化政策议程设置过程需要培育理性的、富有公共精神并且能够承担公共责任的治理主体。为此，一方面要提升权力主体的理性自觉，另一方面还要不断创造条件让公民在参与中学习，培养美德，增强责任，将其培育成为既能积极参与政策过程，又能够承担公共责任，与政府互补相融的治理主体。
    首先，大力培育公共管理者的公共精神和责任意识。从本质来看，现代公共治理必须注重技术理性与价值理性的统一，每一次公共事务问题的解决，不仅会产生一些具体的工具性成果，还会从中寻求公平、正义等价值意义。正如弗雷德里克森所言，“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导”[6](P23)。因此，公共管理者在具备治理技术能力的同时，还要秉承美德、公益精神等价值理念，实现工具理性与价值理性的融合，保持二者的平衡。[7](P74)从实践来看，权力主体的公共行政精神之形成当然离不开特定的规章、制度的约束和塑造，但是这种品格的生成首先源于“内在控制”。因此，完善内在约束机制，实现自我觉醒，养成守法精神，塑造行政人员公正、廉洁的品格具有先导意义。
    其次，积极培育社会公众的公共意识。在一个开放性的公共空间内，如果没有良好的公共精神以及公民品性就不会产生健康的公民社会。因此，优化公共政策议程设置过程，应该适应经济与社会变革的步调，将公共精神的培育置于其中。为此，第一，大力培育社会公众的参与意识。从市场经济与公共生活中发掘公共理性教育的资源，把其中所蕴涵的公民道德要求，以一定的理性知识传输给个体，使其对客观世界的认知化为道德实践的力量，从而将公民理性化的自律、责任与合作意识逐渐内化为社会成员的伦理规则。第二，通过壮大公益性民间组织，强化公民社区自组织化程度，使公民从公共事务参与中获得公共生活的道德体验和实践能力。公民只有通过自组织开展志愿活动，才会逐步形成共同的心理趋向及行为模式，从而在平等、互惠、信任与自律中促成公共精神的生长。第三，大力培育社会公众的责任意识。公共协商的过程既是公众通过公开、公正、自由、平等方式表达自己偏好和价值的过程，也是利益聚合的过程，这一过程并不是在无矛盾的真空状态下进行的，这就需要培育公民的公共精神和责任意识，拓宽他们的心胸，使之在协商过程中愿意为了公共利益的增进而改变个人不合理的偏好，把私利提升为公利。
    再次，不断推进社会资本的增量发展。社会资本是指社会群体内部的成员在相互联系过程中所产生的信任和规范，它们能够提高社会效率，提高投资于物质资本和人力资本的收益。社会资本是政策过程中一个重要的影响因素，它能够在社会群体中形成和维持多边合作博弈，在一定程度上摆脱“囚徒”困境，起到降低交易成本、提高社会效率的作用，因此，在一个承继和发展了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现。以信任、互惠规范和关系网络等形式存在的社会资本是促进民主政治发展和优化政策过程的重要社会资源，在新的历史条件下，要把各种形式的社会资本动员起来，实现我国的社会资本的增量发展，就要在完善制度和健全法治的基础上，进一步加强社区、民间志愿组织的建设，发挥教育、媒体以及文化的自省功能和公共利益守护者的职责。
    (二)不断提升公民政策参与的组织化水平
    
    国外的经验表明，公众议程设置的质量取决于公众参与的组织化程度，而影响人群的规模和程度也是决策部门界定公共问题的重要标准之一。随着阶层结构的分化，独立意识和阶层内部的认同感的增强，组织化参与成为公民参与的基本特征。
    首先，积极培育参与型政治文化。由于这种政治文化要求克服传统治理模式下人们只关注政策输出而不重输入的弊端，通过重塑政策过程，提高政治输入的关注程度，确立强烈的政治输入价值取向，因此，培育参与型政治文化可以为优化政策议程设置过程奠定良好的社会基础。当前，我国政策过程中的许多问题都与这种质态的政治文化匮乏紧密相关。为此，一方面推进市场经济的不断发展，以经济活动方式的改变促进政治观念和政治行为方式的改变；注意发掘和培育传统政治文化中的精华内容，并不断发挥其正向功能；提高大众传媒的普及水平，充分发挥其政治社会化功能。
    其次，促进权力主体进一步转变政策理念。在传统的政策制定范式下，权力主体的话语就是政策过程中唯一的“元话语”，而体制外行为主体处于被动接受的地位。在善治的时代背景下，这种由政府垄断“元话语”的格局被日渐打破，允许不同的民意在互动过程中进入公共政策议程，既是满足不同阶层群体利益表达的需要，也是民主政治演进的必然结果。[8]党的十七大报告提出，要“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，把“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”作为发展基层民主、保障人民享有更多切实民主权利的重要举措。这是执政党对公民政治参与内涵的丰富和发展，也要求掌握信息展示权的政府必须转变观念，通过积极引导和有效塑造，与公民社会形成良性互动，为不同利益群体提供一个表达利益需求的“公共能量场”，让参与者在具有均等机会选择的基础上进行政策言说，从而积极引导公民政策参与由分散的个体参与走向组织化、秩序化的公民参与。
    再次，在明确社会组织角色和地位的基础上对其加强规范和引导。推进多元主体互动模式的定型，优化政策议程设置过程，一方面要推进党政机关和行业协会、社会团体的脱钩，加快工会、妇联、共青团、工商联等全国性半官方组织的体制改革，淡化其官方色彩，确保它们能够代表本领域成员的利益，及时提出反映该领域成员利益的决策议案，增加对政府决策部门建议、评价、监督的能力；另一方面要顺应社会阶层分化的发展趋势，采取多种措施规范和促进社会各阶层的团体建设，增强其独立性，在法律和实践上鼓励社会各阶层以组织化的形式进行政治参与。在此基础上，要加大对公民组织的规范和引导，一方面通过制定引导性法律，制定民间组织和社会团体在资金筹措、财务管理、税收减免、成员社会保障方面的配套法律，确保社会组织设立和管理有法可依；另一方面通过研究和制定社会团体的决策程序、服务机制以及社会监督体制保障其运行的有序性。
    (三)促进多元主体政策博弈能力的和谐发展
    
    当前，社会结构性矛盾日益突出，利益分化和公共冲突已经发展到了一个临界点。在此背景下，公共政策必须在其起始环节就要关注社会公平。而要从平等、自由和公正的价值原则出发，就必须积极促进多元主体的和谐发展，不断提升弱势群体的政策博弈能力。
    首先，理性对待利益集团在政策议程设置中的作用。随着市场经济和民主政治的发展，我国各种利益集团大量涌现。正视利益集团的存在并予以科学地规范和引导是优化政策议程设置过程的基础。第一，要正视利益集团在政策过程中的正向效应，在政策形成过程中充分借助利益团体的“媒介”作用，及时、真实而广泛进行信息收集，在公共领域启动政策讨论、辩论和协商，从而克服个人表达无力的弊端，避免群体参与过程中的盲目性和无序性。第二，要充分认识利益集团在促进政策公平性方面的限度。由于发展水平的差异，利益集团之间的博弈能力是不均衡的。为了防止强势集团左右政策过程导致公共利益缺失，在议程设置及后续政策过程中要对其加以约束，对于具有正当利益要求的弱势集团要加以保护，藉此来彰显和确保政策的公共性。第三，将利益集团的政策参与活动纳入法治化轨道，使其利益表达的内容、范围、方式符合民主治理的技术与价值要求，应实现利益表达的经常化、制度化和秩序化，在民众的利益表达和国家机构的依法回应之间形成良性互动。
    第二，不断增强弱势群体的政策博弈能力。弱势群体不是一个单一的社会阶层，而是一个分布比较广泛、结构复杂且规模庞大的社会构成。[8](PP64-67)由于自身组织化程度低和表达能力弱等原因，他们的现实利益容易被忽视，这不仅有违政策的公共性，也违背了平等这一民主制度的核心原则。从政策运行来看，议程设置的程序开启之后，利益群体的政策分歧与冲突也会随之展开，政策走向很大程度上取决于利益相关各方的博弈能力。因此，保障公共政策分配功能的科学、有效实现需要保障多元主体博弈能力的均衡发展。首先，要改善政策参与环境，对弱势群体的参与活动进行必要的技术引导和物质支持，确保他们的利益诉求能够“说得出”。其次，不断提升决策主体在问题认定和利益综合时重视弱势群体利益的自觉意识，确保他们的政策诉求能够“有人听”。为此，当前要特别注意健全和完善政府同弱势群体之间的利益沟通和协调机制，这是提升弱势群体利益博弈能力的前提。再次，利用“准入”手段大力培育和规范代表弱势群体利益的社会组织，制定其在资金、组织和管理方面的配套法律，确保其良性发展并有效介入政策过程，这是提升弱势群体政策博弈能力，实现有效参与的重要保障。
    第三，大力发展话语民主，积极推进公共协商。话语民主强调公共协商在达成政策共识、改善公众参与质量方面的作用。多元主体互动模式的形塑和发展需要契合利益多元化趋势，生成科学高效和运转协调的“公共能量场”，把群众利益诉求纳入制度化、规范化和法制化轨道。近年来，随着民主政治的发展，我国政策参与中也出现了一些与话语民主相契合的实践形式。例如，浙江省温岭市以民主恳谈会为载体的公民参与地方政策过程就体现了这一方向。此外，当前一些大城市发展起来的公民论坛也是进行公共协商的有效形式。事实证明，这些实践形式都是与多元主体互动模式相契合的，也是优化我国政策议程创建过程的未来指向。
    注释：
    ①此处所指多元主体既包括权力精英、经济精英，也包括社会精英、利益团体以及普通公众等。
    ②茅于轼、盛洪、张曙光于1993年夏天创办的“天则经济研究所”，开了中国民间研究机构的先河。袁岳创建的零点调查公司，已经在包括社会政策、社会难题、人民生活质量等广泛的领域进行了大量民意研究。俞可平创办的“中国政府创新研究中心”，每年给地方政府的创新行为颁奖，这是首家对政府改革与创新进行独立评估和咨询的非营利性学术机构。
    ③2008年下半年以来，民众与房地产利益集团之间展开的博弈就是这种关系的鲜明体现。
    ④如在当前矛盾比较突出的土地征用和城市改造的拆迁过程中，应该更多地倾听公众的呼声，并通过制度性和法律性措施提升公众与强势集团、地方政府之间的博弈能力，确保他们的合法权益不受侵害。
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    【作者简介】刘伟(1979-)，男，山东青岛人，江苏行政学院公共管理教研部讲师，复旦大学公共管理博士后，主要研究方向为地方治理与政策创新（南京210009）。