会员登录
会员注册【内容提要】现代社会日益动态化、多元化和异质化的公共需求迫切要求政府部门不断创新公共服务供给机制以提高服务品质和回应性。公共服务的跨界合作通过部门间协同构建多样化服务供给框架，将碎片化的服务整合到连续统一体之中；通过权力共享构建竞争性公共服务供给网络，优化社会资源配置效率；通过动态的公共服务传输机制寻求和扩大公共服务供给的公平性和可及性。北京市信息化城市管理系统的成功案例佐证了这种以完备的框架结构、共享的组织关系和弹性的传输机制为核心的公共服务跨界合作是公共服务供给的有效备选机制之一。
【关 键 词】公共服务 跨界合作 信息化 城市管理
一、引言
20世纪90年代以来，科层治理由于“狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”，[1]无法有效地提供公民所需求的公共服务。同时，竞争治理“往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效而全然不知，使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工，并有不断深化功能性裂解性治理的趋势”。[2]这种现象的出现，促使西方国家政府通过重塑公共部门协调和整合机制的改革，应对公共服务分散化和碎片化治理困境。如英国1999年的《现代化政府》白皮书中将“联合的公共服务供给”作为政策目标，2001年新西兰政府组织评审着重关注公共服务供给分割现象。改革影响了公共服务提供模式的变革，经合组织研究报告指出，面对复杂性、交叉性的问题，需要增加网络结构的行动以提供整合性公共服务。[3]有学者使用协同性公共服务描述这一模式，并提出协同性公共服务的内涵在于通过协同知识和信息战略提供服务，伙伴关系是协同和共享的基本工具。[4]有学者认为整合性公共服务就是责任治理、伙伴关系和在线网络技术和平台提供服务的过程。[5]整合性公共服务的管理安排包括：与需求结构相适应的政府结构；以综合性协议性回应公民需求；持续高效能的服务；连接服务和公民的技术；提高组织应变能力和注重公共服务提供结构的灵活性。[6]这种公共服务模式的核心在于以制度化、经常化和有效的跨界合作来提供整合性公共服务。不同领域部门的功能整合是跨界合作的本质，不同领域机构的伙伴关系是跨界合作的基本工具，[7]信息网络平台是跨界整合的技术支撑。北京市城市公共服务跨界合作的实践，证实公共服务跨界合作模式创新的有效性。
二、公共服务提供跨界合作的核心内容
1.公共服务提供跨界合作的出发点
在经济社会发展日益多维度和多面向的过程中，公共服务提供机制围绕公共服务需求复杂化的过程进行了要素的重新组合，梳理要素结构变化的起点是对公共服务需求复杂性的分析。
复杂性作为当前公共服务需求的综合表现，其具体特征可以被归纳为以下三个方面：(1)动态化。即从公共服务需求的总体规模看，公共服务需求总体上呈现出持续增加的趋势；从公共服务需求的结构看，公共服务需求的内容也随着经济社会发展而出现变化。公共服务的收入弹性就是很好的例证。研究表明，从1875年到1995年美国消费者食品的长期收入弹性仅为0.2，教育和医疗的长期收入弹性却达到了1.6。[8](2)多元化。相比于传统社会，当前公共服务需求构成种类多样化，内容表达个性化。约翰·霍普金斯非营利部门比较项目组划分了12大类的非营利组织活动，每一大类又包含若干小类，[9]数量繁多的服务类活动有力地揭示了公共服务多元化的特征。(3)棘手问题。棘手问题作为现代社会发展及社会问题复杂化的产物，同时也为日益复杂的技术问题所推动，其特征包括：难以明确界定，相互依赖与交互成因；有目的的测量会导致不可预知的后果，可能是不稳定和持续发展的，不存在明确或证实的解决方案，与诸多利益相关者相联系，跨越多种机构进行延伸的责任，解决方案可能需要公民和利益相关者的群体行为的转变。[10]
2.公共服务提供跨界合作的结构逻辑
公共服务需求的复杂化决定了公共服务提供结构的变革。大工业时代，公共服务的结构模式是包含纵向等级制和横向职能制的二维金字塔结构，其基本特征是：纵向上层次模块和权力等级构成的科层制结构中，公共服务的信息垂直流动，缺乏足够的水平沟通；横向上部门设置按业务划分，各部门围绕其单一职能形成独立服务的系统。这种结构在公共服务需求规模较小且种类单一的情况下，能够较为有效地满足公共服务的需求。当公共服务需求日趋复杂，尤其是权力分散、组织边界模糊，各种公共服务问题呈现出地域性趋势的时候，官僚制组织就越来越不适应。同时，在新公共管理范式下以市场价格为核心的公共服务提供模式造成了公共服务供给系统的碎片化问题，导致了政治和行政领导缺乏调控、干预和获取信息的有效途径，部门沟通困难。在这种情况下，公共服务提供的逻辑结构由科层逻辑和市场逻辑逐渐向网络逻辑演化。
网络不同于市场的个体化和自愿性，也不同于科层制的命令等级链条，强调网络中主体的互动协调、相互依赖的动态结构。在公共服务提供的网络结构中，既包含各相关利益者的专有资源和比较优势，又呈现出行动者之间的协作关系。政府作为重要行动者之一，通过变革自身角色，驱动网络运行。通过网络结构的整合和优化，公私伙伴和网络管理能力的融合，以及利用技术将网络连接在一起的公共服务提供机制实现了跨界合作的最高境界。
网络结构的维度重组是对公共服务需求复杂性的直接回应。在垂直维度中，公共服务需求的动态性驱使政府调整组织纵向权力结构和权力关系，通过分权化改革建立适度事权关系，以应对公共服务事权扩大化的趋势；通过组织内权力和责任要素的转移和重组，构建以规范化、弹性化和任务化为特征的组织结构，应对公共服务需求内容的动态性变化。在水平维度中，多元化的服务需求一方面要求政府摒弃以往等级制的公共服务提供结构，并推动此结构向扁平化和网络化的方向发展；另一方面要求政府通过职能转变提供多样化的公共服务，并通过将部分职能转移和权力共享等形式发挥私营部门的作用以满足公共服务的个性化需求。在空间维度中，棘手问题诉诸于公共服务提供机制的变革在于超越以往用于解决一般问题的技术和方法，采取跨越组织边界的形式，寻求跨机构协调的工作方式，以满足相关利益主体的需求(见表1)。
值得一提的是，信息技术的变革为公共服务提供的跨界合作提供了有效的技术支撑。信息技术的迅速发展使得政府可以在公共服务实践中充分掌握信息资源，并利用现代技术手段，搭建服务信息平台，实现信息网络和行动网络的耦合。同时，这个耦合过程也是政府“通过信息技术实现公共服务创新，扩大公共服务的社会包容面，推动公民政治参与，并加强社会各个层面的整合和协同”[11]的过程。
3.公共服务提供跨界合作的运作特征
公共服务提供跨界合作模式不仅在结构上有效地克服了以往公共服务提供的分散化和碎片化困境，在运作过程中也呈现出崭新的特征：
(1)跨界合作的协同机制将碎片化的公共服务整合到连续的统一体当中，形成资源聚集的规模效应。首先，跨越政府部门边界的合作通过政府部门间系统协调和有效协作，摆脱因刚性行政环境而出现的公共服务“碎片化”困境，实现政府公共服务资源在连续统一系统内的有机整合。其次，跨越政府、市场和社会领域边界的合作通过将行动者连接在共同目标下一起行动产生增值效益。公共服务提供网络中的行动主体在合作中充分发挥自身比较优势，完成公共服务经济高效地生产和提供。在此过程中，资源互换和相互依赖促生了参与者之间的多赢局面。最后，跨越组织空间边界的合作改变以往以行政边界或者户籍边界为服务边界的政策取向，推动公共服务要素跨越排他性的制度障碍，促使有序统一的公共服务体系的实现。
(2)公共服务提供过程中的权力共享机制，通过优化资源在政府、市场和社会的配置，形成了公共服务提供的联动性的结构和竞争性网络。传统公共服务供给主体的单一决定了其他公共服务部门的低水平发展以及配合或从属地位。20世纪70年代末以后，民营化运动将政府的角色从“自行生产服务者”调整定位到“服务的购买者”。20世纪80年代以后蓬勃兴起的志愿性非营利部门逐渐确立了公共服务提供的独立地位。公共服务提供的跨界合作则通过权力共享机制整合市场组织和第三部门的力量，加上作为最终的公共服务接受者的公民，形成了联动化的公共服务主体结构。这个联动结构既包括不同主体的竞争互动，又包括公民对于服务生产者的“短线责任”和对于服务安排者的“长线责任”。[12]
(3)公共服务提供跨界合作的动态传输机制建立了服务输送和最终消费者之间的动态连接，提升了公共服务的公平性和可及性。这种动态传输机制包括宏观层面根据政策目标进行具体公共服务传输制度结构的选择，政策工具层面确定与目标和情景匹配的适宜机制，以及服务接受者和服务提供者的责任关系。这使得公民的服务信息需求以及对服务的评价信息可以及时有效地传递给公共服务供给链条，从而有针对性地提升公共服务品质。
(4)公共服务提供跨界合作的弹性责任机制，减轻了单一政府主体的财政负担和政策成本。以跨界合作为核心的公共服务提供模式可以有效地回应不确定性环境的冲击，并通过分散的责任分担机制，将风险在参与者之间“稀释”。交互的责任关系也有利于网络结构中多层次公共服务交叠生产和提供方式的生成，使得政府在面临崭新情景时，拥有不同路径的行为空间以选择和开展多样化的行动策略。
三、城市公共服务提供的碎片化困境
城市公共服务提供是城市政府的一项重要职责，但是在我国，由于传统公共服务提供的碎片化结构所导致的“高成本、低效率”困局，使得公共服务成为城市发展中问题最多、公众满意度最低的领域之一。这种碎片化的结构体现在以下三个方面：
首先，城市公共服务提供中跨领域部门合作缺失。由于我国城市市政基础设施和公共设施建设长期落后于城市发展，公共服务供给能力不足。所以，在具体实践中，专业部门的建设职能相比于服务职能被放在更重要的位置。这种“重建设、轻服务”的职能建设倾向，和公共服务绩效考评缺失所导致的自上而下的重视短期项目建设而忽视通过项目维护获取长期效益的政绩观念取向，导致了城市公共服务提供和公民需求的背离。同时，受计划经济体制的影响，传统城市公共服务提供过程中，片面强调政府的主导作用和政府机构建设，忽视社会组织作用发挥的格局，是导致社会组织发育不良的重要诱因。即使有社会组织参与公共服务提供，也大多因为信息收集和处理方式的落后，出现服务提供低效率的问题。在这种情况下，市民日益增长的需求成为城市政府的巨大压力，恶化了资金和人员投入不足的矛盾。与此同时，财政投入错位的决策以及市场化方式的缺失，直接削弱了城市公共服务应有的公益性和公共属性，激化了公共服务有效供给不足的矛盾。
其次，城市公共服务提供中跨政府职能部门协同困难。“专业化—部门化—利益化—制度化”的路径依赖直接造成了“高成本、低效率”制度困境的产生。城市公共服务提供的专业化分工以损害城市系统的综合性为代价追求专业系统完整性的目标，导致了部门管理的大量“缝隙”；在执行机制上，形成了以部门利益驱动为主导的制度偏差，少数部门通过刚性的制度安排巩固部门的最大化收益。因此，在实践中，地方政府只要通过组建新部门应对管理缝隙，或者通过运动式和突击式管理，这直接导致了公共需求难以得到满足。在2007年所做的一项关于北京市城市环境问题的调查中，北京市21.1％的市民向相关部门反映过环境管理的问题，仅仅6.1％的市民认为问题全部解决，58.5％的市民反映大部分或都没有解决。[13]久而久之，这种习得性无助将会日益淡化公民对于维护城市公共环境的热情和责任感。
最后，城市公共服务提供中跨地域部门协作匮乏。传统城市公共服务提供的过程中，行政地域边界或者户籍边界往往成为城市公共服务提供的刚性边界。这一方面导致了相近地区高政绩回报公共服务的过度供给，又加剧了这些地区内部低政绩回报公共服务供给缺失的矛盾。同时，跨地域部门协作的匮乏导致了公共服务分布的地域不均，与基本公共服务均等化的目标相背离。
以上城市公共服务提供过程中碎片化困境的解决需要更为先进的城市公共服务提供模式。在数字化时代，城市公共服务应当以信息技术为平台开展跨界合作，以网络化结构改变传统的等级制结构，通过城市公共服务提供的不同主体间的互动和协作实现城市公共服务的提供的高效化、精细化和动态化。
四、北京市城市公共服务提供跨界合作的实践
为了改革以往城市公共服务提供的困境，北京市尝试构建信息化城市管理模式，以跨界合作的方式保障城市公共服务的有效提供。2005年6月，北京市市政市容管理委员会以实现“城市运行态势总体监控，城市运行管理问题综合协调”为目标，建设信息化城市管理系统。该系统充分利用信息通讯技术，以数字时代治理理论为指导，围绕城市公共服务的高效、优质提供，通过区域管理网格化、专业管理网络化初步实现条块信息整合和公共服务主体的联动，为公共服务的跨界合作提供了很好的范例。
信息化城市管理系统建设和完善的过程是利益相关者的整合和调整的改革过程。这些改革主要从两个维度实现了公共服务提供的跨界合作策略：一是从组织架构和形态入手进行整合，二是从公共服务提供过程层面进行整合。
1.组织架构和形态上的调整
(1)纵向层次整合
北京市城市公共服务提供跨界合作的组织架构和形态基础首先来自于通过公共服务层次整合实现的“双轴”体制。以往政府部门纵向结构中职权交叉分散、控制乏力是造成城市公共服务被动提供和效率低下的重要原因。因此，通过建立一种高效运转的纵向整合机制是确保城市公共服务有效供给的重要组织保障。在具体实践中，相关政府部门通过全面整合政府职能，建立以城市管理指挥、调度协调中心和监控、评价中心的“双轴”管理体制。监督轴负责实施全时段监控和问题信息的实时采集，以及对问题处置情况进行实时监督，客观评价城市公共服务专业部门的工作状况和水平。指挥轴负责调度和协调市属管理部门、设施管理机构和公共服务企业等专业部门处理城市公共服务中的问题。这种“双轴”体制在实践中把信息获取和指挥处理快速联系起来，实现了公共服务提供从被动滞后到主动快速的转变。
(2)横向功能整合
公共服务提供功能的整合，不仅包括同一组织内不同功能的整合，而且包括不同组织之间的整合。以往城市公共服务提供的职责不清和多头管理是造成公共服务提供裂解和责任模糊等问题的重要原因。以北京市东城区政府为例，政府管理职能分散在37个专业管理部门和街道办事处，一个井盖出问题可能涉及到水、电、气、热、交通、电信等十几个部门。在垃圾管理中，生活垃圾归环卫部门，建筑垃圾归建委管理，建筑垃圾上再覆盖上生活垃圾就成了没人管理的混合垃圾。[14]面对碎片化的困境，北京市市政市容管委通过以公共服务功能为基础进行横向整合，将城市管理的对象划分为包括市政市容、突发事件等7大类68小类城市事件和包括公共设施、道路交通等7大类94小类城市事件，并通过普查录入城市部件361万个。同时，每个城市管理的对象都拥有独一无二的编码，不同管理环节的专业部门可以通过获取对象的信息，确立主责单位，实现问题的有效处置。
(3)公私部门整合
公私部门之间的整合主张多元化的社会管理权力中心，通过合作协商确立共同的目标，实施对公共事务的治理。公共服务跨界合作也强调政府部门、私人部门和非营利组织之间的良性互动，以及相互依赖的关系。在以往的城市公共服务提供过程中，企业由于复杂的隶属关系以及信息收集能力的限制，长期缺位于城市公共服务提供。城市居民在服务提供从发现问题、解决问题到监督评估的单向通道中只能被动地接受公共服务提供的结果。在公共服务提供的跨界合作模式中，政府部门通过信息共享引入社会力量参与到城市公共服务提供过程中，通过将受损部件维护、非执法事件处置以及信息支撑等业务外包给公共服务企业和非营利部门。同时，通过外网网站、短信平台等与公众互动和沟通的手段，拓展服务渠道和监督渠道，提高城市公共服务提供的透明度和回应性。
2.运作层面上的整合
在拥有跨部门的合作结构，完备的服务框架以及共享的组织关系之后，公共服务提供在运作层面上开展策略成为决定跨界合作成败的关键。北京市城市公共服务在运作层面的整合策略主要在以下两个方面展开：
(1)信息整合
信息作为公共服务提供过程中的基础资源，信息的占有直接决定了公共服务相关利益主体在跨界合作中的策略选择，通过信息整合实现相关利益主体的信息共享，是提高跨界合作成功率的要点。北京市信息化城市管理平台的建设就是对信息整合诉求的直接回应，其具体信息整合的内容包括：信息技术的整合。信息平台的建设本身是GIS技术、GPS技术、RS技术和办公自动化以及电子政务技术整合的结果。要素信息整合，北京市独创了“网格化管理”法，即城市管理中的一万平方米为基本单位，城六区、昌平区共划分城市管理网格29790个，覆盖了约1484.22平方公里的135个街道(乡镇、地区办事处)，2151个社区村。这些在城市区域划分为边界清晰、无缝拼接的实地区域为网格单元，结合对网格内管理对象事件／部件明确划分和详细编码，为理顺网格内职能机构关系提供了基础。在信息的采集途径整合中，3444个手持终端的监督巡视员，以热线电话和数字网站为参与渠道的社会公众和媒体，以及固定区位的摄像头统一将问题反馈给市级信息平台。信息处置架构整合，信息化城市管理系统采用“1+6+N”模式实现了市级城市管理信息平台与33个委办局、19家公共服务企业、城六区城市运行监督(指挥)中心对接。
(2)流程再造
传统城市公共服务提供过程的问题处置流程大致有两种：一种是专业部门自己主动巡逻，发现问题现场解决，登记备案。另一种是专业部门通过媒体曝光，公众信访等渠道被动获知问题，然后在处理问题后，向媒体、公众、领导答复。在最终监督评价上，专业部门仅在年底向有关部门进行统计汇报。这两种流程一方面造成了大量效率损失。如在实行网格化管理体制前，在原东城区25.38平方公里的区域面积中，涉及城市管理的力量就超过1万人；另一方面竞争机制和监督机制的缺失也滋生了专业部门的“多一事不如少一事”的惰性心理。北京市信息化管理模式在充分整合信息资源的基础上以信息传递路径为主线重塑了城市管理流程，其具体程序是：每个网格单元由1名监督员负责巡视，发现问题以后通过手持终端将图文声信息向监督中心报告，社会公众也可以通过热线电话和数字网站进行信息举报。监督中心获取信息以后，进行甄别、立案，并将案卷批转给指挥中心，指挥中心根据问题归属，将信息分发给市级部门和公共服务企业，并协调专业部门进行及时处理。问题得到解决之后，专业部门将案卷批转回指挥中心，然后由指挥中心派遣监督员对问题处理情况进行验查，双方信息核实一致后结案。整个流程中信息可以跟踪查询，核查归档以后的信息也为事后评价提供了依据。这样的流程设计克服了以往效率低下和没有监督回流的弊病，采取信息实时采集传递，避免了信息获取滞后和层级流通中的信息衰减，最大限度了克服主体间信息不对称的现象，提高了公共服务提供的效率。
总的来说，北京城市公共服务跨界供给机制通过充分利用现代化技术手段，促成了三级地方政府、公共服务企业、社会公众的和谐互动结构，创新了全要素、全时段、全覆盖的城市公共服务提供格局。网格化管理模式，建立了信息整合和条块联动的雏形，推动了公共服务提供的长效机制建立。网络技术、移动技术等先进技术在城市公共服务中的应用，为灵敏反应和高效处理提供了手段。通讯信息技术进一步推动了流程规范和再造，使得信息畅达、流程公开、多元信息良性互动，保障了公共服务提供流程的流畅运转。
五、结语
在我国，随着经济社会发展，公共服务需求的复杂化趋势日益凸显，公共服务类型差异，区域性差异以及城乡的公共服务非均等化等问题形成了掣肘全面发展的社会因素。同时，公共服务供给体制中的机构重叠、职能交叉等碎片化现象也非常突出。在这种情况下，公共服务提供的跨界合作模式从三个方面为我国公共服务改革提供了重要的借鉴：首先，改变以往各部门各自为政，以组织分割和区域隔离为特征的公共服务供给格局，通过以公共服务项目导向性的方式，吸引社会力量的参与，提供跨界性协同的公共服务。其次，改变传统公共服务提供以公民为点的零散化状况和分散化公共服务中以公民为顾客所导致的碎片化状况，以公民需求为中心提供无缝隙的整体性服务。最后，充分利用信息网络技术和电子政务，使公民能轻易地获取信息资源，便捷地享受公共服务。
【参考文献】
[1]曾凡军.由竞争治理迈向整体性治理[J].学术论坛，2009(9).
Zeng Fanjun. From Competitive Governance to Holistic Governance. Academic Forum, 2009(9).
[2]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda.York: Palgrave, 2002.pp212-213.
[3]OECD. IRELAND: Towards An Integrated Public Service, OECD Public Management Reviews. Paris: OECD, 2008. p12.
[4]Bath Priory. Towards a Common Framework: Delivering Joined-up Services through Better Knowledge and Information Management. KM Review, 2005, 8(4).
[5]Mark Considine. The End of the Line: Accountable Governance in the Age of Networks, Partnerships and Joined-up Services. Governance, 2002,15(1).
[6]Richard Veryard. Join-up Services,23 Feb 2002.http://www.users,globalnet,co.uk/～rxv/government/services.htm.
[7]曾维和.整合性公共服务：当代西方国家公共服务提供的新模式[J].上海行政学院学报，2012(1).
Zeng Weihe. Integrated Public Service: The New Model of Public Service Delivery in Contemporary Western Countries. The Journal of Shanghai Administration Institute,2012(1).
[8][美]罗伯特·福格尔.经济合作发展组织国家与中国的卫生服务需求预测[J].中国经济问题，2001(6).
Robert Fogel. Forecast of Health Services Demand in OECD Countries and China, Economic Issues in China,2001(6).
[9][美]莱斯特·M.萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界[M].贾津西，魏玉等译.北京：社会科学文献出版社. 2002.378-385.
Lester M. Salamon. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. Trans. by Jia Jinxi, Wei Yu et. al.. Beijing: Social Sciences Academic Press, 2002. pp 378-385.
[10]Australian Public Service Commission. Tacking Wicked Problem: A Public Policy Perspective. Canberra: APSC.
[11]United Nations. UN E-government Survey 2008: From E-government to Connected Governance.
[12]世界银行.让服务惠及穷人——2004年世界发展报告[R].北京：中国财政经济出版社，2004.49.
World Bank. World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People. Beijing: China Financial & Economic Publishing House, 2004. p49.
[13]叶裕民，皮定均.数字化城市管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2009.52.
Ye Yumin, Pi Dingjun. Introduction of DigitalCity Management. Beijing: China Renmin University Press,2009. p52.
[14]陈平.网格化：城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社.2006.79.
Chen Ping. Gridding: Urban Management Model. Beijing: Peking University Press, 2006. p79.
【作者简介】唐任伍，北京师范大学管理学院院长，教授；赵国钦，北京师范大学管理学院博士后，中央财经大学财经研究院助理研究员北京100875