公共政策导向与文化存亡

【内容提要】公共政策对整个社会目标群体的思想和行为具有明确的导向功能，这种导向功能在很大程度上体现为对社会文化的引导和规范。现代性带来的全球化民主化和市场化致使社会文化领域发生了重要变化，呈现出新的发展态势，如全球化冲击带来西方强势文化对弱势文化的渗透和消解，政治民主化过程导致主流文化对边缘文化的侵蚀，市场法则导致文化超越性价值沦丧。公共政策的理论和实践需要关注文化的发展和消亡，从文化本身的特点出发，确定文化发展的正确方向和策略，以推动社会的全面发展和良性运行。
    【关 键 词】公共政策 文化存亡 现代性价值
    随着全球化浪潮的泛滥，文化帝国主义正在蹂躏和消解着发展中国家传统的民族文化和没有自卫能力的部落文化及边缘文化。与此同时，西方的价值观念乘虚而入，渗透到社会各领域和各种制度的运行中。这种文化殖民的目的“是征服和控制人心，并以此手段改变两国之间的强权关系”[1]。另一方面，在市场经济规则下，文化作为商品，其工具性在无限扩张，而文化超越性价值却在逐步退隐。市场的强大力量在推动文化“祛魅”的同时，使文化本真价值被颠覆，原有的传统文化和文化传统也逐步消亡。这种文化市场化的本质是“资本的扩张性渗透到现代性文化领域，并塑造诸领域文化，使文化成为资本积累和扩张的工具”[2]。因此，反对文化霸权主义、文化殖民主义以及文化价值的沦丧已成为当务之急。可以说各民族民间文化的传承、发展及保护已超越了文化自身的范围，文化存亡成为关系国家和民族独立生死存亡的大事。那么，政府制定针对文化建设的公共政策强力介入，就显得非常紧迫和必要。本文从文化和公共政策的关系辨析入手，来探讨公共政策如何促进文化的保护和传承以及进而促进整个社会秩序良性运行。
    一、文化与公共政策关系辨析
    
    文化是一个使用广泛、语义复杂的概念。对其内涵的界定向来有广义和狭义之分。“广义的文化总结人类的物质生产和精神生产的能力，物质和精神的全部产品。狭义的文化指精神生产能力和精神产品，包括一切社会意识形式。”(《中国大百科全书》哲学卷第924页)现代意义上，从狭义角度理解文化已成为一种普遍的趋势。本文是从研究公共政策导向如何影响文化的发展及存亡，其中公共政策是自变量，文化是因变量，因此这里的文化是狭义的文化。历史唯物主义认为文化作为精神活动及产品，其一切社会意识形式都是经济、政治的反映，归根到底是由经济基础决定。但是，作为社会意识形式的文化自身具有的传承性和稳定性，且与经济、政治的发展具有不平衡性，因而文化又具有相对的独立性，并能反作用经济和政治，这也就是说文化同经济结构和政治结构一样，是社会结构不可或缺的一个部分，文化领域同经济领域和政治领域一样构成一个相对独立的领域。那么，按照历史唯物主义基本原理，文化必然受到政治和经济的制约和影响，文化的“存”或“亡”也就必然受到公共政策和市场经济规则的制约和影响。
    公共政策对文化的强烈影响是由公共政策的本质特征决定的。公共政策的本质特征是公共性，公共政策要处理的问题是公共领域内的问题而不是私人领域的问题，其中的道理是政府的职能是有限的而不是无限的，政府只管自己应该管的事而不去管自己不应该管的事。简言之，政府所制定的公共政策针对的目标是有公共性的公共领域内的问题。而公共政策主体所追求的意识形态和价值都是以象征符号形式存在的认识和行为模式体系，是文化的一部分。文化作为人们公共性生活的一个部分，是存在于公共领域的东西，那么，文化也是以公共性为主要特征，因而文化问题也是公共政策要处理的问题。公共性问题只有在公共领域中谈论才有现实意义和价值，因为公共领域是公共性问题的空间维度。开放性是公共领域的基本特征，私人领域是不会轻易对他人开放。“既然文化以公共性为主要特征，那么任何一种私人性的东西要获得文化意义，就必须有公共性。由此，私人领域要获得公共性就必须传播”[3](P5)，从而进入公共领域。“市场经济的发展，使市场越来越成为私人产品获得公共性的最主要途径。传统上通过非市场化途径传播的文化形式也越来越多地借助于市场来传播，市场成为私人产品获得公共性的主要形式之一。许多具有文化性质的东西〈有意义的符号系统〉借助于市场而得到大力发展。”[3](P5)可见，文化需要市场，文化发展规律似乎要受到市场规律的必然制约，但文化的发展规律并非只单一受到市场法则的制约，也同时受到政治领域中来自政府制定公共政策的引导和规范。
    公共政策从本质上看，“是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配与落实过程中所制定的行为准则与规定”[4]。现代社会管理，始终贯穿着公共政策的制定和执行，公共政策日益成为塑造当今社会公共秩序的一种基本力量。每一项公共政策的出台，往往会导致人力、物力和财力资源在空间布局和流向上发生变动，引导人们行为发生方向和幅度上不同程度的变化。并且公共政策具有特定意识形态和价值取向，它总是试图通过制定政策来实现自己的价值目标，使之成为社会主流意识形态和价值追求。可见，公共政策对社会具有强烈的目标导向功能，它为社会的发展和人们的行为确定方向，使复杂的、多变的、相互冲突的行为统一到明确的目标上来，引导社会朝政策制定者所希望的方向发展。当然，公共政策的导向功能直接体现在对不同人群思想和行为的规范和引导上，进而间接地表现为对文化发展方向和模式的引导上。
    总之，文化和公共政策几乎从来都是相生相伴、相互影响、相互制约的辩证统一关系。马克思主义认为文化作为满足人类精神需求的观念上层建筑，其一旦形成，就成为一种客观力量和生存环境，规范和制约着人们的思维方式、价值观念、情感世界，从而在很大程度上影响公共政策的形成过程和具体内容。而公共政策作为人类的一种理性选择行为，它又会在很大程度上形塑文化的内容和形式、意识形态和主流价值观，使整个社会文化呈现出一定的形态和趋势。因而，文化的传承、发展及保护都不是孤立的问题，文化领域内的一系列问题都需要公共政策来引导和规范。
    二、现代性语境下文化传承与保护面临的问题
    现代化的全面启动和现代性的迅速成长，造就了市场逻辑和工具理性的合谋，完成了一场生存价值重心和生存样式的彻底转换。现代性以一种不可逆转的力量，波涛汹涌地扑向整个世界，并左右着人们的思维方式、行为方式和社会生活方式。而传统的文化和文化的传统都被现代性这股洪流挟带着融入到全球化、民主化和市场化之中，在完成文化范式转换的同时，传统的文化和文化的传统都不可避免地被侵蚀、消解乃至衰亡。在此语境下，文化的保护和传承所面临的问题非常复杂，而公共政策的应对似乎显得力不从心。怎么办那还是让我们把现代性语境下文化的保护和传承面临的主要问题逐一厘清。
    (一)全球化浪潮冲击下强势文化对弱势文化的渗透与消解
    
    全球化是现代性挟带的一股不可抗拒的时代潮流，全球化的趋势使世界各个分散的部分或因素形成了紧密联系的世界性网络。地球在快速运输和信息高速网络的包裹下变成一个村落。这种客观的历史进程，使世界各个部分迈向了马克思所说的“相互依赖和相互作用”越来越紧密的时代。人类文化的发展也呈现出与以往不同的新特征和新趋势，文化的全球化是一个最为显著的特征。
    传统意义上，人们对文化的理解是以民族和国家为核心的，文化主要是民族和国家的文化，人们总是在民族和国家的框架中去思考文化的内容、形式及意义，更加推崇和强调民族国家文化的价值和作用。全球化背景下，“互联网和其他现代传媒手段大大改变了文化交流和传播的方式，使文化交流在范围、强度和多样性以及传播速度等方面都超过了以往，从而形成了全球化的文化交往”[5]。在这种背景下，“文化总是趋向于现代化作风而不是传统，趋向全球化而不是区域性闭关自守，趋向时速性而不是宗教性，趋向统一性而不是各具特色的多样性”[6]。在全球化浪潮的冲击下，文化的原有地理空间被冲破，西方强势文化多渠道、多方位地向发展中国家、落后地区和少数民族地区渗透，不断地消解和蚕食着弱势民族文化，法国前总统希拉克曾经说：“当今世界正面临着单一文化的危险，很多民族文化和语言正处于边缘化的危险。”正如，当我们媒体津津乐道今年又向西方出口了多少圣诞树时，我们却进口了圣诞节。而那些承载着西方文化和价值理念的“洋节日”为我们所接受和推崇的同时，承载着我们民族文化和价值理念的传统节日却遭到冷遇甚至已经被遗忘，这种趋势最终导致西方主流价值观取代民族国家的传统核心价值观。我们知道，核心价值观是一个民族文化的灵魂和血脉，伴随着核心价值观念消解的是民族文化的衰亡，进而是民族国家独立性的丧失。
    在这种国际背景下，我国的文化保护和发展面临严峻的挑战。这就对政府公共政策的制定和执行提出了很高的要求，公共政策如何引导文化发展，顺应时代要求，在加强与西方主流文化对话的同时如何向全世界展示中国文化的勃勃生机，这是一个紧迫而又复杂的问题。党的十七届六中全会提出要进行文化体制机制改革，推动文化的大发展大繁荣的政策方针，这就要求我们在制定文化政策的导向上避免两个极端，一种是民族虚无主义，过分推崇西方文化，否定民族文化传统和历史遗产，否定传统核心价值观念；另一种是大文化民族主义，固守教条，一味强调本国文化最优，以保护文化独立性为目的而排除外来文化。文化建设既不能割断历史，同时又要做到对其他文化的兼收并蓄。只有给传统核心价值观念赋予符合时代的新理念，才能使传统文化得到保护和传承。
    (二)民主化进程中主流文化对边缘文化的侵蚀
    
    现代民主社会，民主不仅仅意味着政府构成过程中的自由选举和政党竞争，一个国家的民主化程度最主要是看各种社会利益和要求是否能够在政策制定过程和内容中得到体现。因此，现代民主社会在一定程度上已经从对民主制度的静态关注转向了对公共政策决策过程的动态关注。
    “公共政策形成于政治舞台并必须接受政治的考验”，“这就使得政治可行性(Political feasibility)成为一个重要选择的标准”。“一般而言，政治可行性是指某项政策方案在政治上是否与国家的性质、政治制度、政治思想和发展方向保持一致，是否符合国家利益、人民群众利益、能否被社会和人民群众所拥护和接受”。[7]也就是说，公共政策要为大多数人所接受，选择就成为政策形成过程的核心环节，或者说政府制定政策的过程就是公共选择过程。公共选择理论的代表人物詹姆斯·坎布南(J. M. Buchanan)认为政治市场上集体决策的核心问题就是把个人偏好转化为社会决策，将个人选择导入集体选择，将个人和群体的多元化目标和追求进行整合，最终形成适用于全社会的公共政策。在这个过程中，进入政治领域的人们有着各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好都应受到承认和尊重。那么，在公共选择的过程中，交换政治利益的基本方式就是讨价还价，各方在这种政治交易中达成一个能使大家基本满意的结果，而民主正是在这种交流和沟通过程中得以实现。在这种民主化的氛围里，我们审视公共政策的制定过程就会发现，由于公共资源的有限性，当决策者面临多项方案或多重目标的选择时，那么就必须有所取舍。或者说，采取某项方案或追求某种目标，就必须舍弃其他方案或牺牲其他目标。这时候，凸显民主价值的公共政策最终并不能满足所有个体和群体的利益及精神追求，尽管这些不同的社会需求并没有对与错和价值上的优劣之分。但是，最终的公共政策在资源有限性的制约下，只能反映大多数人的利益或强势集团的利益，而少数人的利益或者弱势集团的利益并不能得到很好地保护和实现，这一现象被坎布南称为“多数的暴政”。现实中的公共政策对文化的影响作用同样受到这一规律的制约，要使公共政策最终通过一系列的程序并具有合法性和权威性，政策必然反映大多数人的利益、要求和观点，因此，公共政策总是优先代表和满足大多数人所尊崇的文化价值，即主流文化。政府最终将大量的公共资源用于主流文化的保护和发展，非主流文化和边缘文化则在这种民主政治过程中被进一步边缘化。
    我国疆域辽阔、民族众多，各种地域文化、民族文化、特色文化琳琅满目、种类繁多，从长远和更广泛的意义上说，一切有用的文化形式都有保留的价值。不仅仅是因为文化本身存在多少优点或者实用价值，而是因为文化本身构成了人类历史的一部分，我们能够通过文化看到自己的过去，文化帮助我们认识和了解自己的民族。而且任何文化都是不可再生的，一旦被破坏或者消失，就永远不可能恢复原貌，文化的这种无法复制的特性确定了对各种文化保护的必要性。“当不同文化汇集时，我们有必要承认和尊重不同文化存在的各种形式，使各种文化在国家统一所容许的范围内最大限度地得到保留。”[8]再者，无论主流文化抑或是边缘文化都是由同一片土地上生活的人共同创造，仍然是构成文化整体不可或缺的组成部分，理所当然的应给予关注。这时候便需要公共政策适当倾斜性地考虑弱势文化和边缘文化的社会资源分配问题，以便促进民族感情和团结，维护国家的安全和稳定。
    (三)文化市场化导致文化超越性价值的沦丧
    
    文化市场化指的是文化生产的产业化和文化产品的市场化，它是经济力量入侵到文化领域的必然结果。文化产品不同于传统工业所生产出来的产品，它是能够满足人们较高层次需求的精神产品和服务，它既具有商业属性又具有非商业的文化价值属性。文化产品的商业性是指文化产品具有商品、经济、产业的属性，可以通过市场交换实现其价值，可以买卖、流通和消费，不同社会成员可以根据其经济能力及欣赏水平享受差异化的精神产品及服务。文化产品的价值属性是指它包括知识、价值、观念、道德、艺术等精神性存在，它可以满足人们的精神需求，其核心概念是指一定的意识形态和价值观。文化产品虽具有物质产品的形态，但这只不过是精神产品的“物化”，是精神文化的载体。文化产品的商业属性和价值属性决定了文化产品的生产应该按照市场的逻辑和文化的逻辑来运行，简单的讲就是要把文化产品的商业性和价值性很好地统一起来。但现实却并非如此，当市场经济法则扩展到各个领域中，“包括爱情、良知、信仰、审美在内的人世间的一切，统统转换成买卖对象，并且可以像数字计算那样精确的测量出它们的货币比值的大小与多少”[9]时，文化产品的价值属性似乎只能隶属于其商业性，文化产品的价值似乎只能用经济价值来衡量。
    市场经济条件下，文化生产一进入市场，作为消费对象的民众的惊人的消费能力使文化产品具有无限多的潜力和空间，理性的“经济人”对于眼前利益的盲目追求使文化生产失去了应有的文化责任和历史责任感，使文化的商业性和价值性的矛盾加剧。在这种矛盾冲突中，市场主体功利化选择使世俗文化大行其道，使文化的娱乐化倾向越来越严重，文化的意识形态属性弱化，价值观迷失。“一般商品在竞争中自然会向价廉物美的方向发展，而文化产品在竞争中则不免走向通俗化甚至庸俗化。”[10]尤其是消费主义文化的泛滥和流行，使得人们的消费价值取向发生转移。消费主义文化的最大特征就是追求炫耀性和时尚性，追求无节制的物质享受和消遣，并以此作为人生的目的和人生价值。在现代消费社会中，文化领域的低俗化、同质化、偶像化、碎片化和肤浅化的现象有不断蔓延之势，“艺术与日常生活的界限被消解了，高雅文化与大众文化之间层次分明的差异消弭了；人们沉溺于折中主义与符号混合的繁杂风格之中，赝品、东拼西凑的大杂烩、反讽、戏谑充斥于市，对文化表面的‘无深度’感到欢欣鼓舞”[11]。现实中，一些娱乐性很强但思想艺术性差的作品占据着较大的市场空间，而一些对消费者的文化素养、专业知识和审美能力有较高要求的产品，如交响乐、芭蕾舞等高雅艺术和学术著作却鲜为市场接受。那些缺乏意识形态关注和教化功能的文化产品已经导致了文化超越性价值的沦丧。至此，现代化进程已经与传统社会产生了明显的断裂，道德滑坡、伦理缺失、情感匮乏、价值冲突带来了严重的社会危机。
    对文化市场化所产生的消极后果，政府的作用在于代表社会公众利益，在文化发展中纠正“市场失灵”。但是，事实上政府机构中的官僚也具有“经济人”的特征，他们往往不一定从整个社会利益出发，而是从本部门、本地区或个人利益出发，追求部门利益、地区利益和个人利益的最大化。而且，对地区利益的追求往往体现为对经济利益的追求。在当前文化发展领域，这种自利的特点使很多地方政府在文化政策的制定和执行中存在导向上的偏差。有些地方不考虑文化产品的社会效益，放松对文化产品质量和市场的监管，而以市场利益最大化为原则，盲目迎合受众，生产出有悖于社会主流价值观的文化产品。政策主体追求短期利益、局部利益、经济利益的倾向使公共政策的内容弱化了对健康、高雅的文化价值观和主流意识形态的追求。更有甚者，一些地方政府打着发展文化产业的旗帜在进行房地产业和其他产业的开发，可谓有产业而无文化。这种挂羊头，卖狗肉的做法在一定程度上造成了公共政策的价值迷失。因此，现代市场经济条件下，公共政策应大力弘扬先进文化，发扬理性精神，恪守公共精神，防止文化价值导向的混乱和迷失。公共政策要使文化产品的文化价值性与商业性很好地兼顾和统一起来，以避免功利主义而导致文化价值的沦丧，公共政策要把文化产品的公益性与商业性很好地兼顾和统一起来，以避免文化产品消费的不均等和社会公平正义的缺失；政府要在文化产品的生产中宣传特定的意识形态和思想价值取向，扶持高尚、积极的文化产品，抑制和禁止文化垃圾，努力促进其商品价值和社会价值二者的均衡统一。
    三、公共政策在文化与现代性博弈中的作用和任务
    
    随着民族的历史迈向世界的历史，民族的文化也必然迈向世界的文化。现代性和全球化的历史进程使得文化的全球化成为历史的必然，但文化秩序却并非如同经济秩序那样在现代性洪流中显得如此之无奈，无论传统的文化或文化的传统在和现代性的博弈中较之经济秩序总是表现出更为稳固和更为复杂。可是无论如何，文化的现代性和文化的全球化是文化发展变迁的必然趋向，这似乎已毋庸置疑。那么在现代性的背景下，文化的传统和传统的文化如何既能保持自己的特色，又能融入到世界文化、现代文化的行列中去，这是一个矛盾很突出的问题，要解决这一问题，似乎公共政策要在其中扮演更多的角色。
    公共政策对文化保护与传承的主要作用体现在公共政策的目标导向功能上，目标导向功能是理性时代公共政策的重要功能，价值引导是目标导向功能的核心与灵魂，任何政策的制定都出于一定的价值需要，并在一定目的的支配下进行。这就要求公共政策体现出文化的历史意蕴和人类文明的时代内涵，而且要包含与现代文明息息相关的理性自觉和时代意识。目前，我国文化保护与文化建设工作面临着非常复杂的困难。这其中包括了西方主流文化对民族文化的渗透和消解，也包括了市场经济法则对传统核心价值理念的颠覆，还包括着少数民族文化和少数地区特色文化濒临衰亡的危险。针对目前的现实状况，公共政策在文化保护和文化建设方面应有如下任务：
    首先，政府通过制定公共政策来促进文化体制机制的创新。创新是文化发展的本质特征，是推动文化发展繁荣、提高国家文化软实力的不竭动力。只有增强本国的文化软实力，才能抵御外来文化价值观的侵袭，才能承受优势文化霸权的冲击和压力，才能有效维护国家的文化安全和民族的独立。要加快文化体制机制的创新，必须要尽快制定和完善文化体制改革配套的法律法规，改革开放以来的实践证明，通过立法形式保障各项改革工作顺利有序进行，无疑是一种很好的选择。在文化保护和发展工作中，把行之有效的公共政策上升到法律的高度，把文化建设纳入到法制体系，使文化行政有序化，这无疑具有十分积极的作用。
    其次，公共政策应该大力推动文化产业的发展，促进核心价值观的传承与文化的繁荣。我们知道，文化是民族的血脉，核心价值体系是文化的灵魂，文化产品是文化的外在物质载体。因此，要推动文化的大发展大繁荣，就必须推动文化产业的发展，这就是党的十七届六中全会提出把文化产业做为国民经济发展的支柱性产业的原因。鉴于此，党和政府的主要任务从以前的“办文化”要转换到“管文化”上来，实质上党和政府的中心工作是充分认识和利用文化自身发展规律，制定相应的公共政策，营造有利于文化创新，使优秀的民族文化产品竞相涌现的良好环境。同时，加强对文化产品生产的制约和引导，遵循社会主义核心价值体系的要求，避免文化核心价值观念的沦丧，并在全社会倡导正确的文化发展方向。
    再次，公共政策应促进公共文化服务体系的构建，大力推动文化事业的发展。党的十七大提出：“坚持把发展公益性的文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径”，并且指出文化事业和文化产业都是文化建设的重要组成部分，在发展文化的过程中，要始终把社会效益放在首位。具体而言，各级人民政府是公共文化事业的责任主体，应当将公共文化事业纳入到国民经济和社会发展规划。同时要把公共文化事业服务经费也纳入到财政预算，确保财政足额支出并随财政收入增长而增加，并要监督公共文化事业财政经费不被挪为他用。政府应该重点推进文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。
    另外，政府要加大对民族民间文化的保护，政府制定公共政策时要向弱势文化和边缘文化倾斜。民族民间文化是一个国家一个民族的重要组成部分，也是中华文化不可或缺的一部分，但边缘文化和弱势文化正面临着被忽视和正承受着濒临灭绝的危险，那么保护民族文化和发展民族文化则是公共政策义不容辞的责任。著名学者费孝通对待各民族文化的态度是“各美其美，美人其美，美美与共，天下大同。”在文化的保护问题上，我们也可以向西方国家学习，借鉴其保护经验，比如加拿大等国就在经济贸易中实施“文化例外原则”，在文化贸易、交流时可以实施不同于一般服务性贸易的例外原则，以保护各民族特别是弱势民族文化的生存和发展。这些都充分说明了民族民间文化的保护已成为世界文化保护发展的趋势。
    总之，从全球范围看，文化问题越来越被各国关注和重视，越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为经济社会发展的重要支撑。那么，我国政府制定的公共政策在防止西方文化侵蚀，加强民族民间及弱势文化的保护的基础上，推动民族的“文化自觉、文化自信、文化自强”，保持民族独立，从而才能增强国家在国际上的核心竞争力。
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     【作者简介】方立峰，西北政法大学马克思主义教育研究院（陕西 西安710061）；任弢，南京大学政府管理学院（江苏 南京210008）。