建立与完善公务员职位聘任制：基于深圳实践的理论思考

【内容提要】公务员聘任制是公务员制度的重要组成部分。推行公务员聘任制有利于拓宽用人渠道，增进公共人事系统的活力。深圳市的聘任制试点为推进公务员聘任制提供了有益的经验，《聘任制公务员管理试行办法》的颁布建立了聘任制的基本制度框架。然而，无论是深圳试点还是“试点办法”，都显示聘任制还很不成熟，需要通过培育社会核心价值、完善聘任制管理的制度设计，才能实现推进公务员聘任制的基本目标。
    【关 键 词】公务员任用 聘任制 委任制 选任制 深圳实践
    公务员聘任制，是指国家机关根据工作需要，在机关规定的编制和工资经费限额内，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家机密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同的方式进行聘用的制度，合同期一般为1～5年。聘任制是与公务员委任制和选任制相对应的公务员任用办法。2007年，深圳市率先试行公务员聘任制度。深圳的实践初步表明，公务员聘任制对提升公务员系统的活力、提高政府管理绩效、完善公务员制度建设具有积极意义。正是由于深圳等地的示范效应，全国许多省市公务员管理部门对聘任制表现出了很高的热情。在中央政府没有强制性要求的情况下，许多省市已经着手推行公务员聘任制的试点工作。2012年3月19日《现代快报》报道，江苏省正在制定《江苏省聘任制公务员管理试点办法》(试行)，湖北、湖南、四川等省也将在年内试点聘任制公务员制度。在没有中央政府细则文件的情况下，加之过去的试点区域也比较少、比较特殊(仅有深圳、上海两地)，使得各地公务员聘任制试点面临诸多难题。破解这些难题，必须对已有的试点经验进行认真系统的总结，并借鉴西方经验，在中国社会的行政生态中对这一制度创新进行充分的理论探索。
    公务员职位聘任制的源起：西方国家的实践与中国的探索
    
    1.西方国家的实践。公务员管理中的聘任制主要来源于西方发达国家的文官制度改革。到20世纪70年代，美、英等国文官制度经过近百年的发展，取得了很大的成绩，但也逐渐暴露出很多问题。其一，文官制度中的专业化分工不断得到强化，职位分类越来越细。美国的职位分类从最初的5个职类职系发展到70年代22个职组、439个职系①，这使得政府人事管理的规模越来越大，管理的效率越来越低，引起社会广泛的批评。其二，由于强调文官政治中立和永业性，使得文官系统的政治使命感下降，对外部的反应比较迟钝，政治系统和行政系统产生内部紧张。面对这些问题，美、英等国进行了大刀阔斧的改革，其中一项重要措施就是推行雇员制。从1978年起，美国卡特政府着手在两个层面进行人事制度改革。在联邦政府低层，对那些技术性、辅助性以及工作安排具有季节性的岗位，招聘临时性、季节性或者兼职雇员，采用类似于企业人力资源管理的合同管理方式。1985年，联邦政府临时雇员人数为42118名，1993年增长至十五万七千余名。②1993年美国联邦机构的临时雇员占其雇员总数的6.8％，现在大概有145000～175000名临时雇员。③在联邦政府高层，一些高级公务员也实行合同管理。他们需要与部门签订单独的合同，薪金与岗位重要性和业绩挂钩，他们的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估。实行合同制的高级文官失去了文官体制的传统保护。从1979年起，英国撒切尔政府也实行了类似的改革。此后，文官制度的改革席卷了澳大利亚、新西兰等许多国家。
    西方国家文官制度中引入雇员制，取得了许多成功的经验，也带来了一些新的问题。其主要经验在于：一是通过实行雇员制，产生了一定的鲶鱼效应。一些常任文官担心职位被“临时化”、“合同化”，开始改变过去的工作倦怠，增进对外部需求的反应速度，提升工作效率。二是常任文官的减少有效地控制了政府人事管理规模，使得政府的财政赤字大大削减。三是合同的运用，不仅减少了政府人力资源需求总量，而且有效地提高了人力资源的使用效率。因此，雇员制的运用得到了社会的广泛认可。但是，这一改革本身也带来很多争议：首先是公平性问题。面对同样或类似的工作岗位，永业性文官和合同制雇员，在同工同酬以及未来就业竞争中都存在不平等。其次，由于实行合同管理，出现滥用合同的现象，以及在聘任过程的徇私舞弊等新的人事腐败。④
    2.中国的探索。20世纪80年代初，农村社会发展缺乏具有管理经验的干部，需要从农村选拔。但是，直接从农村选拔，不符合当时的干部人事制度规定。于是，很多地区在乡镇实行干部聘任制，通过合同的方式进行管理。后来许多人员陆续转变为具有正式身份的国家干部。1993年，我国颁布《国家公务员暂行条例》(以下简称“暂行条例”)，公务员管理进入严格的法制轨道。“暂行条例”第4章第13条明确规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。”这样，原来通过聘用再行转正的办法就失去了法律依据，不能延续使用了。“暂行条例”施行近十年后，一些地方为了激活公务员队伍的活力，提升公务员队伍的竞争力，尝试推行“政府雇员制”，雇员不具有公务员身份。2002年6月，吉林省率先推出《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，计划招聘金融、法律、高新技术等方面的专门人才，并将雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类。其后，无锡市、扬州市、武汉市、长沙市、珠海市等地纷纷效仿。作为政府人力资源管理创新的尝试，雇员制呈现出不同于传统人事管理的新特点：第一，雇员制缺乏确定的法律依据，但法律也没有明确禁止。从理论上看，试行雇员制具有重要价值，如果可行，应通过修订法律予以规定。但在实践中，在涉及人事管理纠纷时，确实很难依法进行处理。第二，雇员通常不占用所在单位的编制，在编制规模上是对政府人力资源的节约。但是，雇员的收入水平通常高于公务员，如吉林省规定雇员工资是公务员平均工资的2～15倍。⑤这使得公共财政的负担相对加重。第三，雇员不具有公务员的法定地位，不具有行政职务。因而，雇员必须通过更加科学、合理的管理来完成本职工作，有利于提升工作的主动性和积极性，提高科学管理水平。但在实际从事管理活动时，缺乏管理权限和管理手段，也影响了工作职责的履行。第四，雇员制采用合同管理方式，通常的规定是每个聘任期为1～3年，连续聘任不得超过3个聘任期。这对打破公务员的“铁饭碗”，提高政府人力资源管理的活力起到了积极作用。但是，也存在诸如雇员工作中的短期行为以及聘用过程中的寻租行为等。将雇员制的优点保持下来，摒弃雇员制可能存在的问题，成为新的历史时期政府人事管理的重要课题。2005年，《中华人民共和国公务员法》(以下简称“公务员法”)颁布，并于2006年1月1日起实施。“公务员法”不同于“暂行条例”的一个重要之处是增加了“职位聘任”的规定，使得公务员职位聘任制度成为国家公务员管理的重要制度。2007年，原国家人事部决定在上海浦东和广东深圳开展公务员职位聘任制的试点。
    深圳公务员职位聘任制的实践：经验与问题
    1.深圳市的聘任制试点。深圳在2007年1月成为公务员职位聘任制的试点区域，在行政机关、事业单位等领域开始实行聘任制。2008年2月1日，深圳开始实施《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，对部分职位实行公务员聘任制，效果并不理想。但是经过2010年的大部制改革之后，其公务员分类管理制度的改革也迅速开展起来。在公务员分类管理的基础上，深圳市自2010年起，所有行政机关全部新增职位招收聘任制公务员。深圳市现有在职聘任制公务员共一千八百多名，对聘任制公务员的管理也逐渐步入正轨。
    2.深圳的经验。为充分掌握深圳市公务员聘任制的实施情况，笔者于2011年10月在深圳进行实地调查。面向深圳市聘任制公务员个人发放了近150份问卷，实际回收问卷127份；面向聘任制公务员管理部门发放问卷40份，实际回收24份。在发放问卷的同时对4名在职公务员进行了访谈，包括深圳市人力资源与社会保障局公务员处工作人员、委任制公务员与聘任制公务员。对调查数据的分析表明，深圳市推行公务员职位聘任制试点取得了很大成效，但也暴露了不少问题。
    深圳市实行公务员职位聘任制的主要成效可以概括为六条经验。其一，循序建立相应的政策法规体系是推进公务员聘任制的基本制度保障。“公务员法”对聘任制只是做了原则性规定，没有明确的操作性细则。在推行聘任制之初，由于对聘任制公务员的管理、续聘、福利与报酬等都缺乏明确的配套政策，社会公众对聘任制的响应并不积极，因此，2007年、2008年和2009年的聘任情况并不理想。在《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》的基础上，深圳市于2010年颁布了《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》(试行)、《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》(试行)、《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，全面实行公务员分类管理改革，使得聘任制的实施有了更加可靠的政策基础。随后颁发的《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》、《关于印发深圳市行政机关聘任制公务员聘任合同等标准文本的通知》等文件，进一步规范了对聘任制公务员的管理，保障了用人机关和聘任制公务员的合法权益。其二，以聘任合同管理为核心。深圳市聘任制公务员实行合同管理。运用合同管理，即用人单位与聘任制公务员个人按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同。首次聘任的聘期一般为3年，续聘的聘期一般为5年，连续聘满10年则可签订无固定期限的合同，有效地保障了聘任制公务员个人的合法权利。但签订无固定期限合同并不意味着公务员从此就进了保险箱，可以高枕无忧。合同管理为聘任制公务员带来一定的职业危机感，对于违反规定或合同条款的公务员，用人单位仍然可以解除聘任。通过签订聘任合同，实施合同管理，使聘任制公务员对自己的职责和权利义务有清晰、明确的掌握，让公务员真正实现了从“身份”认同向“职业”认同的转变。其三，分类管理是公务员聘任制的组织基础。按照“公务员法”，深圳市于2007～2009年开展的公务员职位聘任制的实践，对专业性较强和辅助性的职位试行聘任制，但因缺少科学的职位分类作为前提，政府机关中专业性较强的职位和辅助性职位往往难以界定清晰。2010年，深圳市完成了分类管理改革，即“按照职位的性质、特点和管理的需要，将全市行政机关公务员职位划为综合管理类、专业技术类与行政执法类”⑥。其中，将近69％的公务员被划分为专业技术类与行政执法类。实行职位分类管理后，综合管理类公务员沿用传统的公务员管理模式，而专业技术类与行政执法类实行与行政职务级别脱钩的独立的职务序列。在此基础上，对行政机关的所有职位实行聘任制。其四，实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。深圳市公务员职位聘任制实行的是社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度，区别于非聘任制公务员的退休制度。聘任制公务员参照社会中企业员工参保的方法参加社会基本养老保险，保险的缴交、待遇计发、接转以及管理与企业员工一样，从而实现了政府机关与其他社会机构在养老保险上的“并轨”。因此，聘任制公务员即使离开公务员队伍进入其他企事业单位，其社会基本养老保险和职业年金也会因其身份和职业的变化而转移，具有便携性。而职业年金的运用，有效地补充了聘任制公务员仅仅参加社会基本养老保险而造成的与其他非聘任制公务员在退休待遇上的差距，让养老保险不再成为“不能出”的原因之一。“社会基本养老保险＋职业年金”的公务员职位聘任制的养老保障制度创造出公务员“能进能出”的可能性，也解决了未来公共财政的压力。其五，分层、分类、分阶段推行公务员职位聘任制，实现增量改革。公务员职位聘任制是对公务员制度用人方式的创新与改革，旨在建立更为弹性与灵活的政府用人制度。在聘任制实施初期，由于人们不理解，甚至有人认为聘任制公务员就是“临时工”，在心理上对聘任制存在误解与抵触。因此对公务员职位聘任制的推行，深圳是采取分层、分类、阶段性循序渐进的方式以实现增量改革。在制度推行层面上，深圳的公务员职位聘任制采取“老人老办法，新人新办法”，即原来的公务员仍旧是委任制，而新录用的公务员实行聘任制；在制度推行类别上，深圳市对行政机关的公务员(包括所有综合管理类、行政执法类与专业技术类职位)全面实行聘任制，而党群系统依照其工作性质依旧采取委任制；在制度推行阶段上，深圳市从2007年至今，主要分成两大阶段，经过五次聘任制公务员招录工作，随着聘任制度的逐步成熟，从在个别部门部分职位上的推行发展到整个政府行政机关采取聘任制，增量推进。其六，采用等同于委任制公务员的标准对聘任制公务员进行管理。依据《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，深圳市的聘任制公务员与委任制公务员在录用、考核、待遇、奖惩、晋升上都是一样的，有效避免了“同工不同酬”、“二等公民”等情况的产生。
    3.深圳试点中出现的问题。深圳市在推行公务员聘任制的试点中也暴露出这一制度设计和实践运作还存在许多待解的问题。其一，公务员聘任制度统一规定与管理标准缺失。《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》是2008年1月颁布实施的，早于国家的《聘任制公务员管理试点办法》。尽管深圳市后续颁布了不少政策规定，但总体上制度支撑还不够系统，许多管理环节的操作标准不明确。对于如何确定适用于聘任制的职位定量标准、如何进行合同考核、如何对聘任制公务员进行培训、有哪些救济方式以及除公开考试录用外的聘任方式，都缺乏权威、统一的法律法规的文本规定。法律与管理条例的缺失依旧是公务员职位聘任制在深圳实施中的一个软肋。其二，行政机关公务员聘任制“一刀切”。深圳市的职位分类制度是深圳市推行公务员聘任制的基础与有效保障，为聘任制公务员的区别管理、晋升、考核标准等做了基本的区分。但是，深圳市的职位分类制度依旧没有完全发挥它的作用与功能。“公务员法”所规定的专业性较强与辅助类的职位并不等同于职位分类所划分的专业技术类与综合管理类，而是应当依照职位类别与具体岗位内容进行确定。深圳市2010年以来将其行政机关新进的主任科员以下公务员都采用聘任制的形式过于笼统，不利于职位性质、职位发展的明晰，也不利于具体岗位真正找到合适的人才。此外，从深圳市历次聘任制公务员招考数据来看，有部分职位，特别是专业性较强的职位和对学历要求较高的职位，鲜有人报考，难以招录到合适的人才，而有些综合性岗位竞争十分激烈。如何吸引优秀的、高学历的人才，是深圳市公务员聘任制实践中需要继续探索的问题。其三，合同管理力弱。聘任制公务员与非聘任制公务员的重大区别就在于聘任制公务员实行合同管理，通过签订合同确定用人单位与个人的雇佣关系。在深圳市聘任制公务员管理实践中，虽然用人单位与个人签订了合同，但在日常管理中，合同发挥的作用依旧很小，甚至仅成为聘任制的一种流于形式的管理。其四，聘任制公务员培训、考核、监督、退出机制不健全。调查数据显示，聘任制公务员的培训主要停留在入职期间的岗前培训。在考核方面，我国“公务员法”规定对聘任制公务员采用平时考核与定期考核相结合的考核方式，但对于聘任制公务员考核的内容、标准没有详细规定。深圳市在实践层面上对聘任制公务员的考核也仅仅是结合聘任合同与《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，考核的力度不够。公务员职位聘任制度的实施最终要达到的是建立一个更为灵活、富有弹性的公务员制度，使公务员队伍“能进能出”，真正实现人才在各个行业、领域的合理流动，做到人尽其才。五年来，有近2000人通过聘任制进入深圳市公务员队伍，而退出公务员队伍的人数极少，而且放弃聘任制岗位的人多数是因为转任为委任制公务员。
    中国公务员职位聘任制的建立：路径、框架与问题
    
    1.中国聘任制公务员制度建立的基本路径。在吸收深圳、上海试点经验的基础上，2011年1月28日，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发《聘任制公务员管理试点办法》(以下简称“试点办法”)，标志着公务员职位聘任制初步建立。从“公务员法”到“试点办法”颁布实施，公务员职位聘任制的确立经过了三个阶段。第一阶段是通过公务员管理的根本法对公务员职位聘任制度进行基本界定。“公务员法”第16章第95条至第100条对聘任制公务员的性质、聘用办法、合同管理、适用法律等进行了原则规定，奠定了公务员聘任制的法律基础。第二阶段是试点阶段。在“公务员法”实施一年后，考虑到两地的人力资源市场化发展程度，原国家人事部确定在上海浦东和广东深圳进行公务员聘任制的试点，希望通过试点总结经验，防止可能出现的失误。第三阶段是扩大试点阶段。在总结试点经验的基础上，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发“试点办法”，将“公务员法”对公务员聘任制的一般法律规定具体化为更具有可操作性的细则，进一步扩大试点范围，希冀通过更大范围的试点，使公务员职位聘任制逐步完善起来。在中央政府政策引导下，江苏、湖北、湖南、四川等省，纷纷宣布正在制订聘任制公务员管理的有关规定，争取2012年内试点公务员聘任制。未来的第四阶段将是在全国大面积试点的基础上进一步总结和完善。
    2.公务员聘任制的制度框架。经过三个阶段，公务员职位聘任制的基本制度框架已经建立起来。(1)目标。“试点办法”在总则第1条对公务员职位聘任制的目标做了非常明确的界定，即要通过聘任制“拓宽选人渠道，健全用人机制”，从而达到增进机关人力资源管理的弹性与活力，提升政府管理效率，建设责任政府、效能政府的目的。(2)范围。聘任制公务员主要在专业性较强的职位和辅助性职位中聘用。“专业性较强的职位，一是对专业技术知识的要求很高，二是机关的有效运行离不开这些工作。这些职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面。”“辅助性职位事务性较强，在机关处于辅助地位，如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等方面的职位。”⑦由此可见，聘任制公务员不是公务员队伍的主体部分，不可能在大范围的职位中聘用。(3)聘任制公务员的管理原则。聘任制公务员是公务员的组成部分，“公务员法规定的公务员管理的一般原则和制度精神适用于聘任制公务员的管理”⑧。但是，聘任制公务员又有不同于委任制公务员和选任制公务员的特点。在聘任制公务员的管理上，依据合同管理的原则成为重要的管理原则。依据合同管理，意味着聘任制公务员不执行“公务员法”关于录用、考核、职务任免与职务升降、奖惩、培训与交流、工资福利等一系列规定。对于公务员管理部门和具体的用人单位而言，聘任制公务员管理是一个全新的课题。
    3.推行公务员聘任制面临的问题。对于聘任制公务员管理，无论在制度设计还是在试点实践中，已经暴露出一些突出的问题，需要认真分析研究，寻求解决之道。(1)“试点办法”未做禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，有违推行公务员聘任制的初衷。推行公务员聘任制，本意是减少委任制公务员职数，增加公共人事系统的活力。如果允许聘任制公务员转任委任制公务员，实际上又从工作管理退回到身份管理。从深圳的实践看，虽然没有发生直接转任的问题，但是，因为法律没有进行禁止性规定，不能排除在其他地方试点实践时会利用这一“政策漏洞”。此外，对聘任制公务员考入委任制公务员，也应做出法律限制，防止“局内人”搭便车。(2)“试点办法”未做限制连续聘任之规定，不符合实行公务员聘任制的基本精神。实行公务员聘任制的一个基本精神是强调竞争，反对职位垄断，因此，打破公务员职业终身制，让更多的公民参与到公务员职位竞争中来，才能实现推行聘任制的主旨。但是，“公务员法”第98条、“试点办法”第14条均对聘用合同期限和试用期进行了规定，而未对连续聘任做出限制，这就使得新的公务员终身制——聘任制公务员终身制——成为可能。(3)“试点办法”未做禁止聘任制公务员转聘或升任职务之规定，有违依据合同进行管理的基本原则。聘任制公务员基于合同进行管理，对其“功绩”的肯定应按照合同规定之条款予以奖励，而不是如委任制公务员一样实行职务晋升。同样的道理，聘任制公务员也不应实行交流、转聘。实际上，《深圳市聘任制公务员管理试行办法》第45条、第46条分别对聘任制公务员晋升和转聘做了规定，这使得聘任制公务员的管理和委任制公务员、选任制公务员的管理界限模糊了。(4)地方政府在推行聘任制时缺乏一系列可靠的技术标准，配套制度不完善。由于“公务员法”对聘任制只是做了一般性规定，需要“试点办法”将这些一般性原则具体化为可以实际操作的政策标准。但是，“试点办法”在许多环节上的规定模糊，还缺乏一些必要而明确的规定。比如，在聘任制适用的具体范围上缺乏明确规定，也未对聘任制的编制规模进行规定；对除考试以外的直接聘任的基本程序和适用范围没有明确的规范。(5)过分提倡竞争可能带来负面影响。2010年以来，深圳市将大部分新增的公务员职位作为聘任制职位，旨在进一步鼓励竞争，激发活力。但这一做法可能有违聘任制的基本价值。聘任制公务员主要适用于专业性较强的职位和辅助性职位，如果将大量的职位甚至是所有的职位都采用聘任制，将可能导致行政成本的增加和行政系统的不稳定。
    公务员职位聘任制的完善：价值培养与制度创新
    
    1.培养公民的核心价值。价值取向决定制度安排。制度创新依赖于价值培养，依赖于全社会的核心价值的建立。公务员职位聘任制能否真正完善，取决于人们用什么样的核心价值来创新这一制度。在中国目前所处的社会转型重要时刻，认真总结深圳的试点实践，充分考虑中国的政治生态，四种价值取向以及由此决定的制度设计将成为聘任制成败的决定性因素。
    (1)提高全社会对公务员职业化的认同感。要通过宣传教育使更多的公民在价值层面上认识到公务员只是一个职业符号，而不是象征着高人一等的身份。通过职业生涯教育，使人们在心理上能够将聘任制公务员与选任制公务员、委任制公务员平等看待，能够将公务员与诸如环卫工人等一切职业一样平等看待。随着人们认知水平的不断提高，人们将不再把公务员和终身制、“保险箱”、“铁饭碗”等概念联系在一起，而是像从事其他职业一样，不再企求雇主给予终身雇佣的承诺，可以在不同的职业间自由选择。
    (2)形成尊重个人权利的良好社会氛围。个人权利强调的是聘任制公务员能够享有与任何行政机关缔结聘任合约、获得平等报酬的权利，在履行职责的过程中只是按照合约的规定决定自己的行动，而不是遵循长官意志或者屈从不正当的政治压力。一旦在个人权利受到威胁时，能够得到社会的广泛支持。要形成尊重个人权利价值的良好社会氛围，必须通过教育，破除传统行政系统中的家长式作风和等级观念，同时在救济制度的设计中给予充分体现。
    (3)培育全社会的社会公平观念。“社会公平关注的是公正。与个人权利价值不同的是，它体现公平的社会性，即向社会集团提供的公平。”⑨市场经济的发展促进了公平价值的社会认同。但是，在面对优先机会或者在法律提供了便利时，人们可能会放弃公平。如果允许聘任制公务员转任为委任制公务员，或者允许将聘任制岗位改设为委任制岗位，允许在岗的聘任制公务员与其他社会成员竞争，这对那些正准备通过考试获得公务员工作岗位的人来说，也是很不公平。此外，当发生人事纠纷时，面对公共权力机关，聘任制公务员处于弱势地位，应该在社会心理层面强化对他们的有效保护，并通过制度安排将这种“保护”予以实现。
    (4)培育科学的效率观。在公务员制度中引入聘任制是基于效率价值。引入聘任制就是引入竞争，同时也可能节约公共系统的人力资源支出，减少行政成本支出。但是，过度的竞争不仅可能引起严重的内部紧张，而且可能增加行政运行的成本。如果大多数职位(特别是那些与政策制定有关的职位)被归入聘任制，行政系统运行的稳定性和连续性将大打折扣，有可能使行政运行偏离正确的轨道。一旦行政系统不在“正确地做事”，提升政府的管理效率便是天方夜谭。
    2.系统地进行制度创新，提升公务员聘任制的可行性。以正确的价值为导向，考察聘任制的可行性，应该系统地完善制度设计的各个环节，提供准确的操作标准和细则。(1)准确描述聘任制的使用范围。对“公务员法”规定的两类职位(专业性较强的职位和辅助性职位)进行具体工作描述，形成组织职位图，同时为每一个层级的公共系统规定好聘任制在总体编制中的职数。中央政府公务员管理部门通过对省、直辖市和副省级城市的授权完成聘任制的编制预算，确定聘任制编制规模的调整周期。完善这一管理环节，可以保证行政系统运行的稳定性和灵活性，有效提升公务员制度的效率，同时也可以维护公务员制度的传统优势，避免随意设立聘任制岗位，杜绝因人设事。(2)在聘任管理上，不仅要将考试流程具体化、标准化，还应将直接选聘流程具体化、标准化。除了做好信息公开，选聘流程中最主要的是要建立专家委员会，将用人机关的人事决定权交由没有利害关系的第三方来行使，以实现社会公平。(3)在聘任制内部管理上，应该增加禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，以保障所有社会成员在竞争委任制公务员时拥有公平权利。同时，应该规定聘任制公务员任职最长期限，保持聘任制公务员和委任制公务员应有的区别，持续提升公共系统的活力和效率。(4)应该建立完善的“人事争议仲裁制度”。“公务员法”第100条和“试点办法”第30条对人事仲裁只是做了原则规定，很不具体。应该根据“公务员法”和国家《人事争议处理暂行规定》，设立主体公正、程序公正、救济充分的人事争议仲裁制度，实现对聘任制公务员个人权利之保护。要保证仲裁主体公正，则必须由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表、法律专家以及民意代表组成人事争议仲裁委员会，并且不能由公务员主管部门的代表或者聘用机关的代表或者聘任制公务员的代表担任首席仲裁员。所谓程序公正，就是要在设立人事争议仲裁制度时，对仲裁申请书的送达、人事争议调解、仲裁决定形成中的意见采纳和讨论程序做出公正合理的规定，保障申请人特别是聘任制公务员受到公正对待。所谓救济充分则是要求当聘任制公务员不满意仲裁决定时，应该得到更广泛的司法救济，特别是要保证其有充分的资源向法院提起诉讼。当然，除了上述四个重点之外，完善公务员聘任制还有许多值得进一步思考的问题。随着社会文明程度的提高，这些问题将会逐步得到解决。
    注释：
    ①滕玉成、俞宪忠：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2003年版，第123页。
    ②李和中、陈广胜：《西方国家行政机构与人事制度改革》，社会科学文献出版社2005年版，第133页。
    ③曹礼平：《论美国联邦机构中的临时雇员》，《云南行政学院学报》2003年第5期。
    ④⑨［美］罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社2001年版，第21、7页。
    ⑤姬养洲：《政府雇员制与公务员聘任制的交锋》，《人力资源》2008年第19期。
    ⑥《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》(深府［2010］22号)。
    ⑦⑧张柏林：《〈中华人民共和国公务员法〉教程》，党建读物出版社、中国人事出版社2005年版，第339、349页。
    【作者简介】周建国（1965-），南京大学政府管理学院副教授；刘茜（1987-），南京大学政府管理学院硕士研究生。