危机管理中多元协作的动力与阻力分析

【内容提要】危机管理中多元协作成为一种趋势，多元协作的各行动主体如何有效整合、协调联动，成为提高危机管理绩效的关键。危机管理多元协作格局中，政府是主导者，在政府的推动下，企业、非政府组织和公民个人协调互动，共同构建多元协作的格局。但由于各行动主体都有自己的利益和规则，当危机事件异常复杂而职责又不明确时，会造成多元协作关系失调，给多元协作带来阻力和障碍。一般来说，这些阻力主要来自于多元主体之间的利益冲突以及多元主体合作过程中产生的信息障碍、结构失灵和制度束缚。构建“多元协作式”危机管理格局，关键在于客观分析动力与阻力的来源和强弱，从多元主体自身和多元主体衔接两个层面共同推进，不断强化制度建设，优化组织结构，实现信息整合。
    【关 键 词】危机管理 多元协作 动力阻力
    自2003年“非典”危机以来，危机管理日渐成为一门“显学”。关于危机管理研究，国内学者见仁见智，由于理论基础和研究视角的差异，研究结论也不尽相同，但是“多元协作”却成为学界的共识。所谓“多元协作”，是指危机治理诸主体——政府、企业、非政府组织和公民等——借助一定的制度和信息平台，有效整合，协调联动，以期有效预防、应对和消弭危机。其中，危机治理多元主体如何有效整合，协调联动，成为提高危机管理绩效的关键。从物理学角度讲，一个物体的运动总是受到两种力的支配，即动力和阻力。当动力大于阻力时，物体是前进的；当阻力大于动力时，物体则会倒退。危机管理亦然，因此，我们要建构危机管理的多元协作格局，必须厘清危机管理多元协作的动力基础和阻力障碍，并通过一定的制度建设来增强动力，减少阻力。
    危机管理中多元协作的动力基础
    “政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在危机管理中处于更加重要的特殊地位。”①在危机管理多元协作格局中，政府既是多元协作的主体，也是多元协作的主导者，发挥着基础性动力的作用。在政府的推动下，企业、非政府组织和公民个人协调互动，共同构建多元协作的格局。因此，危机管理中多元协作的动力还来自于公民社会与市场体制。
    (一)政府创新的推动
    
    公共危机管理主体是一个复杂结构，包括政府系统、企业、公民和各种非政府组织，其中处于主导地位的是政府。因此，政府创新是实现危机管理中多元协作的主动力。首先，政府创新的宗旨与危机管理的理念相契合。政府创新是为了提高公共权力的使用效率，最大可能地增进公共利益；危机管理要求保障公共安全和个体安全，公平、有效地整合、配置资源，提高危机管理的绩效，尽可能地把危机的损害降到最低限度。二者价值理念一致，这不但保证了多元协作的正确方向，而且为多元协作提供了精神动力。其次，政府创新为危机管理中多元协作提供了第一推动力。政府创新的过程是政府系统自身改革完善的过程，同时也是政府系统优化协调与其他社会主体之间关系的过程。政府创新的根本目标是善治，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”②。危机管理中多元协作是政府、企业、非政府组织和公民之间协调联动，共同应对突发公共事件。从本质上讲，这种多元协作是在危机管理中实现善治的合理路径，是政府创新在危机管理领域的具体表现，也就是说，危机管理中多元协作是政府创新的重要内容。因此，政府创新为危机管理中多元协作提供了直接推动力。
    (二)公民社会的发展
    
    公民社会是市场经济和民主政治发展的产物。改革开放以来，我国公民社会发展迅速，已经成为公共治理中不可或缺的重要力量。首先，公民社会的发展为危机管理的多元协作培育了组织动力。市场经济的发展培育了公民意识，增强了民众的社会责任感。这有利于促进多元主体的良性互动，提高危机管理的能力和绩效。其次，各种非政府组织的出现和增长为实现多元协作提供了助动力。非政府组织是公民为了维护共同利益结成的非营利的、非官方的民间组织。在危机管理中，一方面非政府组织有利于凝聚与反映不同群体的利益诉求，“利益维持诉求往往推动应急参与主体在现有的法律和制度框架内采取行动”③；另一方面非政府组织在危机中有利于动员公众有序参与、协调合作，降低危机管理的动员成本。同时，非政府组织也是沟通政府与公民的桥梁，是影响政府危机决策的重要因素，对政府应急管理行为构成了有力的制约。非政府组织已经成为危机管理多元协作治理结构中不可或缺的重要组成部分。
    (三)市场体制的完善
    
    市场体制有利于培育多元主体的合作意识。“所谓市场体制，就是不通过中央指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行为在全社会范围内实现协调的一种制度。”④市场体制下，个体通过交易行为，在满足其他个体需要的前提下，尽可能地实现自身需要的最大满足。市场体制中个人自身需要的最大满足，必须以相互之间的合作为前提。在危机管理中，对于公民个人而言，多元参与有利于维护自身的合法权利，尽可能地将自身的损失降低到最低程度，而且通过多元协作可以实现自身价值，获得尊重甚至荣誉，提高社会地位。同时，企业是市场体制的主体，在危机管理中可以有效壮大多元主体的力量。企业虽然以实现自身利润最大化为使命，但是作为危机管理多元主体之一，也必须为与其合作的其他主体承担经济的、法律的、道德的以及慈善的责任，而且广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。由于企业的自利性，要实质形成企业在危机管理中的积极参与，必须通过法律或制度的严格监督来促成。
    危机管理中多元协作的阻力障碍
    
    危机管理中的多元协作需要在各级政府、非政府组织、企业和公民之间进行协调。但是，由于每一方都有自己的利益和规则，当危机事件异常复杂而又职责不明确时，会造成多元协作关系失调，给多元协作带来阻力和障碍。一般来说，这些阻力主要来自于多元主体之间的利益冲突以及多元主体合作过程中产生的信息障碍、结构失灵和制度束缚。
    (一)利益冲突
    
    危机管理以公共利益为导向，公共利益不能由单一的主体来代表和界定，因此，危机管理必然要求多元参与，而多元参与意味着一方面在危机管理过程中存在多个利益主体，另一方面这些利益主体之间的互动又形成了错综复杂的利益关系。“利益的自我性决定了任何结成利益关系的利益之间必然存在差异性”⑤，这一矛盾构成了危机管理中多元参与主体之间的利益冲突。如果不能有效协调各方利益，多元主体之间就会以自我利益为中心展开博弈。如果各方利益无法统一，多元主体之间不能达成协作意愿，必然造成零和博弈的结局。在公共危机的非常状态下，零和博弈不仅会造成资源的浪费，更严重的是会影响危机管理绩效，加剧社会的无序，给人民的生命和财产带来更大的损失。利益冲突还表现在危机管理中政府利益的刚性束缚和柔性扩张。趋利避害是任何组织和个人的本性，作为公共利益代表的政府亦不例外。“政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。”⑥这种自利性会驱使政府在危机管理过程中忽视其他主体的利益，作出有利于自身的决策或行为。这一般有两种情况，一种是刚性束缚，指政府在危机中不作为或通过不合理的行政行为来实现自身利益，比如对危机信息的封锁或瞒报；另一种是柔性扩张，指政府在危机中的合理行为造成了其他主体利益受损，这通常是由于政府片面强调局部利益或当前利益造成的，如片面强调经济指标而造成生态风险。
    (二)信息破碎
    
    信息是多元协作的诸主体之间相互沟通、有效整合的纽带，但危机传播却造成了信息的零散化和碎片化。“危机传播就是在危机前后及其发生过程中，在政府部门、组织、媒体、公众之内和彼此之间进行的信息交流过程。”⑦因此，信息的碎片化表现在政府、媒体和公众三个层面。首先，“在突发事件发生、发展过程中，各级政府以社会公众便于知晓的方式主动公开应急信息，客观发布突发事件信息，及时反映事件真相，全面公开应对举措，满足公众知情权，引导社会万众一心，共克危机，既是《政府信息公开条例》要求其应尽的义务，也是《突发事件应对法》规定其必须履行的职责”⑧。但是，目前危机管理中政府信息公开却存在一系列问题：一是观念落后，漠视公众知情权，不公开甚至隐瞒危机信息；二是公开形式单一，限制了政府与公众之间的沟通，不但有损政府形象，而且不利于危机管理中的社会动员。其次，媒体作为公共传播机构，对维持公共秩序承担着义不容辞的责任。危机传播过程中，在危机管理的不同阶段，多元主体都应该维持良好的沟通关系，主动寻求与媒体的积极合作，构建与媒体之间畅通的交流平台。“但是，由于历史和体制上的原因，我国政府在危机管理的过程中往往曲解和排挤媒体，存在着媒体公关意识错位、沟通机制不健全、制度保障真空等弊端，这不仅不能充分发挥媒体的积极作用，相反还带来了公共危机管理中一系列的障碍和阻力。”⑨再次，危机传播是以受众为中心的。危机中，公众对于相关信息极度关注，如果政府和媒体不能及时、透明地公开危机信息，造成制度化传播渠道阻塞，就容易滋生谣言，造成社会恐慌。近几年，许多危机事件呈现这样一个规律：政府信息公开不透明或滞后必然会滋生谣言，政府舆情监测和舆论引导能力不足又导致流言满天飞，再加上网络的推波助澜，必然使事态进一步恶化，导致难以挽回的局面，最终造成社会失序。例如，由日本大地震造成核泄漏导致的“抢盐风波”。信任是多元协作各主体有效整合的关键性因素，危机传播中的信息碎片化使政府、媒体、公众之间缺乏信任，必然制约和妨碍多元协作的顺利进行。
    (三)结构无效
    
    结构是危机管理中多元主体协作的载体，结构无效是构建多元协作格局最直接的障碍。“结构是由各种相互关联而又相互作用的角色构成的”⑩，“角色”不但涵盖了多元协作的诸主体，而且更强调它们在危机管理中的实际作为。结构无效是指危机管理中诸角色的联系和互动不但没有形成动力，相反却造成阻力，成为多元协作的制约和障碍。它有两种表现形式：一是结构无效造成危机决策效率低下。危机决策是在短时间内利用有限的资源，对多种备选方案分析判断和选择决断的非程序化过程。由于时间和资源的双重约束以及人们理性的有限性制约，在面对危机中的决策压力时，容易出现“团体迷思”的困境。所谓团体迷思，指团体在决策过程中，由于成员倾向让自己的观点与团体一致，因而令整个团体缺乏不同的思考角度，不能进行客观分析。它是一种严重的共识危机，或者诸主体之间无法做出有效的决策，或者诸主体共同做出不合理甚至错误的决策，严重影响多元协作结构的运行效率。二是结构无效造成过多的对立性冲突。多元参与意味着危机管理中诸主体的专门化和自主化日益增强。“但是根据多种多样的分化标准，这些分支部门各不相同，或者会面临不同的地理和技术环境。这样的单位越多，它们的分化程度就愈高，协调它们活动的问题也就愈复杂。”(11)例如，在政府系统内部的运行结构上，部门分割和条块冲突影响多元参与的效果，部门之间协作关系不明确，条块职责划分模糊，在实践中时常出现条块行动衔接配合不够、协调困难等问题。同时政府与其他协作主体之间的职责分工也不明确，政府过多干预其他主体的危机管理工作，不利于形成良性的多元协作格局。
    (四)制度束缚
    
    在现代社会中，制度影响和制约着社会生活和政治生活的方方面面。危机管理中的多元协作也是在制度的规范和约束下运行的，因此，现有制度约束着多元协作的发展态势。“一种制度通常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。”(12)它包括正式制度和非正式制度。危机管理中的多元协作是在这二者的共同作用下进行的，它们的互动影响着多元协作的进程。正式制度主要是指从中央到地方有关危机管理的法律法规体系，这是保证多元协作有序运行的基本前提。但是，目前我国危机管理的法律法规体系建设相对滞后，影响了多元协作的推进。在立法方面，相关法律缺乏配套的实施细则，现有法律关于多元协作诸主体法律责任的规定并不明确。在执法方面，应急管理的权力结构不统一，导致危机管理工作缺乏统一与协调，不利于构建多元协作的危机管理格局。非正式制度是指治理结构的各主体在应急管理实践中无意识形成的并被遵守的各种行为规则，包括习惯、道德和伦理等。其中，与正式制度相悖的，被称为“潜规则”。“这种在实际中得到遵从的规矩背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益”(13)，会严重影响正式制度效力的发挥，使危机管理中的多元协作偏离甚至脱离正常的运行轨道，严重阻碍多元协作的发展进程。
    强化动力、减少阻力的路径选择
    
    构建“多元协作式”危机管理格局，关键在于客观分析动力与阻力的来源和强弱。“协作的需要源于参与者的相互依赖，因为每个参与者拥有完成一项任务所需的不同类型和不同层次的技术和资源。”(14)危机管理中的多元协作包括两个层面：一是多元主体自身层面；二是多元主体衔接层面。推进多元协作需要从这两个层面着手，不断强化制度建设，优化组织结构，实现信息整合。
    (一)多元主体自身层面
    
    1.明确职能定位
    要实现多元协作，首先要明确危机管理中多元主体各自不同的角色、功能和地位。多元协作模式中存在着若干个不同性质的主体，即使在相同性质的主体内部也存在着不同层次的结构。例如政府，从纵向来讲有中央政府和地方政府的差别；从横向来讲有不同职能部门的差别。因此，为实现多元协作，必须要明确不同主体的定位。无论是在制度层面还是在实践层面，政府在危机管理多元协作格局中均处于主导地位。我国《突发事件应对法》第9条明确规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。”非政府组织和企业在危机管理中的作用也日益凸显，成为多元协作模式中不可缺少的组成部分。非政府组织参与危机治理的优势体现在三个方面：一是专业优势；二是更加灵活的反应能力；三是疏导化解矛盾的“减压阀”作用。(15)企业作为危机管理多元协作利益相关者，一方面，其自身的危机管理水平和抗风险能力直接关系到相关者的生命和财产安全；另一方面，企业作为社会力量的重要组成部分，在危机中应该积极通过各种方式提供人、财、物、技术和信息等，参与应急管理。同时，要注重培养公民的危机意识，进行危机教育，提高公民的危机应对能力，促进公民有效参与危机管理。
    2.强化制度建设
    危机管理中的多元参与行为需要制度的规范和约束。“通过制度安排，各方才能明确各自的利益范围，妥善解决应急管理中的利益冲突，形成多元行动的合力，快速解决应急管理中所面临的各种问题。”(16)目前，关于危机管理中多元参与如何协调的制度还很匮乏，“没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段”(17)。制度的创建依赖于政府创新的能力，应通过强化政府机制创新、组织创新，在危机管理中实现多元协作，以增强危机管理制度化实效。同时，目前我国的应急管理还主要是针对单灾种的“分兵把守式”应急管理，只在应急管理过程中存在临时性协作机构，危机管理制度化、组织化程度低，这不利于整合政府各职能部门、社会各阶层的有效力量，容易延误救援时机，影响救助效果。有鉴于此，当务之急是在中央和省一级建立统一的危机管理协调部门，作为处理危机事务、整合多元主体资源的常设机构。这一机构的日常工作主要是定期召集相关专家科学地、实时地诊断和监测各种危机的发展态势，分析相应的演化趋势，进行危机预警，并及时向政府部门提出对策建议；一旦危机发生，随即应当转为“处理有关紧急事务的具体指挥和协调机构，针对已经发生的突发事件和紧急事务权威地分配各种资源，在灾害的预防和受灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用”(18)。同时，应完善地方政府各种应急预案，以社会需求为出发点，在考量各地特殊域情的基础上，对预案中的应急措施进行具体化分解，从而有效提高预案的针对性和操作性，避免各地预案“依葫芦画瓢”大同小异，流于形式化、表面化。
    (二)多元主体的衔接层面
    
    1.搭建沟通平台
    第一，通过数字化链接，实现不同参与主体之间的信息共享。“不论是作为持续项目稳定平台的基础，还是作为紧急情况下第一批应急组织的黏合剂，网络都要求自由流动的信息。”(19)这需要在技术层面建立覆盖报纸、电话、无线电通信、电视和基层广播网的立体式危机信息共享网络，构建不同协作主体之间畅通无阻的信息交流渠道。比如，广西南宁市利用集成的数字化网络技术，将110、119、120、122纳入统一指挥系统，市民拨打其中任意一个号码都能得到及时的服务，这不但提高了应急管理的效率，而且整合了各职能部门的资源，有利于危机管理的统一调度、多元协作。第二，通过定期的面对面交流，增强多元主体之间的互信。信任是协作的基础。没有信任，多元主体不会共享资源、共享知识，更不会协同合作。现代信息技术虽然可以实现信息共享，但是“由于国家制度和公民社会组织是以文化、历史和地理为基础的，因此，历史节奏的突然加速，计算机网络中权力的抽象化，正在瓦解现存的社会控制机制和政治表达机制”(20)。一方面，数字技术的发展催生了一种新的危机事件类型——网络危机事件，这给应急管理中的多元协作带来了新的挑战。因此，要以政府为主体，积极加强网络引导，建立网络沟通平台，增强多元主体之间的良性沟通、互动。另一方面，在危机状态下，数字技术更容易滋生和传播谣言，而定期的面对面交流有助于在来自不同组织背景的人们之间建立互信，这种互信是实现多元主体良性互动的必要条件。
    2.完善治理结构
    多元协作治理结构为危机管理提供了稳定的合作框架，但是，多元协作治理结构分化增加了各组织的专门化和自主化。多元协作治理结构包括各层级的行政组织、非政府组织、企业、家庭和公民个人等，各主体的组织结构和运行结构存在很大的差异，这些结构差异构成了公共危机中多元协作重要的制约因素。如果只是将这些性质、功能各不相同的组织简单地集中在一起，多元协作注定会失败。为此，必须建立一个以善治为目标的、协调各方利益的多元治理结构。一方面，要调整权责结构，通过建立分权模式和问责制约束国家紧急权力。在保证政府核心结构一定程度集权的基础上，建立完善的官员问责体系，实现政府内部系统和外部系统的合理分权，优化权力结构，实现多元协作。积极鼓励和引导非政府组织、企业、公民等多元主体参与，提高公民社会自我保护和发展的能力，坚持公共利益至上的价值理念，实现社会的协调联动。另一方面，要优化治理结构，以既有层级结构为基础，协调行政关系，提升信息资源的整合能力。政府系统要采取合适的策略，调节各方面相互间的关系，缓和各部分的矛盾；规定各自的职责权限，明确分工协作的范围；制定工作预案和计划，进行妥善安排，保证各方面有序协作。
    总之，构建危机管理中多元协作格局必须以合理界定各主体的权力和责任为前提，通过制度规范和组织创新确立以权力和权利互动为主的协作关系，以政府的创新、社会的发展、市场的完善为发展动力，提升协作能力，强化协作纽带，避免因多元主体间不合作、不协调导致或加剧公共危机的损害。
    注释：
    ①(18)薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第99、116页。
    ②俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第10页。
    ③(16)贾学琼、高恩斯：《应急管理多元参与的动力与协调机制》，《中国行政管理》2011年第1期。
    ④C. E.林德布罗姆：《市场体制的秘密》，江苏人民出版社2002年版，第5页。
    ⑤王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第60页。
    ⑥金太军、张劲松：《政府的自利性及其控制》，《江海学刊》2002年第2期。
    ⑦史安斌：《危机传播与新闻发布》，南方日报出版社2004年版，第6页。
    ⑧袁维海：《突发事件管理中的政府信息公开》，《中国行政管理》2011年第1期。
    ⑨付铎、洪小璐：《危机管理中的政府与媒体关系》，《中国行政管理》2009年第7期。
    ⑩(11)加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第14、71页。
    (12)R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社1994年版，第329页。
    (13)吴思：《潜规则——中国历史中的真实游戏》，复旦大学出版社2009年版，第193页。
    (14)罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，北京大学出版社2007年版，第33页。
    (15)参见张勤、钱洁《促进社会组织参与公共危机治理的路径探析》，《中国行政管理》2010年第6期。
    (17)塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海世纪出版集团2008年版，第19页。
    (19)斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京大学出版社2008年版，第83页。
    (20)曼纽尔·卡斯特：《认同的力量》，社会科学文献出版社2006年版，第74页。
    【作者简介】夏美武，1968年生，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，铜陵学院社科部副教授；赵军锋，1982年生，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，山东政法学院法学院讲师。