美国行政伦理的逻辑演进与范式拓展

【内容提要】行政伦理包含制度伦理与人员伦理两方面内容，它实质上是一种责任伦理，是政治中立理论应用的逻辑结果。美国行政伦理奠基于20世纪40年代，70年代形成独立的理论体系，80年代形成完整的学科体系，90年代行政伦理研究进入了价值整合阶段，拓展出“体制价值”、“公民道德”、“社会平等”、“政策伦理”与“伦理教育”等取向的研究类型。行政伦理困境的根源在于缺乏一致的价值原则和道德基础，而要突破行政伦理研究困境，就应当改变二元对立的思维方式，坚持实践的原则，从历史、政治、社会、文化等方面寻求有益于实现“人性价值”与“制度价值”的因素，实现“正义与善”的结合。
    【关 键 词】美国 行政管理 行政伦理 责任伦理 范式
    一、美国行政伦理的历史演进
    
    研究行政伦理的起源通常会与行政学的产生联系在一起，现代行政学是建立在政治与行政两分法和“价值中立”的理论假设之上的，相应地在行政理论研究与构建中就将伦理价值排除出去了。由于现代行政学是从政治学中分化出来的，伦理价值作为行政实践的重要内容首先是从属于政治问题的，因此，行政伦理实质上是一种责任伦理。直到20世纪40年代，行政研究虽然涉及了“公正、平等、正义”等价值问题，但“并没有提出系统的行政伦理范畴与规范”[1]。之后，行政研究才正式关注伦理道德问题，学界一般认为直到20世纪70年代，行政伦理才开始作为一个独立学术研究领域出现的。行政伦理学的生成始于新公共行政学派的规范研究取向，这种研究取向主张关注价值与意义。80年代后，行政伦理研究已经构建出了完善的学科体系和知识框架。
    20世纪30年代末到60年代美国行政伦理研究获得奠基并有了初步发展。行政理论研究从30年代开始对政府“效率中心主义”提出质疑和抨击，肯定自由裁量权的合理性，关注官员尤其是决策人员的伦理道德问题，引入新的伦理准则与价值观念，认为行政人员应该能够根据伦理准则来行使决策和行政行为，肯定行政人员道德品质与道德责任的必要性。同时也提出“内部控制”即通过提升官员的“职业标准与理念”的途径来克服“外部控制”的不足。这样，行政知识获得了增长，伦理原则和道德观念开始纳入行政理论研究体系。到40年代，一些基本的行政伦理原则不断地通过了检验，行政伦理的一些基本理论范畴，如“公共利益、行政责任与行政义务”等都得到了确认。
    50年代着重研究行政管理中的伦理价值。这个时期行政伦理研究开始形成了一个独立的“一致性的行政伦理体系”[2]7，认为行政道德须从政治思想中获取其内在逻辑，而政府机制要把它变为现实[3]。这意味着行政伦理有了一个要“反映民主社会的核心价值”的要求，同时这也意味着不仅要从民主政治的角度来研究行政伦理，而且要在职业活动中来体现政治民主价值。要克服公共行政管理活动的不足，需要把民主价值作为行政伦理的基础。直到60年代，行政伦理研究的重点除了关注人员品行外，还更加注重伦理道德，伦理和道德都是评判的标准。
    20世纪70年代是行政伦理研究繁荣发展阶段。受新公共行政学派的影响，这时不仅关注行政官员的伦理道德，对行政人员和行政组织进行价值评价研究，同时也更多地关注社会公平问题，使“社会平等”成为行政伦理的重要观念之一。它不仅要求行政人员的伦理标准能够反映和承接社会核心价值，而且对影响决策的伦理标准和政策本身的变动，行政人员既要承担个人责任，也要承担职业责任。
    20世纪80年代开始，行政伦理研究更加成熟完善，进入专业学术研究阶段。这个时期除了关注个人责任和职业责任外，还要关注整个组织的道德状况。行政人员不仅要具有独立的道德判断标准，而且还要达到对组织伦理的认同。在学科框架中区分了“行政人员伦理”和“行政组织伦理”，同时也提出并论证了“体制价值”问题。在此基础上，90年代以来行政伦理研究开始出现了价值整合的研究趋向。
    二、美国行政伦理的演进逻辑
    19世纪行政学的产生是建立在政治与行政两分法的理论假设之上的，以工具理性作为重要哲学基础，在政府体系中建立了一套科层制结构，并采取价值中立的基本原则。行政学是在19世纪末从政治学中分化出来的，伦理道德对于行政实践的意义，学界有了一个普遍的认识，但是，根据两分法假设，由于价值问题是从属于政治问题的，因此，对于公共行政中的道德问题，一直存在着很大的分歧。早期阶段，依据两分法相关行政原则，公共行政和道德无关，道德被排除在行政研究以外，对于行政人员而言，“行政道德说到底只不过是服从指令，照章办事而已”[2]8。而到了“行政原则”时期，根据行政规则，行政活动只是一些技术问题，与政治、组织与社会没有关系，因此认为行政人员只要按照科学原则去执行国家的旨意，这就是行政道德[2]8。此时的行政伦理观念是狭隘的，行政人员的道德责任与义务不过是去积极有效地执行政治决策罢了。
    西蒙在对以政治与行政两分法为原则建构的行政学的“科学性”的检讨过程中，以逻辑实证主义为哲学基础，运用行为主义的方法，基于事实与价值两分法，认为：“管理就是决策”，价值部分是一种伦理表达，而科学不可能解决价值或伦理前提问题，将行政学研究集中在行政决策的事实部分，从而主张在实践中和应用中去发展行政学。这样，事实与价值、政治与行政获得了融合的契机。这直接影响了40年代及其后的行政伦理理论和实践，使有关“公共利益、行政责任与行政义务”等伦理观念得到了初步的表达，学界对行政人员的责任与义务逐步达成了共识。同时，也使行政伦理发展有一个更为广阔的理论视角和实践领域，极大地拓宽了行政伦理的含义。到50年代，行政官员开始被要求通过回应公共舆论和致力于“公民的尊严、价值和潜力”来“拥护并促进实现民主社会”[4]1322。
    新公共行政学派在对传统行政理论进行批判的基础上提出了有效运用行政裁量权的新路径和新安排，找到了一条可以将行政裁量权授予行政组织及其人员的正当理由，因为，一直以来自由裁量权对于民主理论和官僚责任意义重大，是行政伦理的一个重要构成条件[4]1260。同时，新公共行政学派还提出了一些新的价值，如“回应、参与、公平和平等”等规范性价值，认为行政研究应该“追求社会公正，建立起行政管理人员新的道德规范”[5]，行政人员能够独立地鉴定行政决策的标准与过程，更多考虑外部联系和组织行动的影响，坚持用行政人员的公民责任的标准进行理性决策并能够适应标准的变化。在这里，价值观和伦理学开始作为行政研究的主要规范性前提。至此，行政伦理研究开始寻求一类新的伦理原则和道德标准来指导公共行政，行政伦理第一次出现了一个独立的研究体系，行政伦理开始被理解为一个发现民主社会公共价值理念的持续过程，并且要不加限制地和开放地发展。
    80年代，行政伦理研究迅猛增长，形成了完整的学科体系，行政伦理进入“体制化”发展时期，行政伦理研究开始遵循学术发展规律。这个时期的行政伦理研究开始形成了一个学术化研究领域，形成了一批专门研究行政伦理的学术群体，一方面继续深入研究一些传统的行政伦理议题，同时用学科的标准对既有的成果进行区分，不断提出了一些新的理论主张和新的研究范式。在80年代理论研究的基础上，90年代的研究开始寻求贯穿各个层次和各个领域的公共价值，寻求行政伦理的统一价值基础，探索实现这些价值的新的制度机制与实现途径，从而极大地拓展了行政伦理研究的学术视野和实践领域。
    三、美国行政伦理研究的范式拓展
    
    “从过去30年有关行政伦理方面的学术著作中，可以提炼出5项规范性标准，以为公共行政实践提供明确的指向。”[6]也有学者归纳出行政伦理发展的六大新的主题，还有学者将美国行政伦理的理论概括为四大话语系统。依据库恩的范式理论，考虑到行政伦理的道德基础及其理论路线的差异，我们把美国行政伦理研究在80年代后的理论发展概括为以下五种类型：
    (一)“政体价值”取向的研究类型
    
    早期行政学者在用两分法的时候，对价值问题的研究被认为跟行政学研究和实践的主题无关。而实际上，“体制价值”的问题从来都是作为行政学的一个制度前提和研究假设而存在的，并没有被真正地祛除掉。约翰·罗尔斯专门提出并论证了“体制价值”问题，寻求建立在宪法原则上的制度价值，作为行政伦理的价值来源和“政治正当性”的标准。“官僚的道德应该建立在宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上。”[6]这样，就实现了将行政伦理的道德准则融入体现“自由、民主、公平、平等”的政治传统中，从而获得解决行政伦理困境与冲突的思想资源，并将其运用到行政活动的职业实践中。弗雷德里克森认为，公共行政的精神应该体现“政体价值”，公平与公正是良好治理的关键内涵，公共行政应该承担对公民的责任并以此来实现公共行政价值层面的伦理整合[7]195。丹哈特认为在美国行政思想史上，历来存在着宪政主义的倾向和思想传承，它关注“社会公平、平等、民主、回应性”等，而这种思想价值和宪法原则连同民主理想一起构成了美国行政伦理的政治伦理基础。这种取向的研究实际上是将行政伦理的价值基础定位于美国的“体制价值”之上，并以此论证和构建行政伦理体系。
    (二)“公民道德”取向的研究类型
    
    “公民道德”取向的研究认为公民代表着个人与国家的关系，一个公民应该具有公民意识，公共行政中的公民应具备“参与意识”、“公共利益意识”、“公民教育意识”和“社区意识”。因为行政人员角色是派生于公民身份的，所以行政人员应该成为公民的代表，“公民意识作为公共行政伦理道德的基础，其盛衰强弱，极大地影响着行政行为的走向”[2]116。同时倡导公民德性，如，丹哈特认为，公共行政学科“建立在一套连贯的原则和美德之上”，其“荣誉、仁爱和公正”应该作为该职业的“道德坐标”[4]1262。贝利宣称公共部门伦理是“心态和道德品质”的合成体，道德品质最基本的就是“乐观、勇气和公平”。库珀则认为德性是预防腐败的重要手段。这种研究取向所倡导的这些价值观和道德品质都是在美国和西方政治传统主流之内的[4]1262，将公民道德与行政人员联系起来，倡导公民德性，关注共同善，强调有效的、积极的公民精神是好政府的一个重要因素[8]。20世纪80年代后期德性理论也成为美国行政伦理领域重要主题之一，并促成了当代美国公共行政美德伦理的复兴与实践。
    (三)“社会平等”取向的研究类型
    
    在运用了约翰·罗尔斯的公平理论的基础上，新公共行政学做了许多新的价值强调并提出了新的规范性基础，从而区别于传统的公共价值观及其哲学基础。这使得它在很多方面做了根本性的调整，提出了重新进行政治权力和政治角色安排的措施，“寻求变革那些从体制上阻碍社会公正实现的政策与机构”[9]，把行政改革作为重新分配政治权力的一种手段。社会公平作为行政管理和公共政策的首要原理，公共行政有义务促进社会平等和公平，同时，“道德、诚实与责任”又回到了行政活动中心。在美国，公共行政与民主之间的价值联系主要体现在“体制价值”中，到90年代，民主理想被“纳入”和“整合”进了行政伦理体系当中，并服从于同民主理想相一致的道德体系，从而进一步确认了美国“体制价值”基础并使之作为公共行政的主要伦理资源。这样，“社会平等”作为新公共行政理论的核心理念原则，成为了行政伦理研究的主要范式，同时也是行政伦理学科产生的重要标志。
    (四)“公共政策伦理”取向的研究类型
    
    “公共政策伦理”作为行政伦理的一个特殊的部分，有着特有的理论结构。作为一个综合性的应用性的伦理实践体系，“公共政策伦理”涉及的多种公共理念，如“效率、公平、正义、责任”等，都是它的重要价值坐标和研究范畴。“价值规定着政治进程和管理过程，并且是资源分配指导原则的核心。”[10]“公共政策伦理”其实就是价值判断和价值选择的伦理，主要处理公共价值与个体价值之间的关系，实质上是正义价值选择问题。正义作为一个道德实践范畴，是一个综合化的概念，同时指涉了多种伦理类型。通常认为，功利主义、普遍主义、公平正义观与个人自由观等构成了“公共政策伦理”的价值基础和价值来源。公共政策伦理决策就是在多种伦理准则和道德观念之间进行区分和选择，“在民主体制中，假定思考政策伦理问题主要集中在立法领域可能是正确的。而实际上，许多的政策伦理问题都已经进入了司法部分管辖的范围”[7]154。而伦理决策的制约因素主要有：不同性质的价值观念和生活理念，多元而分散的社会角色，行政管理组织规则以及关于政策伦理的问题意识与理性思考[11]207。“公共政策伦理”作为行政伦理的主要内容，从多方面拓展了行政伦理的主体和范围，体制伦理、人员伦理等同样也是政策伦理的研究对象，同时把伦理选择带进立法领域、司法领域以及政策分析者的世界中。公共政策伦理也开始作为一个独立的应用伦理学学科研究领域获得了广泛的重视与关注。
    (五)“行政伦理教育”取向的研究类型
    
    “行政伦理教育作为培养公民美德的一种方式，包括其他对公正和公平的责任、民主制度和过程以及公益和公共利益。”[4]1324这种方式与对美国公民精神的培养实践密切相关，同时又和行政人员的职业化精神紧密地联系在一起，“普遍集中在职业教育尤其是公共行政的伦理内容上”[4]1324。伦理教育更多地在公职人员中间进行，主要进行伦理法则与法律方面的培训并区分不同的培训项目和级别。教育方式采取“伦理推理”的方式，要求行政人员在克服道德困境、利益冲突、角色冲突情景条件下，在复杂的利益之间做出公正的选择，从而体现出重要的道德素质和美德，“把伦理职责、义务和责任传达给实践者和研究者”[4]1325，把普遍的伦理规范运用到具体的社会工作中。这样的研究取向更多的是通过与职业道德教育和专业素质的培养结合在一起而获得了发展。
    四、行政伦理研究的理论困境
    
    “伦理是对道德标准的寻求”[12]，行政伦理研究所面临的难题关键在于如何确立其哲学和道德基础，必须回答“行政伦理规范性标准是什么”，“行政伦理准则从何而来又立于何处”这样的问题。由于行政学其本身就是一个“被借用”的科学，行政学在学科形成发展中大量应用了不同时期许多学科的研究成果，也就是说行政学的价值基础是“派生”的而非原生的。因此，行政伦理研究的真正困境首先根源于它缺乏一个统一的哲学立场和价值基础。
    一般认为行政学是从政治学中分化出来的，如果用政治原则来给行政道德确立一个规范性标准的话，那么我们首先应该考量的是政治与道德的关系。关于政治与道德之间的关系从来就是西方政治理论中一个最为基本的话题。近代以前的哲学通常认为政治行为是直接从属于道德要求的，而政治责任恰好是建立在这些道德原则基础上的逻辑延伸。但是，现代政治理论认为政治的逻辑与实践是不同于道德的逻辑和实践的，“韦伯强调了政治行为与道德领域之间的差异，认为两者均具有运用自己独特准则的适当范围”[13]，因此，适用政治领域的道德伦理实质上是一种“责任伦理”，而这刚好与国家“中立”的政治原则耦合在一起，行政责任原则恰恰是这一逻辑结果的应用。行政学产生后行政伦理的发展就是沿着“官僚责任伦理”与“组织人本伦理”两条路线进行的，从两个两分法的运用到新公共行政学派向政治伦理的回归，以及其后关于“体制价值”、“社会平等”、“公民精神”等问题的研究，都是在这一逻辑前提下展开的。
    从民主政治的角度拓展行政伦理研究的理论视野，首要的问题在于确认公共行政的身份，这一身份的确认最终屈从于既有政治制度安排的现实需求。所以通过寻求“政体价值”来提出救治方案的做法的根本缺陷在于把“宪政主义”的形式合理性当作一个不证自明的正当性理由，然而它恰恰是不能自足证明的，因为“政体价值”的道德合理性依据在现代政治观念的转变中被祛除了，要想获得证明必须回到历史传统当中，所以将行政伦理定位于“政体价值”的做法其实是无助于问题的根本解决的，这样，问题又回到了原点。因而，“参与行政”、“民主行政”以及“社会平等”的政策主张只是有助于缓和矛盾却不能从总体上加以解决。“公民道德”、“公民精神”的主张本质上是“道德重新回归政治”，表达了现代公共治理对“公民德性”和“公民精神”的诉求。然而，近代以来，社会科学在“祛魅”化过程中，从来都没有给“公民德性”预留空间，私德是公民日常生活领域的核心，与公共领域没有直接的关系，公共生活只和制度设计有关。因此，行政伦理对“公民道德”的关注其实一直局限于行政人员个人“品质”的培养，而这种个人“品质”的培养最终是要从属于行政人员的“职业道德”要求和“职业精神”生成的，同时又要区别于一般的“公民道德”与“公民精神”才是成立的。“公务员的这种品性不过是在稳定更广泛的政治和社会秩序中的伦理义务的一种工具。”[4]1321
    通过将政治问题转换为道德问题或者将道德问题置换为政治问题的做法都无助于问题的根本解决。而一个看起来实际可行的方案是“公共政策伦理”研究范式的引入。公共政策同样也被视为一个多学科、综合性的研究领域。公共政策作为政治与行政体系的一个产品和功能性领域，主要任务是以“元社会科学”的身份去改进公共决策系统的。公共政策是以“行动”为取向的一个学科，体现着理论与实践的统一。作为公共决策依据的伦理原则本身就是多元的而非单一的，是“派生”的而非原生的，这样“公共政策伦理”作为行政伦理一个理论拓展领域，它能在充分发挥现代政治决策功能的同时，实现为行政伦理确立“总体性”道德框架的任务吗？运用于公共政策伦理决策的伦理原则通常被认为是“目的论”和“义务论”的两种观点。“目的论”认为要“根据其实际或期待结果而裁断”，“如果这一规则导致了最大程度善对恶的政体平衡的话，那么是要受道德约束的”[4]1263，强调工具理性、效率和职业才能。“义务论”则认为要依据义务或原则本身来确定对错，结果与道德判断没有关系。“目的论”和“义务论”是截然对立的两种价值观。不同的公共行政群体持有不同的意见，这实际上给寻求单一的原则指导行政实践的任务造成了障碍。而公共政策伦理决策问题主要集中在立法领域，许多也都已经进入司法部门管辖的范围[7]177，而影响伦理决策的主要因素有现代社会异质性的价值观、伦理问题意识、官僚科层组织和多元化[11]206。公共政策伦理以既有民主体制为基础，以多重伦理原则作为标准，寄希望通过民主政治途径做出裁决。实际上，公共政策伦理决策在面临这些相互冲突和竞争性的价值抉择的时候，往往也处于道德困境当中。
    五、行政伦理研究的新路径探索
    
    社会科学理论困境的产生，是与近代以来社会科学学科分化和制度化过程中的“形式化”紧密地联系在一起的。随着新的学科标准的建立，原来完整统一的学术体系被割裂成小块领地，理论与理论之间，尤其是人文学科和社会学科之间的交流越发变得困难起来。具体来说，行政伦理作为总体人文、社会科学体系的一部分，自然，行政道德作为一个学术范畴其实也隐含了哲学的、政治的、道德的、社会的、历史的、文化的多个层面的含义，由于学术“体制化”的作用，因此，从各个视角获得的只是一种碎片化的观念而已。关键在于思维方式，近代以来的社会科学的理论预设和二元对立的思维模式及其论证路线是产生困境的根源，一切问题最终还要到实践中才能获得解决。在西方学界，制度价值是道德规则的逻辑延伸和具体体现，而伦理规则有着不同的理论论证路线，同时这又是区别传统的美德观念的。
    罗尔斯提出“正义论”目的在于建立一种不同于目的论的伦理观念，修正后的理论最终拓展为对“公共理性”观念的探讨，“公共理性的观念属于秩序良好之宪政民主社会的一种构想”，“关注怎么样理解政治关系的问题”，“公共理性的内涵是由一组关于正义的政治概念所赋予的，而不是通过某种单一的政治概念获得”[14]。简单来说，就是要实现“正义与善”的结合，最终必须在各种政治价值和伦理观念的基础上获得一种可以称作是“公共理性”的观念来获得这种综合。哈贝马斯的“交往理性”、“协商政治”表达了同样的关切，而这种综合观念的实现，必定是在既有的自由民主社会中民主协商的结果，实际上体现出来的是一种“交叠共识”，这实际上就是一种民主精神、公共精神，这种机制我们也可以称作是“道德民主制”。桑德尔在对自由主义理论及其实践后果的考察中，力图从美国的制度和实践中发掘出一种叫做“公共哲学”的范畴，以寻求对公共生活中困境的解答。
    近年来，我国学界对上述问题有了正式回应。杨冬艳博士通过“行政正义”的理论论证表达，把“目的论”、“义务论”和“德性论”的伦理原则纳入同一个框架体系，“行政正义”要表达的是一个综合化了的范畴，试图在伦理道德层面进行行政价值的综合[15]。张康之教授通过运用一种历史的分析方法和社会的分析方法，基于一种“总体性”的观念论证了走向“合作治理”的一种学术主张[16]。这种“合作治理”的主张最终是以“伦理精神”为基础，“伦理精神”这样一种学术化的表述虽然比较抽象，实际上它最终要表达的还是对“人性价值”和“制度价值”[17]的严重关切。生活在社会生活世界当中的人在本质上是一种道德存在，人同时又是社会化的存在，人性融进了制度，所有的道德规则、社会制度因为对“人性价值”的承诺，从而获得了“制度价值”，制度的合理性最终取决于它为总体人性增加了什么。
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    【作者简介】张书涛(1976-)，男，河南镇平人，河南师范大学政治与管理科学学院讲师，从事政府绩效、行政伦理研究。