适应经济社会转型构建扁平化政府管理体制

    【摘要】：近年来,以省管县、市管镇、县管社区等改革为主要内容的扁平化管理,成为政府管理体制改革的重要方向之一。扁平化管理体制对于适应经济社会转型,推动政府管理科学化、民主化,提高行政效率具有重要意义。在经济社会转型的关键时期,在市场经济体制日渐成熟、城乡一体化不断推进以及全球化趋势进一步加强的背景下,推进扁平化管理体制改革尤为必要且具有可行性。应当重点围绕政府职能转变这一关键问题,着力破解改革中存在的若干难点,在法制框架内积极稳妥推进扁平化管理体制改革。
    【关键词】： 扁平化管理 行政层级 政府职能转变 行政效率
    近年来，以扁平化管理为主要特征的政府管理体制改革日益受到注目，如普遍推行的省管县体制改革，广东中山、东莞等地推行的市管镇体制改革以及最近安徽铜陵等地试行的撤销街道办的改革，其改革的主要内容是压缩管理层级，减少管理环节，延伸横向管理，加强资源整合，构建科学、高效、灵活的管理体制。这一轮扁平化管理体制改革的浪潮对于转型中的中国经济社会意义深远，对于激发基层活力，革新传统权力配置格局和政府管理模式，推动政府职能转变都将持续产生重要而深远的影响。
    一、扁平化政府管理体制的涵义及意义
    
    组织扁平化管理的理论最早可追溯至新制度经济学，以科斯、阿尔钦等人为代表的新制度经济学派提出企业管理的扁平化问题。与以科层制为特点的金字塔形管理模式相对应，扁平化管理以管理幅度大、层次少为基本特点，削减一些只负责情况汇总、上传下达的中间层次，取而代之的是日渐发达的信息技术，管理层次逐渐减少，管理机构和人员逐步压缩和整合，管理效率则不断提高。这一理论最先应用于企业管理之中并日渐成为企业管理的流行模式，而后又逐渐为政府管理所吸收与借鉴，成为政府管理体制改革中备受关注的潮流。
    从宏观层面看，扁平化政府管理体制主要指，改革传统的“中央——省——市——县——乡镇(街道办)”五级纵向管理体制，减少中间某一管理层次，以提高行政效率的3种管理模式。目前推行的各种扁平化管理体制改革主要有：压缩地级市管理层级，由市管县改革为省管县；压缩县级管理层级，由县管乡镇改革为市管乡镇；压缩乡镇(街道办)这一管理层级，由街道办管理社区改革为县管社区。从微观层面而言，扁平化管理体制主要指政府机构内部管理中精简管理流程，整合内设机构，削减管理层次。由于各个部门职能不同，管理方式也不尽相同，微观层面的扁平化管理不具有普遍意义，本文所指扁平化管理即为宏观层面。
    客观而言，传统的五级政府管理体制在当时历史条件下曾发挥了积极作用。但随着市场经济日渐成熟与发达，社会组织不断发展与完善，政府与社会、政府与市场的边界需要重新界定，等级严密的科层制管理模式日渐暴露出其难以克服的弊端。首先，传统管理模式管理层次偏多，行政成本过高，而行政效率过低。目前，在政府管理架构中，省与县之间、地级市与乡镇之间、县与社区之间都设有一级行政架构，既影响了决策和信息传递的速度，也可能出现信息经过一层过滤后失真的情形，而且还大大增加了行政管理成本。其次，对于基层而言，管理层级越多意味着办事程序越繁杂、自主性越小。基层政府往往疲于应付各级“婆婆”，行政事项需要层层报批，基层社会发展活力明显不足。再次，目前的管理体制极易造成“市刮县”、“县刮乡镇”现象，一些项目、经费以及下放的权力层层过滤、“雁过拔毛”，到达基层后变样不小。在城市基础设施、医疗、就业、教育等社会资源和公共服务方面，城乡差距进一步拉大。
    扁平化管理体制正是基于上述弊病进行的有针对性的改革。相较于五级管理体制，扁平化管理体制具有较为明显的优势，对于适应经济社会转型，推动政府管理科学化、民主化，提高行政效率具有重要意义。其一，由于管理层次少，信息传递速度快，上层可以更快掌握基层信息，并及时采取相应的应对措施。其二，管理链条缩短、管理环节减少使得信息在传递过程中失真的可能性大大降低，上情下达或下情上达更为准确。其三，减少中间层次后，管理幅度必然加大，这就决定了在扁平化管理模式下上级政府不可能事无巨细进行管理，而且管得过多过细也不可能，这就有利于充分激活下级政府和社会的主动性和自主性，增强其发展的活力与动力。其四，扁平化管理模式减少了管理层次，优化了组织结构，降低了行政成本，提高了行政效率。
    二、推进扁平化政府管理体制的必要性与可行性
    
    当前，我国正处于人均国内生产总值从3000美元向10000美元提升的阶段，这既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，又是各种矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段，也是经济社会全面转型的关键时期。随着市场经济日渐成熟，城乡一体化不断推进以及全球化趋势进一步加强，政府管理体制改革也将进入深水区，行政层级体制必然面临适当调整，以扫除经济社会发展中面临的体制机制障碍，为加快转变经济发展方式、实现科学发展提供动力源泉和制度保障。
    1.扁平化管理是经济社会转型的必然要求
    
    30多年来，中国从计划经济、管制经济逐步迈向自由开放的市场经济，与之相对应的是民间力量日益勃兴，社会组织不断发展，自治能力逐步提高。“十二五”时期，经济社会将面临更大的转型，市场体制持续深入发展，经济发展方式加快转变，社会管理更为突出。这一转型要求行政权力更为高效、便捷运行；要求政府更加注重与市场、社会分权，充分发挥市场与社会的自治能力；更加注重管理重心向下倾斜，充分激活基层的积极性和创造性。在这一背景下，扁平式而非金字塔形管理模式显然更适合经济社会转型的要求，因为在成熟的市场经济体制下，扁平化管理基于其成本低、效率高、反应灵敏的特点，比层层报批式的金字塔形管理更为有效和有益。
    2.扁平化管理是城乡一体化发展的客观需要
    
    城镇化是经济社会向更高阶段发展的重要载体和途径，城镇化的过程也是生产方式、生活方式、思想观念革故鼎新的过程。但是，传统城乡二元发展模式严重制约了城镇化的进一步发展，城乡一体化对于经济社会发展的全局性、长远性的重要意义正全面凸显，未来几年将是城乡二元结构走向城乡一体化的重要阶段。城乡一体化实质在于消除农村居民与城市居民在身份、地位、权利义务等方面的不平等，关键在于防止城市对农村资源挤占与对农村发展空间的挤压。传统管理体制下，由于市对县、县对乡镇从宏观到微观几乎全面管理，城市利用其行政主导地位，极易侵犯农村利益。减少一级管理层次，对于农村而言意味着减轻一定负担、减少一级与其争利者。构建扁平化管理体制，管理重心和资源配置逐步下移，建立健全精干高效的行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，可以有效提高政府统筹城乡发展能力，提高农村基础设施建设、教育卫生事业、社会保障等方面的公共服务和社会管理水平，推动城乡经济社会发展一体化进程，为逐步破解城乡二元结构，实现城乡经济社会融合发展提供重要的体制机制保障。
    3.扁平化管理是转变政府职能的重要方式
    
    转变政府职能是行政管理体制改革的核心与目标，其实质在于合理界定政府与市场、政府与社会的关系，构建一个有限且有为的政府，在这一架构下，政府与社会、市场关系达到合理界分，政府权力发挥实效、市场规律得到遵循，社会秩序得以维持。从某种意义而言，转变政府职能与构建扁平化管理体制互为因果，互相促进。一方面，扁平化管理体制下必须对政府职能进行清晰、合理的定位，只有将政府职能限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等有限范围之内，才能适应管理幅度加大、管理难度提高的要求，否则将面临管不过来、管不好的局面。概言之，扁平化管理必然要求转变政府职能。另一方面，转变政府职能要求构建扁平化管理体制。在政府与市场、社会合理分工的条件下，市场能够自我调整的，政府不予干涉；市场不能调整的，社会组织能做的可交由其来做；若前两者均不能承担的，再由政府调整。这就意味着在公共事务管理中政府必然退出部分领域。进一步而言，政府职能范围的缩小既要求精简机构也要求压缩管理层级，过多的管理层级既不必要也不经济。
    4.扁平化管理是全球化进程中政府管理模式的普遍选择
    
    全球化已成为不可逆转的趋势，中国融入全球化的进程也日益加快。全球化给中国经济、社会诸领域均提出了崭新课题，经济市场化、社会多元化都成为必然要求。在政府管理体制改革方面，各国既存在不同的现实问题，也面临一些共同的趋势与规则。其中，政府管理应遵循合法、公开原则，管理理念应与时俱进，管理方式应科学、合理、充满活力，成为各国政府管理体制改革的普遍诉求。以行政层次少为特点的扁平化管理正是世界各国政府管理的普遍趋势。根据对世界上217个国家和地区的初步统计，地方政府不分政区的有13个，实行一级制的有53个，二级制的有92个，三级制的有51个，二级制与三级制合计为143个，占65.9%，实行四级制及以上的只有8个，仅占3.7%。我们应当正视并顺应这一趋势，结合客观现实推进扁平化管理体制改革。
    5.现阶段推进扁平化管理体制具有可行性
    
    首先，经过多年的改革开放，市场机制逐渐成为经济社会发展的主导力量，这既是打破传统管理体制的内在动力，也是构建扁平化管理体制的坚实基础。同时，经济社会越发达，支付改革成本、承受改革震荡的能力就越强。其次，交通、信息技术的发展也为扁平化管理体制改革提供了技术保障。尽管扁平化管理幅度较大，但是发达的信息技术与便捷的交通设施可以为有效管理提供技术支撑。截至2011年年底，全国公路网总里程达到405.5万公里，铁路营业总里程达到9.3万公里，交通基础设施不断完善。信息技术日益发达，电子政务建设不断完善，政府管理的技术手段更为丰富，管理能力更为强大。再次，各地渐次展开的改革试点为进一步推进扁平化管理体制改革积累了经验，提供了思路。
    三、扁平化政府管理体制改革的探索
    1.省管县体制改革
    
    总的来看，当前推行的省管县体制改革主要包括两种类型：一是财政省管县，这是当前省管县改革中各地普遍采行的方式，各地在探索省管县体制改革前往往先实行财政省管县，而后再扩大至其他领域(或者仅仅限于财政领域而不再推行至其他领域)。财政部2010年中央决算报告显示，目前，我国已在27个省份970个县推行了财政省管县体制改革。财政部2009年发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求到2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这一类型改革的特点是，县与市在财政权限上具有同等地位，财政结算、专项资金的分配、资金的调度等都由省直接到县，无须经过市级程序。二是扩大县级政府经济社会管理权限。据不完全统计，目前全国至少已有19个省展开了扩权强县改革试点，包括浙江、安徽、福建、广东、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山西、陕西、四川、山东、云南、甘肃、海南等省份。通过下放权限，使县级政府获得部分地级市政府的管理权限，从而在部分管理事项上实现省管县。在此基础上，中编办2010年确定在河北、黑龙江、江苏、河南、安徽、湖北、云南、宁夏8个省区选择部分县(市)进行省直管县行政管理体制改革试点。
    在省管县体制改革方面，浙江、海南等地走在全国前列。浙江自新中国成立以来一直实行财政省管县，从20世纪90年代开始，又先后进行了5次扩权强县改革。1992年，扩大萧山、余杭等13个县(市)部分经济管理权限。1997年，在萧山、余杭试行享受地级市部分经济管理权限。2002年，实行新一轮的扩权改革，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区。2006年，确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。2008年，进一步下放经济社会管理权至县，下放义乌各种行政管理权限618项，下放其他县(市)443项。省管县体制改革进入深水区探索。
    海南是另一个较早探索省管县体制的省份。从1988年建省开始，海南就在全国率先建立起独具特色的省直管市县的行政管理体制，由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区，中间不设地区一级，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。2008年，《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》出台，将177项行政管理权一次性直接下放到市县和地级市，旨在理顺省与市县行政事权、财政分配和条块管理关系。
    山东于2009年开始探索财政省管县体制改革，旨在规范财政分配关系，提高县(市)基本公共服务水平，减少管理层次，节约行政成本，推动经济社会管理创新，促进政府职能转变。本轮改革选择20个县(市)进行试点，在总结试点经验的基础上，再逐步扩大试点范围。这一轮改革内容主要包括财政收入划分、财政支出责任界定、体制基数核定、政府债权债务管理等财政管理方面的事项。
    2.市管镇体制改革
    
    在市管镇体制方面，广东中山和东莞两市进行了行之有效的探索。中山、东莞于1988年在行政区域范围不变的情况下由县级市升格为地级市，但升格之时并未在市与镇之间增设县一级政府，而是实行市管镇体制。其中，中山市直接管辖18个镇、6个街道办；东莞市直接管辖28个镇、4个街道办。2010年广东省委省政府出台《关于简政强镇事权改革的指导意见》，进一步破除镇域经济社会发展的体制机制障碍。中山、东莞围绕简政和放权两个重点，加快政府职能转变，减少市级管理事项，扩大镇级经济社会管理权限，强化财力保障，进一步完善市管镇管理体制。在市、镇两级政府分权方面，按照宏观统筹上移，微观管理下移的原则，明确市与镇两级政府权责关系。在权力下放方面，按照能放则放原则，下放给镇级政府各项经济社会管理权限和执法权。如东莞通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式，依法下放镇级政府575项事权，按照能放则放的原则基本赋予了镇级所需要的各项经济社会管理权和执法权。在机构设置方面，按照精简、统一、效能的原则，推进乡镇综合设置党委、人大和政府机构，优化整合事业站所。在市管镇这一体制带动下，两市发展呈现出行政管理效率高、镇域经济发达，城市化水平高的特点。但是，随着经济社会发展，也面临着诸多问题，最为突出的是“身大衣小”的矛盾，即镇级经济非常发达，相当一部分镇甚至具备中等城市的规模与水平，但仍然是镇级建制，农村镇的管理体制不适应城市化发展的需要。
    3.县管社区体制改革
    
    2009年，针对当时街道管理体制设置不合理、层级过多、服务效率不高，以及城市管理职能错位、居民自治职能缺位等问题，安徽铜陵市率先进行社区综合管理体制改革。铜陵市在铜官山区先行开展撤销街道办事处的试点，从过去的6个街道办事处、49个社区整合成现在18个社区，由“区政府——街道办事处——社区”管理模式改革为“区政府——社区”管理模式，减少管理环节，实行一级政府、两级管理，实现区对社区的直接服务。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街道办，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。在管理体制上突出扁平化管理，通过减少管理层级，压缩职能部门和机构，解决了“金字塔”管理的弊端。在推行扁平化管理的过程中，注重整合社区资源，将人、财、物向社区倾斜，提供全方位服务，实现社区工作与居民群众需求无缝对接。尤其是将原街道干部充实进社区，并通过依法选举担任社区居委会负责人，在机制上有效防止了行政化倾向。
    四、积极推动扁平化政府管理体制改革
    
    积极探索扁平化管理体制，对现行行政层级体制进行适当调整与改革是行政管理体制改革的重要方向之一。扁平化管理体制改革是一项牵一发而动全身的系统性工程，改革者既要大胆创新也要审慎稳妥，在更为宏观的战略层面来推进这一体制改革。
    1.加快转变政府职能是扁平化管理体制改革的关键
    
    扁平化管理体制改革旨在重新调整行政系统纵向权力配置格局，无论是减少还是增加一级行政层次，无论是扩权还是放权，关键都在于政府与社会、政府与市场界限的合理划分。如果不转变政府职能，政府权力依然伸向社会各个角落，即使减少一级管理层次，所改变的无非仅仅是由哪一级政府说了算的问题，而没有真正解决究竟应该由政府说了算还是市场或社会说了算的核心问题。如果这一问题不解决，如果政府不是提供公共服务和进行社会管理，而是与各种利益有千丝万缕的联系，传统体制之下“市刮县”、“县吃乡镇”的问题就会演变为“省刮县”、“市吃乡镇”的问题。因此，合理调整政府与市场、社会的界限，科学界定政府职能才是省管县体制改革的关键所在，只有解决好政府“越位”、“缺位”、“错位”的问题，把不该管、管不好的领域剥离出去，把社会可以自我管理的职能交还给社会中介或市场，集中人力、财力、物力把该管的事情管好，才可能真正合理界分政府内部权力，也才能真正克服传统体制的种种弊端。另一方面，省、市、县权限划分本身就是政府职能的重新调整。根据各级政府所应承担的职责和功能，在各级政府中合理配置权力，避免不同层次和同一层次的政府以及部门之间存在职能重复设置、交叉设置，防止政出多门、相互推诿扯皮，实现从“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定的事情”转变，上级政府以宏观管理为主要职能，主要行使规划发展、政策指导、统筹协调的职能；而基层政府则以微观服务为核心职能，重点是执行法律法规和上级政策，为本地提供公共服务和进行社会管理。如果各级政府职能定位不准，不仅会增加上级政府的管理难度，而且也会将扁平化管理体制的优势遗失殆尽。
    2.着力破解扁平化管理体制的几个难点
    构建扁平化管理体制需要认真破解几个关键点和难点。首先是管理幅度与管理效能统一的问题。对于地域面积较大的地方而言，扁平化管理会面临着管理幅度过大而难免顾此失彼管理不到位。实践中推进这一体制时往往也着重考虑了管理幅度的问题，如安徽铜陵撤销街道办的同时归并社区，从而将管理幅度调整到可控范围之内。浙江能顺利推行省管县的一个重要的因素就是该省地域面积相对狭小，全省只有58个县(包括县级市)，省级政府管理幅度相对较小。基于此，一些人认为扁平化管理体制改革应当辅之以行政区划的适当调整，如并县、并镇或者并社区，还有人在省管县问题上提出了缩省的主张等等。但是，行政区划的调整必须审慎进行，除考虑政府管理的效能因素之外，还必须充分考虑民众生活工作、风俗习惯、传统文化等各种因素。所以，推行扁平化管理体制改革不能进行一刀切，应当结合当地实际分步推进，充分考虑本地经济社会发展的多样性、独立性和复杂性，结合各自的生产力水平、区域环境、历史沿革、产业结构、特殊资源、交通条件和发展潜力等因素，分步分类推进扁平化体制改革。其次，上下级政府的权责关系问题。扁平化管理是对上下级政府权责关系的重新调整与组合，改变传统体制下的利益格局，改革后如何重新定位原来以及现在的上下级政府关系关系重大。如实行省管县后地级市如何定位，与县的权责关系如何划分；市管镇之后，市辖区与镇(街道办)的关系如何界定；而且，推进扁平化管理必然伴随着向下放权的过程，实践中存在的下放虚权、不放实权，利用备案程序变相截留权力的问题，下放的财权、事权、人权不统一的问题，如何有效解决这些问题关系到扁平化管理能否真正落到实处。再次，垂直管理部门的问题。国土、工商等垂直管理部门实行自上而下的管理体制，有些扩权事项与垂直管理部门的法规、政策有矛盾，导致权力难以真正下放至下级政府。对于垂直管理部门的权力如何定位，是否也将其一并下放以及下放范围多大，各地普遍缺乏明确的规定与做法，条块矛盾是扁平化管理体制改革亟须突破的体制障碍。
    3.扁平化管理体制改革应当在法制框架内推动
    
    各级政府间权限的配置只有在法制的框架内进行，才有可能实现扁平化管理的制度化、规范化。纵观近年各地推行的各种体制改革，几乎全部都是通过各种文件、政策而进行，甚至还有赖于个别领导的认识、魄力。这种推动方式的基本特点就是随意性强，极不稳定，也容易产生争执而无法解决。从法律上规定各层级政府事务管理范围和相应权限，是推动扁平化管理体制改革的根本力量与可靠保障。另外，只有通过法律、法规而不是政策文件的形式推进扁平化体制改革，才能彻底解决权力下放中遇到的主体资格、权力合法性的问题。
    4.加强对扁平化管理问题的前瞻性研究
    
    扁平化管理是行政管理体制改革中的新问题，即使从其理论脉络来看，也不过发展了几十年。而且，每一项新的改革举措，都涉及权力和利益的再调整、再分配，改革的复杂性和艰巨性非常突出。因此，必须加强对扁平化管理的前瞻性研究，高等院校、科研机构、政府研究部门应通力合作，充分吸收借鉴国内外最新理论成果，为深化行政管理体制改革、推进政府管理创新提供必要的理论支持。
    【参考文献】
    1吴帅;;“省管县”改革的维度与进度:基于政策文本的分析[J];北京行政学院学报;2010年06期
    【作者简介】张述存，山东省人民政府研究室。