跨域治理的国际经验与中国方案

    随着全球化和区域一体化的发展，公共事务呈现出扩散化、多元化、复合化的发展态势，许多地区“内部”公共问题的外溢效应越发明显，跨行政区划的区域性公共议题逐渐成为公共治理实践的热点和难点，并在各国备受关注。作为一种可以有效应对区域性公共问题的政策选择，跨域治理在各国治理实践中受到青睐。这种治理模式，强调在共赢、平等、协商、对话和互动的价值导向下，通过跨行政区域的有关各方的合作、交流和联合行动建构某种形式和意义上的动态制度框架和机制，是一种建立在跨界协同管理基础上的新型治理模式。世界各国采取了一系列适应区域发展的改革和治理行动，在实践中逐渐形成了一些行之有效的跨域治理经验。
    日美欧跨域治理经验
    日本将地方政府间的跨域合作称为“广域行政”。日本地方自治制度采用的是都道府县与市町村的二重自治组织形式，市町村作为最基层的地方自治体，负责为其域内居民提供综合服务，都道府县作为广域的地方自治体，负责制定地方综合开发计划，发挥着跨市町村的广域功能。日本的广域行政主要包括以下措施。
    一是“市町村行政区合并”。日本曾对地方政府进行过三次大规模的基层地方自治体大合并，提高了行政效率，确保了人才及组织的规模效应。
    二是“事务的共同处理”，即在不调整都道府县及市町村行政区划的情况下，通过相互合作处理跨域事务。主要通过地方公共团体组合、协议会、机关及职员的共同设置、区域外公共设施的合作建设等柔性方式来共同处理跨域事务。
    美国的跨域治理与其城市化进程密切相关，为了解决郊区化进一步蔓延和地方政府管理碎片化带来的跨域问题，美国号召地方政府通过建立一种区域性的合作网络对跨域事务进行合作治理，通过政府间协议、购买服务、公私合作等多种形式来解决跨域公共问题。在跨域治理实践中，美国非常注重对各地方政府间关系的协调，通过签订具有法律效力的双边或多边协议及设立委员会等地方政府间组织，帮助发生矛盾或需要合作的各州之间形成正式、稳定的合作关系。美国各地方政府常常根据需要建立相对稳定但又比较灵活的合作网络，这种合作网络主要通过政府间的各种服务协定具体实现。在部分特定州，地方政府还会联合设立职能单一的特别区。特别区是一种提供区域性、专业化公共服务的地方政府，是美国用来调节地方政府间横向关系的常规化制度安排，特别区政府拥有与县政府、市政府一样的治理权，在财政和行政方面都具有实质性的独立地位，绝大多数特别区的主要功能是提供各种具有区域外溢效应的公共服务和公共产品。
    在推进欧洲一体化进程中，欧盟积累了丰富的经验，其内部各行为主体间的关系是多中心多层级的，形成了多层次、网络状的区域治理框架和多样化的区域协调模式。多层次的特征主要体现在欧盟形成了超国家、国家和地方的多种利益表达机制，保障了各层次主体的权利平衡。在超国家层面，欧盟成立了欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会，来解决成员国之间的问题，并在这些机构中设立了专门的职能机构，协调各方利益。欧盟还成立了欧盟区域委员会，其主要职能是在涉及部分特殊区域利益时向欧盟委员会和欧洲理事会提供咨询意见，同时欧盟区域委员会又是欧盟地方政府利益的代表，广泛听取公众的意见，保障了地方代表对地方问题的利益表达。在成员国政府层面，各成员国都拥有自己的一套区域政策，但其区域政策需要接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。欧盟跨域治理的网络状特征则体现在区域间金融机构、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等组织之间形成的合作关系，通过广泛的横向联系和合作有效推动了市场、政府和社会之间的平衡，从而更有效地整合利用资源，提高了治理的灵活性、回应性和高效性。
    

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