民意表达与地方政府决策民主化机制创新——对“开放式决策”的一种解析

    摘要：开放式决策就是将决策过程向公众公开，在公众广泛参与和表达意见的基础上实现民主决策。杭州较早实行开放式决策，以市政府常务会议开放决策为起点，逐步扩大到其他决策形式，并建立起相应的法制保障和程序规定。开放式决策以公开、透明、参与为特点，真正做到向公众公开，在决策中吸纳民意。这一决策不仅有利于提高决策质量，还能促进公民有序参与，缓解社会矛盾。当然，它在参与内容、形式、反馈机制等方面也存在不足。就吸纳民意这一点而言，开放式决策已经将决策民主化向前推进了一步，使其更符合民主决策的本意；所以，开放式决策是值得关注和肯定的，如果能够不断完善并实现制度化，将有助于地方政府决策民主化迈进到新的阶段。
    作者简介：郭道久，南开大学周恩来政府管理学院副教授，博士，主要从事中国政府与政治研究，天津 300350
    关键词：开放式决策/决策民主化/民意/公众参与
    基金项目：天津市社会科学规划重点项目(TJZZ16-001)
    决策民主化和科学化是20世纪80年代以来中国领导体制和管理体制改革的重要内容。1986年，万里在全国软科学研究工作座谈会上的讲话中就明确提出决策民主化和科学化的课题。①经过20多年的探索，中国各级政府的决策民主化已经取得明显进步，但是，决策民主化仍然没有达到预期的状况，存在很大的提升空间。此前的决策民主化努力主要解决个人决策、一把手决策问题，相应的机制主要是强调集体决策，同时也重视人大代表、政协委员和专家学者的决策参与。显然，这些都是决策民主化发展的体现，是值得肯定的；但是，如果将决策民主化仅仅定位于此则是远远不够的，因为它没有解决决策中的公众参与问题。地方政府决策事项大都是关系到公众实际利益的具体问题，这就要求决策必须要听取公众意见、反映公众利益，决策过程中的民主参与是必要的。同时，网络等新媒体和新技术为公众参与决策过程提供了新的途径，也使决策民主化有了更大的空间。在这种背景下，一些地方适时探索出“开放式决策”的新形式，在决策过程中扩大公众和社会参与、吸纳民意，为新时期如何落实决策民主化提供了现实的案例。本文以杭州的“开放式决策”为例，就其在决策民主化方面的实践进行总结，一方面为决策民主化提供实践经验，同时也思考开放式决策的长效性和制度化问题。
    一、主动选择与被动适应：开放式决策的缘起
    杭州地处东部沿海经济发达地区，与经济发展水平相一致的是，杭州的各项改革和创新也一直处于领先地位。这种创新，既是政府积极作为的结果，又是社会和公众不断要求的产物。开放式决策就是在这种背景下诞生的。
    (一)什么是开放式决策
    开放式决策，核心要素是杭州市政府常务会议通过政府门户网站(后扩大到手机网络)视频直播互动交流。2008年4月2日，杭州市政府第26次常务会议首次邀请6位市民代表参会；同时，会议开通了视频直播，公众可以网上留言讨论，市长直接回应，在公众和政府间形成互动。据统计，这次会议视频共有1066人次观看，2346人次参与了网络讨论，共发帖136条。此后，2008年5月19日，市政府第28次常务会议不仅在网上视频直播，还增加了市长与市民网络连线视频对话互动。此后，2008年7月8日、11月11日、11月26日市政府第30次、36次、38次常务会议，都邀请6位市民代表列席并通过视频直播、网络互动。自此，杭州开放式决策实现常态化，一直延续至今。
    实际上，杭州的开放式决策不仅仅是市政府常务会议直播互动这一形式，而是围绕着开放政府决策这个核心，采取了一系列措施，它们共同构成“开放式决策”。1999年5月，杭州制订《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》，提出要坚持决策民主化和科学化原则，强调市政府重大决策要广泛听取人大代表、政协委员、社会公众和社会各界的意见。这被认为是开放式决策的重要起点。此后，1999年6月，杭州市在国内首创“12345”市长公开电话，形成“12345，有事找政府”的社会氛围，并于2002年和2004年将其延伸到政府门户网站上的“12345”市长电子信箱和“12345”短信平台；2000年，杭州创建“满意不满意”市民评议政府工作机制；2000年6月，杭州市成立了人民建议征集办公室；2002年7月，杭州市委市政府开通96666效能监督电话；2007年11月，杭州市政府建立了人大代表、政协委员列席市政府常务会制度；2007年12月，杭州市政府建立决策事前公示制度。2009年，杭州市政府制订了《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》和《杭州市人民政府“开放式决策”有关会议会务工作实施细则(试行)》，开放式决策扩展到杭州所辖13个区、县(市)，并建立起一套程序规范。
    开放式决策，从政府的角度讲，就是“开放”：借助各种技术、平台和形式，将决策过程开放给公众和社会，不仅让公众和社会了解决策是怎么回事，还要让他们成为决策参与者；从社会和公众的角度讲，就是“参与”：公众和社会通过政府提供的各种渠道以及自身的渠道，对决策“问题”表达自己的意见；“开放”和“参与”的结果是实现政府和公众、社会在决策中的互动。
    

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