扶贫治理现代化的实现：阶段性特征、逻辑框架与发展保障

    摘要：实现扶贫治理现代化是脱贫攻坚工作的更高要求，需要准确把握适度普惠的理念初步形成、多元主体的共责机制趋于完善、“美好生活”成为脱贫攻坚共识等扶贫开发的阶段性特征，从党的核心的认同化、公共服务的均等化、收入分配的合理化和政策体系的科学化四个方面建构扶贫治理现代化目标实现框架。同时应关注扶贫治理过程中的外部资源“强制嵌入”、扶贫开发“运动异化”和工作推进“盲目跟风”三种倾向，重视乡村价值发现和本土资源利用，重视系统资源整合和脱贫长效机制完善，重视扶贫开发形势的理性研判和实践探索，以进一步推进反贫困事业和促进社会发展，增进民众福祉。
    作者简介：郑瑞强(1983-)，江西农业大学经济管理学院副教授，主要从事区域发展与扶贫开发研究，江西 南昌 330045
    关键词：扶贫开发/精准扶贫/扶贫治理/倾向性问题/发展保障/治理现代化
    基金项目：国家社会科学基金项目“连片特困区扶贫资源配置效应与优化机制研究”(14BJL077)；江西省社会科学“十三五”规划经济社会发展智库项目“江西实现‘领跑脱贫攻坚’更高要求对策研究”(16ZK09)；江西省软科学研究计划项目“江西精准扶贫绩效评估与扶贫政策优化研究”(20161BBA10069)；江西社会科学规划重大项目“江西脱贫攻坚的典型模式研究”(2016ZD03)。
    一、扶贫治理现代化的实现：领跑脱贫攻坚的战略选择
    扶贫开发是关乎民生和人民福祉的社会政策与制度安排，也是社会关注度较高、公众反应较为敏感的公共管理领域之一。为实现2020年全面建成小康社会的目标，精准扶贫、精准脱贫成为新时期的减贫战略和重要工作。在“发展中减贫”政策逐步走向定型的“十三五”关键时期，有必要对扶贫工作体系进行系统审视和思考，深入探讨其价值取向、政策架构与制度关联，通过价值创新与体系优化，理性建构起扶贫治理现代化的目标实现框架。
    (一)扶贫历程与“看护四角”治理理念
    回顾历史，扶贫开发与社会救助实践源头久远，且一脉相承，虽然历史上的扶贫开发主要是赈灾、救济等有限措施，“但采取的确实是政府主导的方式并通过柔性传承得以延续和发展”[1]。在20世纪70年代之前，我国就曾建立了一套相对完善的扶贫政策体系与工作机制，鉴于政府受到经济资源的约束，当时的扶贫主要是重在通过“变革制度，激发发展活力”的制度扶贫[2]。伴随着1978年后的改革开放，扶贫开发工作也进入了一个全面而深刻的变革时期，扶贫政策由“救济式、普惠式扶贫”逐步转变为“开发式、竞争式扶贫”，绝大多数农村人口因此逐渐脱离了传统的贫困状态，走向富裕。至1992年底，全国农村贫困人口数量由1978年的2.5亿减至8000万，但部分贫困群众由于影响其自身发展的“作为通用性手段的可行能力”不高，以及赖以生存和发展的“生计空间”资源贫困[3]，仍然处于贫困状态。自1994年国家实施《国家八七扶贫攻坚计划》后，绝对贫困人口数量大幅下降，相对贫困问题突出。到2011年底，按照年人均纯收入2300元的新扶贫标准，全国农村贫困人口升至1.28亿；得益于连片特困区扶贫开发、精准扶贫等政策，2015年底全国农村贫困人口降至5575万。经过半个多世纪的发展完善，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”扶贫开发格局基本形成，扶贫开发工作“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”特征凸显。
    一方面，纵观扶贫开发工作历程，可将扶贫开发理解为政府干预部分贫困区域民众经济生活，改善其生产生活状态的一种社会管理行为，前提是国家拥有较强的政治公信力与坚实的经济基础。虽然在某种程度上具有“将国家对于部分人的社会责任延展至所有公众”的“问题扩大化”嫌疑[4]，但普惠式的扶贫开发无疑整体上提高了人民的福利水平。如“十二五”期间，我国不仅在现行标准下减贫1亿人，而且通过区域扶贫开发，使得贫困县农民人均纯收入在5年间实现了翻番目标，贫困地区饮水安全、道路交通、电力保障等基础设施建设目标全面完成，教育、卫生等基本公共服务目标基本完成[5]。另一方面，西方“福利国家”的高福利政策在遭遇经济危机时“无力承担日益沉重的巨额福利开支，而不得不调整政策，削减福利费用”[6]，如西方许多国家在经历20世纪70-80年代的经济转型后，逐步将“国家统揽式的福利制度”转变为“工作福利制度”[7]，使得人们对于社会发展救助与帮扶产生了一系列新的思考，较具现实启示意义的是福利多元主义以及在此基础上发展起来的“看护四角”理论。福利多元主义主张政府部门、社会团体、社区与家庭等多元主体皆是福利社会发展的资源提供者，也是受益者，围绕福利水平提升而形成一个发展共同体。1977年的《沃尔芬德报告》最早使用了“福利多元主义”理念，认为福利来源表现为国家、市场、社会自愿组织和慈善机构、家庭等“看护四角”[8](P113)，进而阐释了多元主体的协同与交互机制，为克服传统一元、二元福利体制弊端开辟了新的扶贫治理道路。考虑到国家在扶贫开发工作推进过程中的公共管理责任履行、当前财政扶贫资源的行政约束以及扶贫开发过程中的资源传递效率下降、边际效应递减等相关问题，“十三五”时期的扶贫开发政策体系必定步入更加成熟、完善的新阶段。扶贫开发工作应在注重发挥政府作用的同时，发挥市场、家庭等的作用，“政府、市场、社会非营利组织和家庭之间展开合作，以网络化的合作作为主要工作机制，实现共同治理”[9]，逐步走向扶贫治理的现代化。
    

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