建立国家公园不是为了大搞旅游

    日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。业内人士分析，形成国家公园体制总体方案后，我国第一个真正意义上的国家公园应该很快会现身。
    国家公园并不是一个新名词。1872年，美国国会批准设立了世界上最早的国家公园——黄石国家公园。此后，全世界已有100多个国家设立了上千处规模不等的国家公园。
    就中国的来说，我们的国家公园应该坚持什么样的定位？此前，中央深改组会议强调，要“坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念”。可见，“国家代表性”和“全民公益性”表明了国家公园的公共产品特征。因此，国家级自然保护区应确定为中央事权。应依据“划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，对以国家公园功能为核心职能的主体功能区，建立系统匹配的国土空间开发保护制度，构建以中央级政府财政为主的筹资机制，完善区域生态补偿机制，进而实现国家公园的资金机制创新，确保其公益性。
    事实上，从已有的国家公园体制试点情况来看，创新性、公益性特征尚显不足。国家公园体制试点的目的是理顺国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等各类保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题，形成统一、规范、高效的管理体制和运行机制，形成可复制、可推广的保护管理模式。目前，我国已有三江源、神农架、武夷山、钱江源、南山、长城、香格里拉普达措、大熊猫和东北虎豹9个国家公园体制试点区，涉及青海、湖北、福建、浙江、湖南、北京、云南、四川、陕西、甘肃、吉林和黑龙江等12个省份。但是，其中绝大多数以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，有的地方不当经营现象比较严重，试点情况既不规范也不公益，没能有效缓解和处理好保护、服务与经营之间的矛盾。
    需要看到，建立国家公园体制不单是建立一些国家公园实体，而是以整合建立国家公园为改革抓手，完善自然保护管理体制，在突出公益性的前提下进行统一、规范、公益的管理。为此，有必要对国家公园试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范、归并整合，对现有各类保护地的管理机构进行整合，实现“一个牌子、一个管理机构”的管理模式。同时，积极探索跨行政区保护管理的有效途径。国家公园宜作为自然资源产权独立单元由国土部门登记，由资源管理部门实施管理，由综合部门实施监督。
    在国家公园体制中，最核心的问题是如何处理好开发与保护之间的关系。国家公园的主体目标是保护自然生态系统的原真性和完整性，而非大搞旅游等开发活动。当然，除了具备自然保护的主体功能外，大多数国家公园也兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。由于国家公园大多数处于欠发达地区、发展需求较高，这就需要在发挥好保护主体功能的同时，适度开展资源非消耗性利用、非损伤性获取利益，以发挥国家公园的多功能复合效益。但务必牢记的是，国家公园的保护功能具有最高优先级，当其他功能的发挥影响到保护功能的实现时，就要服从、服务于“保护”这个根本目标。
    与此同时，强调“保护第一”并非是要“绝对的保护”，更不是打造无人区式的国家公园。在满足国家公园生态效益的前提下，我们不能把国家公园完全封闭起来。国家公园的核心区和生态保育区严格禁止人为活动；在不影响保护的前提下，可以考虑拿出一定比例的面积作为游憩展示区，进行最低限度的必要设施建设，并通过规范的管理引导民众进入，使游客能够感受自然之美、接受环境教育、培养爱国情怀。就此而言，国家公园的建设，需要坚持适度开发与保护。
    （作者单位：复旦大学环境科学与工程系）