“结果导向”式政府绩效评估的前提性条件——突破我国政府绩效评估简单模仿窘境的路径

    摘要：在“工具理性”的借口下，我国各地模仿甚至照搬了国外“结果导向”式政府绩效评估的做法。各地共同性的做法是将政府绩效评估视为一种包括了行政目标分解、具体化为绩效指标体系、评估实施等主要环节的“链式工具”，这忽视了它萌生的前提条件，以致在我国引发了各种问题。被忽视的前提性条件主要包括公民主义、政治-行政两分体制、管理工具的路径依赖性、依法行政传统、绩效预算与绩效评估的协同作战、绩效评价的非人格化等。要使得政府绩效评估在我国充分发挥其作用，就需要尽量创造它发挥作用的前提性条件，同时重点开发本土性、“在地化”的绩效评估模式。
    关键词：“结果导向”/政府绩效评估/前提/“链式工具”
    作者简介：尚虎平，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州 215200
    基金项目：本文系国家社科基金“我国县级政府潜绩评估研究”(项目号：14BGL115)、教育部人文社科基金“我国西部生态脆弱性评估与政府应对研究”(项目号：13YJAZH076)、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目(江苏高校优势学科建设工程资助项目政治学)的阶段性成果。
    低效的管理是政府组织中的“慢性病”，它消耗着政府的公信力、侵蚀着政府的合法性。从世界范围的政府改革来看，各个国家除了通过权力制约获得民众支持、获得合法性之外，还通过不断展示政府的高绩效来获得公信力和合法性①。正因为如此，世界范围内才兴起了一股创建绩效型政府的热潮，它的标志就是对政府展开各种绩效评估工作。一时之间，有学者惊呼，社会已经发展到了离开评估就无法证明自身工作价值的阶段，在这种社会里，若不对政府工作展开绩效评估，似乎这项工作本身就不存在一样②。政府绩效评估在各国的扩散被学界形象地称之为“评估国”(Evaluation State)潮流。随着“评估国”的兴起，政府绩效评估已然成为了发达国家政府管理“工具箱”中的基本工具。③
    目睹了“评估国”潮流在促进政府效率改进上的威力之后，我国在改革开放之后加大了对政府绩效评估引进、推广的力度。据中央纪委监察部绩效管理监察室统计，截至2012年年底，政府绩效评估已经扩展到了27个省(自治区、直辖市)的范围。④
    然而，在政府绩效评估向全国各地普及的过程中，却引发了一系列问题。2017年1月17日，在辽宁省十二届人大第八次会议上，辽宁省省长陈求发在政府报告中坦诚地表示：“过去一个时期，经济发展思路一度背离中央的决策部署，背离党的实事求是思想路线，‘官出数字、数字出官’，导致经济数据含有水分。”“我们顶着面子上难看的压力，认真地挤压水分，2015年夯实了财政收据，2016年以来努力夯实其他经济数据”。⑤由“地方大员”公开出面承认政绩里面的“水分”，承认绩效评估中存在着“官出数字，数字出官”问题，这在全国还是首次，引起了巨大的轰动，成为了最近一段时期各类媒体竞相报道的社会热点事件。其实，这仅仅是我国地方政府贯彻绩效评估工作时出现的一系列问题中的一种，还有更多明显违背常理，违背经济社会发展规律的问题也频繁见诸报端杂志，比如，面子工程、形象工程、环境污染等。
    之所以出现这一系列问题，就在于我国在引进国外政府绩效评估做法时，并未深究与之嵌套的前提条件，使得这种管理工具在使用中出现了系统性异化。要解决这种问题，就需要厘清我国各地政府绩效评估的共同性做法，找寻其中可能存在的共通性问题，以便有的放矢地解决问题。
    

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