“多规合一”如何顺利实施

    推进规划体系改革、实施多规合一试点,有利于形成“一本规划、一张蓝图”的良好局面,但现实中由于规划期限不同、层级不同、审批主体不同、法律依据不同等问题,“把多本规划合为一本”仍面临许多现实困难。
    1月中旬,山东省政府网站发布消息,山东将启动市县“多规合一”试点,在山东多地探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”。
    从全国来看,自从2014年展开试点工作以来,“多规合一”理念已日益被社会各界接受,各地探索了很多有益的做法,但也存在一些需要克服的困难。这主要包括如下几个方面:
    规划的期限长短不同,使不同规划相关指标的目标控制不相吻合。土地管理法实施条例明确土地利用总体规划的规划期限一般为15年,《城乡规划法》明确城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年,近期建设规划的规划期限为5年,各级政府制定的生态环境保护规划和经济社会发展规划的规划期限一般为5年。这四类规划根据相关法律和各自特点规划期限长短不一,具有一定合理性,但存在土地利用、城镇规模、生态环保、经济总量等主要指标的目标安排和重点不匹配、不支撑问题。
    规划的层次体系不同,导致规划融合的尺度和层面难以统一把握。城乡规划类型和层次多样,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划进一步分为控制性详细规划和修建性详细规划；城市、县、镇人民政府根据上述规划制定近期建设规划。土地利用总体规划通过制订土地利用年度计划逐年实施,经济社会发展规划通过制订年度经济社会发展计划草案逐年实施,生态环境保护规划则作为经济社会发展规划的一个专项规划来推进实施。规划的类型、层次和体系不同,具体在哪个层面融合,不同层面规划融合的重点和方法又如何确定,有无可能或是否需要统一明确各规划的融合层面,直接影响“多规合一”效能的发挥。
    规划的审批要求不同,不利于规划融合的流程规范和效率提高。《土地管理法》要求,不同等级行政单元的土地利用总体规划须分别上报国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、设区市(自治州)人民政府批准。城乡规划法要求,不同等级行政单元的各类城乡规划须分别上报国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、设区市(自治州)人民政府、县人民政府批准或备案,有的还须报本级人大常委会批准或备案。生态环境保护规划一般由本级人民政府批准实施,经济社会发展规划则由本级人民代表大会批准实施。不同规划的审批主体、环节流程和行政等级要求各不相同,进一步加大了“多规合一”的复杂性。
    规划的法律保障不同,影响规划融合的权威性和稳定性。土地利用规划以土地管理法为依据,城乡规划以城乡规划法为依据,生态环境保护规划以环境保护法为依据,经济社会发展规划没有专门明确的法律作为依据,只是延续了各级党委建议各级政府编制的传统做法。法律依据不同导致各类规划在实施、监督和评估等环节的法律解释和保障程度不同,特别是规划实施产生矛盾时各自强调自身的法律依据,维护各自规划的技术规范、程序环节和部门职能,且仍存在有法不依、执法不严的共性现象,这些都不利于“多规合一”的持续稳定推进。
    

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