发挥第三方作用 推动预算绩效管理科学发展

    财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年9月25日，中共中央、国务院正式印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出力争用3—5年时间基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。其目的在于提高财政预算资金使用水平，通过“花钱必问效，无效必问责”的激励与约束机制，提高地方政府的资源配置水平和公共服务供给的质量，从而促进地方政府职能和治理方式的转变，推进国家治理体系和治理能力现代化。
    实现预算绩效管理的科学发展，离不开政府外部机构，尤其是第三方机构的参与。《意见》多次提到要在预算绩效管理中发挥“第三方机构”的作用——在建立绩效评估机制中，“各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评价”，在开展绩效评价和结果应用中，“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价”，“必要时可以引入第三方机构参与绩效评价”。《意见》同时强调，在完善预算绩效管理流程中，“建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理”。构建良好的体制机制，充分发挥第三方机构作用，将有力推动我国预算绩效管理科学发展。
    在我国，预算绩效管理的演进大致经历了“预算绩效评价（2003年—2008年）”、“预算绩效管理（2008年—2017年）”和“全面预算绩效管理（2017年迄今）”三个阶段。预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，是新时代全面实施绩效管理的实现路径。在预算绩效管理体系中引入第三方机构的参与，与提倡政府绩效的第三方评价具有相似的逻辑。按照评价过程中组织权的不同归属，绩效评价可以被划分为第一方评价、第二方评价以及第三方评价，根据组织主体是否受政府委托，第三方评价还可以被划分为独立第三方评价和委托第三方评价。相较于由政府部门组织实施的第一方评价和第二方评价，第三方评价是指由独立于政府及其下属部门的其他机构组织实施的评价。第三方机构因与评价对象、评价主体之间没有直接的利益关系，且一般而言，其掌握更加科学和先进的评价方法，其评价更有公信力，第三方评价可以弥补政府内部评价的固有缺陷和不足，对于改善政企、政社、政府与公民之间的关系更为有效。
    组织第三方机构参与预算绩效评价，将有助于提高评价的科学性和准确性。在压力型体制下，绩效评价往往被上级政府或部门作为一种实现对下级控制的管理工具，内部主体的绩效评价模式有助于“上行下效”，确保上级政府或部门的政策目标得到有效的执行。然而，这种单一内部主体的绩效评价模式的效果往往会因绩效评价指标体系设计的不合理、评价过程的不规范、博弈行为等原因而大打折扣。在具体的预算绩效管理实践中，部分政府部门甚至缺乏预算绩效管理的基本知识，致使预算绩效评价不能承载在当今社会理应承载的推动政府职能创新、政府治理方式转变等深层功能。在预算绩效评价的过程中，第三方机构具有客观性强、专业性强的优势，组织第三方机构参与预算绩效评价，有助于依托专家学者的专业知识，创新预算绩效评价与评估的方式和方法，立足多维视角和多元数据，制定科学的绩效评价方案，客观而准确地衡量政府预算绩效，将为严格执行预算绩效管理制度提供可靠的、可信的参考依据。
    在构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系的过程中，第三方机构大有可为。作为政府内部预算绩效管理的有益补充，引入第三方机构评价，不仅能够促进预算绩效的准确评价，提高评价的科学性，还有助于打破绩效生产过程中的信息壁垒，在政府与公众之间起到沟通的桥梁作用，促进政府绩效信息公开和绩效信息使用，从而构建预算绩效评价的治理结构。《意见》提出在必要时引入第三方机构参与预算绩效评价，也就意味着第三方机构不能够代替预算绩效评价中政府的主导作用。在中国情境下，预算绩效管理体系的有序、健康发展显然离不开政府部门的统筹规划。引入第三方机构参与预算绩效评价的目的在于实现政府外部主体与内部主体的有机协同，充分发挥第三方机构的智库角色与外部监督主体角色，为预算绩效管理的科学发展提供广泛的社会支持，推动探索构建具有中国特色的预算绩效管理体系。
    第三方预算绩效评价机构本身的能力和水平很大程度上影响和制约着预算绩效评价和管理的有效性。为了更好发挥第三方机构在预算绩效管理过程中的作用，既需要对现有第三方机构相应的资格和能力进行审查，也需要培育面向新时代的第三方预算绩效评价机构。尽管第三方预算绩效评价被认为是中国预算绩效管理未来的发展方向之一，但目前的第三方预算绩效评价也面临着诸多困难。整体而言，当前我国的第三方预算绩效评价机构还存在“数量不足、质量不齐、结构不优”的问题，评价实践中“理论与实践的鸿沟”、“智库建设的相对滞后”、“经验模式的匮乏”以及“独立性、专业性与现实性三者之间的冲突关系”等问题也会影响第三方预算绩效评价科学性与准确性，致使其不能为政府管理和决策提供可靠的参考依据。为了更加客观、准确地评价政府的预算绩效，政府主管部门必须从顶层设计环节不断制定、细化规则标准，开展“对评价机构的评价”。由具备资格和能力的第三方机构承担评价工作，有助于推动工作的顺利开展，对此，就需要政府具备识别和选择合适的第三方评价机构的能力，建立评价机构的遴选机制，科学规划和组织，不断提高第三方机构评价的信度和效度，通过与相关院校、专业科研机构的协同合作，构建预算绩效管理的社会网络，最终形成预算绩效管理与改进的长效机制。在第三方评价实践中，既要提倡政府引入第三方机构参与评价的“委托-代理”模式，也要适当鼓励第三方机构作为积极主体独立开展预算绩效评价，倒逼政府改革的“合作生产”模式。在第三方评价过程中，政府部门要给第三方机构留有足够的“空间”，充分尊重第三方机构的独立性和首创精神，创造第三方机构发挥作用的制度平台，共同促进我国预算绩效管理现代化。
    【本文系国家自然科学科学基金青年项目“基于价值链的政府绩效损失测度及其治理：面向公共项目的研究”（71603108）阶段性成果】
    （作者单位：兰州大学管理学院/中国政府绩效管理研究中心）