我国残疾人社会保障高质量发展的路径探析

    改革开放以来，我国社会保障体系建设加快推进。目前，我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度在内，功能完备的社会保障体系基本建成，基本医疗保险覆盖13.6亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，是世界上规模最大的社会保障体系[1]。残疾人群体是党和政府高度关注的群体，我国历来高度重视残疾人社会保障，具有中国特色的普惠加特惠的残疾人社会保障制度初步建立。残疾人社会保险、托养服务、“两项补贴”、最低生活救助等方面都取得了较好的发展成效。
    随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国残疾人社会保障高质量发展面临新的困境和挑战：残疾人社会保障发展不平衡不充分，城乡社会养老保险补贴率存在地区差异，两项补贴对象和标准地区差异较大，针对低收入和轻度残疾人群体的优惠政策较少，残疾人社会救助政策有待完善。在全面建设社会主义现代化强国建设进程中，必须立足国情、积极探索、大胆创新，注重学习借鉴国外社会保障有益经验，不断探索建设具有鲜明中国特色的残疾人社会保障体系。
    一、加强和完善残疾人社会保障体系的顶层设计
    尽管当前我国社会保障体系的轮廓日益清晰，但仍然缺乏对残疾人群体的精准设计。加强和完善残疾人社会保障体系的顶层设计显得极为重要和迫切。在对我国残疾人社会保障体系进行总体设计时，要考虑残疾人社会保障在整个社会保障体系中的合理定位与理性架构。
    残疾人在社会保险、社会救助、社会福利及其他特殊援助政策设计方面既要考虑与健全人的差异而导致的特殊需求，又要考虑不同类型不同等级残疾人的残疾程度差异。不同残疾程度的残疾人在不同社会保障领域享有的权利应当通过一般性制度安排来获得与其他群体平等的机会、平台和权益。残疾人的社会保险、社会救助、社会福利及其他特殊援助政策这几方面的保障要协调配合，共同发挥作用，才能满足残疾人的特殊保障需求，缩小残疾人与健全人的机会和权利差距。另外，要充分应用现代信息技术，推进残疾人社会保障体系的内部对接与融合，推进残疾人社会保障相关各部门之间的信息对接与信息共享，加快推进残疾人社会保障的信息化建设水平和应用水平，为提高残疾人社会保障质量提供数据支撑。
    二、完善残疾人社会保障法律法规体系
    习近平总书记在中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习中强调，“要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。要加强社会保障立法工作，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任”。
    残疾人社会保障的高质量发展需要借助完善的法律法规体系以及政府执法部门强有力的执行。相关立法部门需要不断完善完备且符合我国发展阶段和残疾人实际情况的、有配套设施的和相关延伸的社会保障法律体系。从我国目前的残疾人法律体系来看，首先应该加快出台与法律和行政法规配套的地方性法规和规章制度，结合我国实际，认真贯彻执行，以进一步加强残疾人的职业教育、促进残疾人就业创业；其次，可以将现有的部门规章性文件上升为地方性法规，增强政策的约束力度，提高残疾人社会保障制度的效力。尤其是在残疾人生活救助等日常方面，更应该建立起相应的规章和办法，确保工作落实到位，还应该根据残疾人的残疾类别和等级建立起具有针对性的法规和规章。
    三、优化残疾人社会保障协同推进机制
    进一步完善“政府主管、残联协助、社会配合”的协同管理机制，各政府组织、非政府组织和社会组织之间相互合作，使其充分发挥各自职能，相互协作，形成合力，共同推进全国残疾人事业高质量发展。不断创新残疾人社会保障协同推进机制，引入现代信息技术、市场因素、社会方法，创建现代化残疾人社会保障运作方式。
    第一，应用现代信息技术。不同类别、不同等级、不同生活水平的残疾人社会保障需求不同，要应用“互联网+”等现代信息技术，实施智能保障工程，提高残疾人社会保障的精准度和匹配率，保证残疾人社会保障政策真正覆盖到每位有需要的残疾人或残疾人家庭。
    第二，引入市场机制。残疾人社会保障制度要以政府为主导，但也要发挥市场的作用。在有些领域，如托养机构建设和运行等方面，可以制定引导社会资本投入的政策，通过政府购买服务、政策支持、资金补助等方式推动社会保障项目市场化，满足残疾人多样化和更高层次的社会保障需求。
    第三，动员社会力量。动员社会向残疾人家庭捐赠基本家电、安装太阳能热水器等，提高残疾人的生活品质。开展志愿助残活动，为残疾人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务，帮助残疾人改善生活质量。协调有关部门和单位为残疾人提供水、电、气、暖、电视、教育、乘车、诊疗、租房等方面的优惠待遇，减轻残疾人的生活负担。动员社会资源有效改善残疾人生活，可以视为残疾人社会保障特别是社会福利的重要组成部分或补充。
    四、完善残疾人社会保险制度
    社会保险制度是社会保障制度的基础制度，完善针对残疾人的社会保险特惠政策，对保障残疾人有尊严的生活具有重要作用。
    第一，扩大养老保险参保补贴范围。扩大政府为残疾人参加城乡社会养老保险费的代缴范围，明确代缴的比例。对重度残疾人参加养老保险的费用政府应全部代缴，对低收入残疾人群体主要由政府代缴，对其他残疾人群体以个人交纳为主，政府给予适当补贴。
    第二，完善医疗保险补贴制度。参照残疾人参加城乡养老保险特惠政策，制定残疾人参加医疗保险的补贴政策，提高残疾人参加城镇居民基本医疗保险、农村新型合作医疗、城乡居民大病保险的覆盖率，保障残疾人基本医疗的权利。
    第三，设计针对残疾人的新险种。每个人都存在发生残疾的风险，我国现行的工伤保险制度面向在职职工，覆盖面窄，而目前针对社会人的残疾保险大都以商业保险为主，应在国家层面建立面向全民的残疾保险制度，为公民发生残疾提供可靠的社会保障。
    五、健全残疾人社会救济制度
    第一，建立救急救难制度。各级政府应建立残疾人救急救难制度，对突遇不测、意外伤害、因病因灾的残疾人及其家庭给予及时救助。建立突发灾难临时救助基金，提高救急救难补贴额度，帮助遭遇突发事件残疾人解除困境，防止残疾人从“穷一时”演变成“穷一世”。
    第二，建立低收入残疾人群体救济制度。结合我国实际，可将家庭人均收入在当地低保标准以上至低保标准1.5倍（或2倍）以下的低保边缘户定义为低收入家庭，相应研究制定对这类残疾人家庭的特殊优惠政策。在救助水平上，可比低保残疾人家庭和重度残疾人的救助水平低一些，形成梯度保障机制。
    第三，建立未就业残疾人救济机制。未就业残疾人指在就业年龄段有劳动能力或部分劳动能力、因各种原因没有就业的残疾人。目前，我国就业年龄段未就业残疾人中，具备或部分具备就业条件并有就业愿望的残疾人占比较低。这类残疾人没有固定收入来源，直接救济有可能降低残疾人就业愿望，应采取特殊的救济方法，比如采取以工代赈、公益岗位、社区服务等形式提供日常救济保障。
    六、逐步建立高质量的残疾人社会福利制度
    第一，“两项补贴”扩面提标。在落实“两项补贴”政策的基础上扩大补贴范围、提高补贴标准，特别是要覆盖到三、四级智力、精神残疾人，建立与最低生活保障标准或最低工资标准挂钩的补贴标准动态调整机制，逐步向与残疾类别、残疾等级对应的残疾津贴制度过渡。
    第二，建立城镇残疾人住房保障制度。制定专门针对城镇残疾人的住房保障特惠政策，提高残疾人拆迁、租房和住房补贴。新建小区按一定比例建设无障碍保障用房，优先提供给有需要的残疾人选购，并在价格上给予一定的优惠。
    第三，建立辅助器具适配制度。建立残疾人辅助器具适配补助制度，改进辅助器具供给模式，科学高效地提供辅具器具服务，让有需求的残疾人都能得到合适的辅助器具服务，改善残疾人的生存状况，增强残疾人参与社会生活的能力。
    七、稳步提高残疾人托养服务供给质量
    第一，大力发展日间照料机构。日间照料机构扎根社区，能就近就便为残疾人提供托养服务，深受残疾人和残疾人家庭的欢迎。日间照料托养机构要跳出单纯为残疾人提供生活照料的模式，向为残疾人提供庇护性、多样化服务方向发展，要能够提供教育、康复、生活照料服务，开展劳动和生活技能培训，举办文化、体育活动，组织开展简单的生产劳动，每个乡镇街道及具有一定规模的社区都应建立残疾人日间照料托养机构。
    第二，提升居家服务水平。要结合居家服务方便、易行、成本低、融于亲情等特点，制定残疾人居家服务规范，有计划地对残疾人家庭成员给予服务技能培训，提高家庭服务的专业水平。社区要动员社会资源对居家服务给予支持，有关部门组织专业人员定期巡回指导，政府对提供规范服务的残疾人家庭成员给予一定资金补贴。
    第三，开展辅助性劳动。机构托养的主要对象为智力、精神和重度肢体残疾人，他们大多劳动能力相对较弱，暂时无法实现正规或非正规就业。实践证明，通过开展辅助性就业安排残疾人参加生产劳动，托养机构才具有生命力和活力。要制定相关政策鼓励托养机构开展辅助性生产劳动，加大残疾人就业保障金对托养机构劳动项目补贴力度，对为托养机构提供稳定生产项目的企业给予相应税收减免待遇。
    八、推动实现残疾人社会保障均衡化发展
    第一，坚持共享理念。无论残疾人居住在东部、中部、西部还是东北地区，无论是城镇还是农村残疾人，他们都有共享经济社会发展成果的权利，都应该享有相对均等的社会保障待遇。坚持共享理念，既是以习近平同志为核心的党中央提出的发展要求，也是现代社会的发展要求，是达成建立均衡的残疾人社会保障制度共识的思想基础。
    第二，加大财政转移支付。我国东、中、西以及东北地区经济发展差异较大，省内地区间差异也很大，有的地方为“吃饭财政”，资金支出捉襟见肘。国家应进一步加大对经济薄弱地区财政转移支持力度，特别要重视对中西部地区的支持力度。省级财政也应对本省经济薄弱地区给予转移支付，确保地区间保障对象、保障标准相对均衡。
    第三，建立科学的监测体系。建立以调查统计为核心的监测制度，对残疾人社会保障制度实施过程进行监测评估，并向社会公开监测结果，为社会、公众包括残疾公民本人监督政策落实提供依据，也有利于地方政府看到差距和薄弱环节，提升改进和推进工作的动力。
    参考文献
    [1]新华网，习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调 完善覆盖全民的社会保障体系 促进社会保障事业高质量发展可持续发展。http://www.xinhuanet.com/politics/2021-02/27/c_1127147247.htm
    （作者单位：南京邮电大学管理学院）