理解央地财政博弈的新视角——来自地方债发还方式改革的证据

    一、文献评述和研究思路
    （一）文献评述
    对于中国经济的渐进改革特征，学者早有共识，并基于不同角度进行阐述。吴敬琏指出，经济体制的各个部分在短时间内完备地建立起来，改革必定分清先后主次和轻重缓急，分步骤实施。张维迎认为，中国的渐进式改革会逐步引发改革过程中的制度摩擦和体制漏洞，对中央政府的整体掌控能力和驾驭能力提出了较高的要求。林毅夫还基于“需求—供给”的经典理论框架，把制度变迁方式划分为诱致性变迁与强制性变迁。
    在制度经济学的框架下，诸多学者认识到中央政府与地方政府的博弈对中国改革成功起到了制度层面的推动和保障作用，提出财政分权、经济激励、政治激励等经典理论。
    可以发现，已有文献的研究重点大都放在地方政府行为上，而中央政府或中央财政仅仅作为一个施加政策干预的外部力量。与央地关系领域的研究倾向一样，地方债研究领域同样存在着主要关注某一次债务发还方式改革后，地方政府的行为变化及其后果。
    在地方财政风险领域，目前学术界的基本共识是，地方财政风险与地方政府债务规模存在较大的内在关联。
    （二）研究思路
    本文从中央政府视角出发，通过建立央地财政博弈框架以观察中央政府改革目标如何通过其顶层设计而逐步实现，并以地方债发还方式改革作为典型案例进行了倍差法的实证研究。
    在研究方法上，本文以地方债发还方式改革为研究对象，为中央政府顶层设计下的央地财政博弈过程提供实证证据。地方债发还方式改革以三个阶段的同一改革目标构建了研究中央政府行为所需的自然实验环境，刻画了“中央政府对地方政府赋权—对地方政府行为进行判断—调整赋权方式—政策目标实现”这样一个完整的央地财政博弈的动态过程，同时能够解释一个更为规范合理的制度是如何逐步建立的。
    需要进一步指出的是，地方债发还方式改革并非是能够刻画中央政府顶层设计下的央地财政博弈的唯一样本。
    二、研究背景与机理分析
    （一）制度背景
    1994年颁布的《预算法》严格规定地方政府不得发行地方政府债券，其禁令持续了15年。2009年，财政部颁布《2009年地方政府债券预算管理办法》，允许地方政府发行债券。
    2011年，地方债发还方式进行了首次改革。财政部在《2011年地方政府自行发债试点办法》中提出，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。
    2014年，财政部颁布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，规定上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。
    2015年1月1日起，新《预算法》明确规定地方政府必须以“自发自还”的方式举债。至此，地方政府举债的“正门”完全打开，“后门”(通过融资平台公司举债)逐步关闭，地方政府债务治理步入一个新时期。
    （二）机理分析
    1.“代发代还”的内在逻辑
    在债务偿还环节，中央政府的担保与兜底行为对地方政府而言属于一种预算软约束。在市场约束方面，对于投资者而言，“代发代还”意味着地方债的偿还信用包含了中央和地方两级政府的政府信用，这种“中央政府—地方政府—投资者”的三元信用体系使投资者对债券的心理评级非常高。“代发代还”模式下，地方政府既缺乏债务发行的自主权，也缺乏来自中央政府的预算约束和来自投资者的市场约束。这将可能导致地方政府丧失维持财政可持续发展的积极性，把财政赤字与债务等问题上交中央政府。由此可见，“代发代还”的制度设计意味着地方财政风险由中央财政来考虑和平衡。
    2.“自发代还”的内在逻辑
    “代发代还”模式下中央政府对地方政府的担保使“中央政府—地方政府—投资者”的三元信用体系格局得以保留，市场约束尚未得到强化。中央政府通过“自发代还”赋予了地方政府在债务发行中的自主权，但并未强调权责相匹配，导致对地方政府的约束效应不足，这可能在一定程度上类似于“分灶吃饭”的财政包干制。在“自发代还”的强自主权与软约束模式下，加上信息不对称与道德风险因素的共同作用，地方政府的投资冲动得到了进一步强化，可能导致其对财政资金的合理安排缺乏自律性、对维持财政可持续发展缺乏积极性，进而引致比“代发代还”模式下更加严峻的地方财政风险。
    3.“自发自还”的内在逻辑
    在债务发行方面，“自发自还”同样赋予地方政府自行发债权、发债定价机制决定权。同时，“自发自还”还将还债的权责划归地方政府，试点地区地方政府需要承担债券还本付息责任，建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。中央政府通过这一改革调整了赋权形式，明晰了地方政府的债务偿还责任，有利于建立权责相匹配的赋权机制，以达到激励相容的效果。
    “自发自还”实现了预算约束硬化和市场约束硬化。对地方债偿还责任的明晰，使得地方政府的预算约束得到硬化。使得过去“中央政府—地方政府—投资者”的三元信用体系变成了“地方政府—投资者”的二元信用体系。对投资者而言，其心理评级将会发生很大变化。投资者行为的审慎，会倒逼地方政府在债券的额度和用途上受到更大约束，更加审慎。“自发自还”这种赋权方式通过硬化对地方政府的预算约束和市场约束，有可能强化地方政府的责任意识、弱化地方政府的道德风险，由此抑制地方财政风险的无序扩张。
    4. 改革历程的整体分析
    地方债发还方式改革的总体思路是中央政府先对地方赋权以提升其积极性，再观察赋权效果来适时调整赋权方式，以及时化解前一阶段造成的困境，充分体现了央地财政博弈过程中中央政府对整体改革的顶层设计。中央通过“自发代还”改革为地方财政赋权，当观测到地方政府的道德风险及其不良影响后，又通过“自发自还”改革进一步赋权，对前述后果进行了集中消化。本文就此提出第一个理论假说。
    理论假说1：中央政府的赋权举措——“自发代还”改革增加了地方财政风险，在观察到这一负面影响后，中央又通过“自发自还”改革降低了地方财政风险，推进了改革目标的实现。
    本文认为，改革引发的地方政府行为变化可由“财政巩固”（Fiscal consolidation）和“财政可持续”（Fiscal sustainability）来进行测度。本文将关注地方政府的支出结构和收入结构，来观测其财政巩固意识及行为是否得到加强。财政可持续的核心思想是，随着负债率的上升，国家或政府在财政上是否具有偿付能力。由此，本文提出第二个理论假说。
    理论假说2：“自发代还”通过弱化财政巩固和财政可持续，增加了地方财政风险；“自发自还”通过强化财政巩固和财政可持续，降低了地方财政风险。
    三、实证方法与数据说明
    （一）实证模型设计
    地方债“自发代还”和“自发自还”试点改革可被看作准自然实验，本文使用倍差法（difference-in-differences）对二者的政策效果进行分析。
    （二）变量及数据说明
    本文选取中国31个省级行政区域的291个地级市的有关数据，最终得到2009—2014年共1746个样本。接下来具体介绍本文所使用的变量和数据。
    1. 因变量
    本文实证部分的因变量为地方财政风险。在实际操作中，使用财政缺口/GDP、负债率和债务率来测度地方财政风险。
    负债率和债务率的原始数据均来自于毛捷教授团队搜集并公开的数据库。
    2.“自发代还”和“自发自还”改革变量
    （1）“自发代还”改革变量
    地方债“自发代还”试点改革的范围包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东6个省（市），本文将位于这些省（市）的62个地级市作为“自发代还”冲击下的处理组，其他省(市)的地级市作为控制组。
    “自发代还”试点改革时间为2011—2013年，其中，上海、浙江、广东、深圳在2011年进入试点改革，江苏、山东在2013年进入试点改革。
    （2）“自发自还”改革变量
    地方债“自发自还”试点改革的范围包括浙江、广东、江苏、山东、宁夏、江西6个省，青岛、深圳两个计划单列市，以及上海、北京两个直辖市，本文将位于这些省（市）的80个地级市作为“自发自还”冲击下的处理组，其他省（市）的地级市作为控制组。
    2014年5月为地方债“自发自还”的试点改革时间，2015年，地方债“自发自还”在全国范围得到推广。
    3. 控制变量
    本文还控制了人均GDP、人口密度、金融风险、产业结构、财政分权五个变量。
    4. 机制分析变量
    本文的机制分析变量包括财政巩固和财政可持续。
    （1）财政巩固变量包括财政支出结构，即经济性支出占财政支出比重；还包括财政收入结构，即税收收入占财政收入的比重，及非税收入与税收收入之比。原始数据来源于《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、CEIC数据库。
    （2）财政可持续变量包括财政盈余贴现值以及财政盈余与GDP之比。原始数据来源于《中国城市统计年鉴》、债务数据。
    （三）描述性统计
    从赤字率的角度看，六年间大部分城市的财政缺口/GDP均已超过3%的警戒线，部分城市的负债率也已超过60%的警戒线，且各市债务率的分布差异较大。
    四、实证结果与分析
    （一）基准模型回归
    总体来看，“自发代还”改革后，试点城市的地方财政风险会有所增加，而“自发自还”改革后，试点城市的地方财政风险将得到抑制。实证结果证实了假说1，即中央政府通过“自发代还”改革对地方政府赋权，却增加了地方财政风险，于是通过“自发自还”改革进一步赋权，降低了地方财政风险，最终分阶段实现了中央政府的改革目标。
    “自发代还”改革对地方财政风险存在显著正向影响，“自发自还”改革对地方财政风险存在显著负向影响。
    （二）稳健性检验
    《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》针对全国范围，对本文设定的处理组和控制组城市会形成同期冲击，因而这一渠道不会对本文的回归结果造成干扰。此外，控制“营改增”虚拟变量后，“自发代还”和“自发自还”的回归系数与基准回归相比无明显差别，回归结果稳健。
    （三）机制分析
    1. 财政巩固层面
    从支出结构角度，本文推测，“自发代还”模式下，试点地区的地方政府很可能增加经济性支出比重。分析结果发现，“自发代还”后，试点地区地方政府增加了经济性支出；“自发自还”后，试点地区地方政府减少了经济性支出。相应地，“自发代还”后，试点地区地方政府的民生性支出有所下降，而“自发自还”后，试点地区地方政府的民生性支出显著上升。“自发代还”后，试点地区地方政府将债务资金用于基建投资的比例有所上升，在统计上接近于显著。
    从收入结构角度，本文推测，在“自发代还”之后，试点地区地方政府的税收收入比重可能下降，而非税收入比重可能上升。结果发现，“自发代还”改革后，地方政府的税收收入占比出现了显著下降，非税收入与税收收入的相对比值出现了显著上升。以上结果意味着试点地区地方政府在“自发代还”改革后的税收努力和税收汲取能力出现了下降，更多依靠预算外的非税手段来获取财力，行为规范性出现了下降。而“自发自还”改革后，试点地区的财政收入结构与控制组城市相比并无显著变化。
    “自发代还”改革弱化了地方政府的财政巩固意识和行为，“自发自还”改革则强化了地方政府的财政巩固意识和行为。
    2. 财政可持续层面
    本文认为，在“自发代还”政策实施之后，试点地区的地方政府很可能弱化财政可持续发展意识，财政偿付能力有所下降。结果发现，“自发代还”改革后，地方政府的财政偿付能力出现了显著下降；“自发自还”改革后，地方政府的财政偿付能力出现了显著上升。证明“自发代还”改革弱化了地方政府的财政可持续发展能力，“自发自还”改革则强化了地方政府的财政可持续发展能力，前文的假说2得以印证。
    3. 其他可能的渠道
    “自发自还”后地方财政风险的降低还可能存在以下影响机制。首先，地方政府债券对城投债存在一定的替代效应。其次，地方债“借新还旧”会导致风险向未来转嫁，呈现出短期内地方财政风险下降的假象。为了验证这两种机制是否存在，本文进行了实证回归，观测“自发自还”改革后城投债规模、偿还贷款占比、还本付息率的变化。排除了以上两个可能的影响渠道。
    本文立足于新时代全面深化改革的时代背景，关注中央政府顶层设计对于跨越改革攻坚期和深水区的关键作用，并通过对中央财政主导下的央地财政博弈过程的归结，考察一个好的制度是如何逐步形成的，为下一步深化改革、实现经济高质量发展提供理论指引和实践参照。本文能够进一步引发的思考是：首先，在全面深化改革的新时代背景下，研究央地财政关系需要及时转换视角，充分考虑中央政府顶层设计的重要地位。其次，对于央地财政博弈的认知需要立足于长期动态视角进行观察。最后，为理论研究寻求一个合适的案例来进行挖掘和解剖，有助于更加深刻地认知和理解理论本身。
    （作者单位：吕炜、周佳音，东北财经大学经济与社会发展研究院；陆毅，清华大学经济管理学院。《中国社会科学》2019年第10期，中国社会科学网 闫琪/摘）