推进生活垃圾分类治理共同体建设

    通过对生活垃圾分类工作从点到面、由表及里的系统推进，我国初步形成了“政府推动”“市场运作”的垃圾分类体系。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善”的发展目标，为垃圾分类社会治理共同体建设作出了科学的指引。社区作为实现打造美丽中国、繁荣绿色文化的基石，是垃圾分类政策落地的“最后一米”，更是社区居民参与到垃圾治理中的坚实平台。结合我国城市垃圾分类的调研和他国城市垃圾分类的经验，探讨以社区为基础、促进居民广泛参与的垃圾分类治理共同体建设路径具有重要意义。
    一、我国居民参与社区垃圾分类治理存在的问题
    （一）居民自发参与垃圾分类呈现出“一高两低”的特点
    目前，垃圾分类的主体由专业的、市场化的拾荒者为主，社区居民成为了旁观者。居民参与垃圾分类行为呈现出“一高两低”的特点，即参与意愿较高，垃圾分类政策知晓度和参与度低。大部分受访居民对垃圾分类标准、小区是否为试点、生活垃圾分类工作的主管部门等并不了解；垃圾箱的分类标准存在不统一，例如小区内垃圾箱分为三类，公共场所的垃圾箱却分为四类，这都为居民分类造成困扰。从社区参与层次上看，目前社区居民参与垃圾分类处于了解活动、获取活动讯息等初级参与阶段，大多数居民尚未成为垃圾分类的行动者和宣传者，也未形成垃圾分类处置的习惯，这是多数地区普遍存在的问题。
    （二）参与垃圾分类工作的社会组织和人力资源不足
    社区工作人员数量有限且任务繁重，他们除了承担生活垃圾分类宣传和引导外，往往还肩负其他工作，这使得垃圾分类工作容易被边缘化。社区也缺乏足够的人力资源参与指导居民垃圾分类，例如党员居民的党组织活动是以单位来开展的，很多在职党员悬浮于社区，在社区垃圾治理中的作用没有充分发挥出来。近年来，社会组织孵化发展迅速，但大多数社会组织只是注册在社区，扎根于社区的组织很少，在有限的组织中，举办与生活垃圾分类工作相关的项目和活动更是少之又少。居民参与志愿服务的平台有限，在一定程度上影响了居民参与志愿服务的机会和频率。这些都使得社区内垃圾分类工作碎片化明显。
    （三）垃圾分类工作面临居民不信任、不配合的困境
    社区居民存在因怕遭到伤害或利益受损而出现的抵制心理，表现在四个方面：一是居民的公开对抗。如部分居民因担心垃圾气味影响自己而经常搬动垃圾桶或破坏垃圾分类的设备，与物业管理者发生争吵，甚至谩骂、大打出手；二是存在隐性抵制。多数居民仍将生活垃圾和固体废弃物混装在一个塑料袋里，不加区分地扔进垃圾桶，分类垃圾桶就成了摆设；三是从众行为。有些居民为了自己的一时方便，再之没有垃圾分类引导员的监督和指导，在看到其他居民未进行垃圾分类后，一味效仿；四是对垃圾分类运作体系不信任，垃圾分类一端与垃圾转运、处理等后续环节之间存在割裂。有居民反映，常看到环卫车辆将已经分类好的厨余、纸屑塑料等垃圾混装运输，这让部分居民用心的分类工作付之东流，从而失去信心。
    二、居民参与社区垃圾分类治理低的原因分析
    社区垃圾分类中的种种困境恰恰反映了垃圾分类政策执行的效果不仅仅取决于政府行为，还需要关注到政府外部的社会场域，尤其是处于复杂环境中的社区居民，垃圾分类政策执行的“最后一米”就是在政府主体与社区居民之间的互动中完成的。
    （一）社区和居民被设定为消极、被动的参与者
    “参与式”发展理念认为，居民在与之有关的一切事务上，应当是一个积极而有贡献的参与者，而不是一个消极被动的接受者。国内社区垃圾分类实践大多数走的是一条政府提供基础设施和政策支持、市场运营与居民配合之路，社区居民在涉及自身利益的公共议题上缺乏积极的形象，对垃圾分类的参与仅停留在信息获取层面，不常参与社区垃圾分类议题的讨论，也很少参与本小区垃圾分类活动的规划设计、组织和宣传中，更遑论为社区活动提供经费或人力支持，其背后根本原因在于忽视了社区居民在社区垃圾分类中的主体地位。
    （二）垃圾分类工作的组织面临社区权力分化的挑战
    在计划经济下，政府的职能包罗万象，加上社区利益分化和利益冲突不明显，城市基层社会管理主要是“单位包干制”，社会组织生存空间有限。随着市场经济发展和政府职能的转变，特别是商品房改革后，社区的权力结构从居委会的“单权力中心”向居委会、业主委员会、物业公司“三驾马车”的“多元权力格局”转变，社区关系从传统体制下的“命令式”单向关系模式正在向“协商式”的多向关系模式转变，居民与居委会之间的互动逐渐减少。在垃圾分类工作上，表现为居委会对社区居民的组织动员能力减弱，加上垃圾分类工作是居委会工作中相对薄弱环节，垃圾分类工作缺乏有力的组织依托。社会组织发展虽有了一定的发展，但多数集中在司法、青少年、医疗和救助等领域开展服务，与垃圾分类有关的服务和社会组织相对缺乏，尚未成为参与式陪伴社区和居民的力量。在社区自治的张力下，应重新认识居民的社区组织问题。
    （三）垃圾分类“新时尚”缺乏积极的社会情境营造
    垃圾分类要成为新时尚，需要在不同的社会情境层面上对居民认知和行为产生影响。研究和实践表明，在开展“绿色账户”活动的地区，均存在宣传力度不够的问题。一是社区内有关垃圾分类的人际互动尚未形成。如社区中较少举办垃圾分类的讲习班、义工协助困难群体进行垃圾分类等活动，进而难以形成垃圾分类作为一种绿色生活方式的微观的社会情境；二是缺乏广泛性宣传和针对性宣传的结合，除了缺乏持续的、大范围的垃圾分类宣传外，对针对垃圾分类具有误导性、负面效应的自媒体热帖缺乏及时、有效的回应；三是宣传方式单一。宣传多局限在传统媒体、社区宣传栏上，不足以吸引居民注意力。
    三、垃圾分类治理共同体建设的对策
    目前世界上垃圾分类治理的实践存在三种路径，即政府管理型、市场治理型和政府（市场) 组织民众参与型。前两种路径已经为发达国家的社会治理实践和理论所否定，第三条路径则为现代社会治理理论所倡导。《生活垃圾分类制度实施方案》提出的居民参与垃圾分类治理的原则同第三条路径是一致的，因此促进社区居民参与从边缘走向垃圾治理共同体建设的中心是重中之重。
    （一）将居民参与纳入政府绩效管理体系
    目前，我国采取政府推动和市场化运作相结合，推进垃圾分类工作，还应将居民参与纳入垃圾分类工作和基层垃圾治理共同体中，将构建垃圾分类的社会治理体系提上议事日程。建议将居民参与纳入政府绩效管理体系，并建立垃圾分类居民参与的指标体系，将社区党组织发挥作用情况、社区志愿活动、志愿者数量、环保类自组织培育和发展等作为居民参与的指标，以此促进政府绩效管理体系从以效率为基础，向以责任和服务为基础转型，从而巩固垃圾分类工作的社会和群众基础。
    （二）建立垃圾分类组织体系，压实每户责任
    一是以社区党组织为“火车头”，将垃圾分类工作延伸至社区。利用基层党建平台，整合居委会、业委会、物业、居民等各方资源，建立政府、市场和社区有效衔接和协商的机制。夯实基层党组织的力量，推动党员力量下沉，实行在职党员属地化管理，做好在职党员“社区报到”工作，以党员居住小区为单位，建立党小组，引领群团组织、社会组织和居民共同参与，并利用党员的业务能力和资源，协助解决实际问题；二是以住户为垃圾分类组织的着眼点，以一个垃圾收集点为组织单元，建立基层组织单位，每个组织单位以推举或轮流担任的形式确定一个负责人或住户，处理垃圾分类中的各种事宜，进而实现垃圾分类有组织有体系地延伸到每一个住户；三是推动基层政府购买服务，激励社会组织深耕社区。垃圾分类属于社区内生性的公共问题，是社区社会组织的擅长领域。社会组织定期开展垃圾分类志愿者招募、培训工作，组织居民在志愿者带领下开展活动，促进可持续社区生活方式的形成，并协助政府建立社区内刚柔并济、赏罚分明的垃圾分类监管制度，推动垃圾分类治理共同体建设。
    （三）开展多样化的垃圾分类宣传教育
    在进一步完善生活垃圾分类的相关法律法规和保证生活垃圾分类回收设备配置完善的基础上，开展全方位、多层次、宽领域的垃圾分类宣传教育。一是宣传主体多样化。坚持垃圾分类入户宣传，利用自媒体等多种形式发动本社区居民成为垃圾分类志愿者、践行者，并着重对志愿者开展垃圾分类的目标、标准规范等培训工作；二是宣传内容多样化。宣传不仅仅局限于垃圾分类常识、正确处理垃圾的方法和技巧、社区投放等内容，还应宣传不正确垃圾分类行为的做法、危害和相应受到的处罚；三是以居住社区为主要宣传阵地，以学生、社区骨干为主要对象，宣传载体活动化。经由多元趣味的方式推进垃圾分类知识扫盲和推进垃圾分类质量，倡导在校生定期在其生活的小区开展垃圾分类志愿活动，形成家—校—社区联动的良好局面。
    群众工作是我党的宝贵经验，垃圾分类工作也需要经历“从群众中来，到群众中去”的实践、总结和推广的过程，让居民能够自发地、积极地参与到垃圾分类工作的共建共治中来。
    【本文系江西省高校人文社科项目“共享经济中数字贫困群体中的社会排斥与融入问题”阶段性成果】
    （作者单位：江西师范大学政法学院）