【聚焦政策中国】加快构建黄河流域“水—能源—粮食”纽带安全体系

    黄河流域是我国重要的水资源分布区、能源富集区和粮食生产核心区，是“水—能源—粮食”纽带关系相互依存、耦合协调和复杂关联的特殊空间载体，在推进水资源节约集约利用，保障国家能源和粮食安全方面具有全局性、战略性地位。推动黄河流域生态保护和高质量发展要从系统论的角度出发，加快构建“水—能源—粮食”纽带安全体系，对于全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，共同抓好大保护，协同推进大治理，促进全流域高质量发展具有重要价值。

    一、“水—能源—粮食”纽带安全对于推进黄河流域生态保护和高质量发展意义重大
    “水—能源—粮食”纽带安全是在一定区域内，为了实现“水—能源—粮食”协同优化配置而链接市场、政府等不同利益相关者共同提升纽带系统抵御自然灾害能力、生态承载能力、综合生产能力、市场竞争能力、环境风险预警与防控能力的一种安全机制，是水资源、能源资源和粮食资源的权衡取舍与潜在冲突的集中反映。加快构建黄河流域“水—能源—粮食”纽带安全体系，建立以提高水资源利用效率为纽带的能源安全和粮食安全框架，探索走出一条具有流域特色、保障“水—能源—粮食”纽带系统安全的协同路径和资源利用最优模式，有助于更好实现以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的目标。
    二、黄河流域“水—能源—粮食”纽带安全问题不容忽视
    水、能源、粮食资源要素空间分布不匹配。一方面，水资源布局与能源、粮食分布不匹配。水资源总量分布呈现“上游—中游—下游”逐级递减，但是能源生产总量呈现“中游—上游—下游”、粮食总产量呈现“下游—上游—中游”递减格局。例如，位于黄河中下游的河南省，2020年粮食总产量占全国的10.19%，但能源生产总量只占全国的2.6%，水资源总量仅占全国的0.58%。另一方面，水资源利用与能源、粮食分布不匹配。万元GDP水耗总体上呈现“上游—中游—下游”逐级更优的方向分布，这与水资源总量、能源生产和粮食生产总量空间分布不匹配。例如，黄河流域上游万元GDP水耗高达4482.2立方米，中游为803立方米，下游只有174立方米。
    水资源短缺与保障能源安全、粮食安全、生态安全之间的矛盾突出。一是水资源短缺与保障能源安全的矛盾突出。新中国成立以来，依托黄河流域丰富的煤炭、电力、石油和天然气等能源资源及有色金属矿产资源，形成了一批国家级重要的能源和重化工基地、钢铁生产基地、机械制造和冶金工业基地。并且这些能源重化工业多集中于中上游区域，该区域集水面积占全流域的47.6%，水资源量仅占全流域的24.6%，人均水资源量不足黄河流域人均水资源量的1/2，亩均水资源量不足流域亩均的1/3。二是水资源短缺与保障粮食安全的矛盾突出。根据2003—2019年黄河流域多年平均农业用水量来进行测算，在其他粮食生产基础条件不变的前提下，以2019年黄河流域现有的农业用水效率和农业供水强度为参考，到2030年黄河流域农业缺水量将达到127.1亿—409.4亿立方米。三是水资源短缺与保障生态安全的矛盾突出。2019年，黄河流域生态用水达到96.8亿立方米，占全国生态用水总量高达38.8%。由于受到工农业用水的挤占，沿黄分布的银川、咸阳、太原、安阳、濮阳等城市已经形成地下水漏斗区。其中河南境内的武涉—温县—孟州地下水漏斗区、安阳—鹤壁—濮阳地下水漏斗区的面积还在继续扩大。
    城市“水—能源—粮食”纽带安全问题更加凸显。一是人口流动与能源、资源分布不同步。改革开放以来，产业和就业人口不断向黄河中下游城市群、都市圈以及国家中心城市集中，市场消费地、粮食主产地与资源富集区空间错位，造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动，经济运行成本、社会稳定和生态环境风险加大。二是城市水、能源、粮食空间结构不均衡。2020年黄河流域城镇化率平均为58.62%，低于全国5.27个百分点。随着城镇化的快速推进，城市发展引发“能—粮争地、能—粮争水”现象。三是能源资源枯竭与城市收缩并存。目前黄河流域分布着超过50%的资源型城市和老工业城市，其中被列入《全国资源枯竭城市名单》的就有17个，占全国比重达到1/4。特别是在我国经济由高速增长向高质量发展的转变过程中，经济增速呈现整体性放缓，资源型城市面临资源枯竭、产业衰退的负向效应日益凸显，经济和人口的“局部收缩”将成为黄河流域经济社会发展的新特征、新趋势。城市收缩面临人口流失、“水—能源—粮食”利用效率下降的双重压力。
    三、加快构建黄河流域“水—能源—粮食”纽带安全体系的几点建议
    一是突出刚性约束，加快建立以水资源节约集约利用为核心的黄河流域高质量发展机制。黄河流域“水—能源—粮食”纽带系统耦合协调不优的最主要问题是水资源分布不均衡与水资源短缺并存，这同时也是制约黄河流域高质量发展的最大刚性约束。要加快建立水资源刚性约束制度，严格控制用水总量，统筹“三生”用水，严格实行区域流域用水总量和强度控制，健全覆盖流域和省、市、县三级行政区域用水总量、用水强度控制指标体系，探索实施水资源超载地区的用水总量削减计划，推进农业、工业、城镇等领域节水。
    二是突出安全韧性，加快建立黄河流域中心城市、都市圈、城市群“水—能源—粮食”的关联机制。一方面，提高城市基础设施安全韧性程度。城市快速发展所需要的“水—能源—粮食”资源，其生产过程大多发生在城市之外的其他区域，要依靠城市基础设施的互联互通与城市内部、都市圈、城市群发生交互联系。加强城市绿色基础设施建设，实施对城市供排水、废污水处理、中水回收利用、供气系统、通讯系统和电力系统等存量生命线工程系统补短板强弱项行动，建立“水—能源—粮食”资源流动通道，增强城市“水—能源—粮食”的供给弹性，大幅提升城市“水—能源—粮食”资源的可达性和可获得性。另一方面，提高城市绿色低碳水平，以控制温室气体排放、实现城市资源高效利用为目标，以调整产业结构、优化能源结构、提高能源利用效率、增强碳汇能力为重点，全面推行“清洁生产”，提高低碳能源比重，积极推广绿色建筑和城市“屋顶绿化”，增强城市生态系统固碳能力，助力实现“双碳”目标。
    三是突出全域统筹，加快建立上下游、干支流、左右岸跨区域、跨部门协调发展机制。在推动市场一体化方面，建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权初始分配与交易制度，选择“水—能源—粮食”耦合协调度高的地区建设区域性用水权、排污权、碳排放权等交易市场，促进要素资源流动和优化配置。在利益补偿方面，以持续改善流域生态环境质量和推进水资源节约集约利用为核心，鼓励供水区与受水区、生态受益区与生态保护区、资源输出地与输入地、下游地区与上游地区通过资金补偿、水生态产品价值实现、粮食产销合作、产业转移、共建能源示范基地等方式建立横向生态补偿机制。在政策调控方面，积极探索差异化的“水—能源—粮食”耦合协调区域政策。针对宁夏、内蒙古、河南、山西、山东等“水—能源—粮食”耦合协调度较低的省份，综合运用财政、产业、土地、环保、人才等精准性政策，加快实施农业节水增效和工业节能降耗并举，提升制造业、现代农业发展水平，以此来不断缩小“水—能源—粮食”耦合协调度的空间差异，提高空间集聚程度。
    （作者系河南省社会科学院城市与生态文明研究所副研究员）