【二十大·二十题之“乡村振兴”】提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能

    从城镇化的政策走向上看，改革开放以来我国城镇化快速推进，2012年城镇化率已经超过50%，但整体上较为“粗放”，为此2015年12月中央城市工作会议提出，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。做到“一个尊重五个统筹”，着力提高城市发展持续性、宜居性。针对“大城市病”，2017年党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%（七普数据），城镇化已进入中后期发展阶段，县城作为城镇体系的“尾”和县域城镇化的“头”，在吸引农民就地城镇化方面具有天然的优势，其作用和地位不断凸显出来。2020年，党的十九届五中全会明确提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。至此，强化以县城为重要载体的新型城镇化已成为城镇化政策的重要方向。

    就县城新型城镇化相关研究而言，前期研究较少，但在国家明确推进以县城为重要载体的城镇化建设后，研究逐步增多，多从人口流动角度展开。研究指出，10年来县域常住人口稳中有降，但县域城镇常住人口在大幅上升，说明县城的人口承载力在不断上升。邱海峰指出，目前县城及县级市城区常住人口约2.5亿人，占全国城镇常住人口近30%，就近城镇化，县城潜力大。而林李月等研究指出，应加强流出地城镇自我可持续发展的能力，才能增强流出人口回流的动力。也有对以县城为新型城镇化重要载体展开的直接研究。吴宇哲、任宇航基于集聚指数对浙江52个县城集聚发展水平的测度分析指出，中西部地区推进县域城镇化的发展过程中，首要任务是提供就业机会和基本公共服务保障，以吸引流动人口返乡和农村人口进城。显然，围绕县城新型城镇化的相关研究逐步深入。
    再从欠发达地区县城城镇化来看，一方面，欠发达地区要么地处中部，多是农业人口大省，户籍人口和常住人口城镇化率均相对较低，任务重、压力大，要么位于西部，地广人稀，大中城市较少，城镇化速度十分缓慢；另一方面，与大中城市引领城镇化相比，欠发达地区县城处于中心城市与乡村之间，正是农民就近城镇化、农民工返乡创业、城乡要素跨界配置、文化情感认同的天然载体，具有诸多“先天”优势，对于缓解东部地区大城市城镇化压力、推进欠发达地区城乡融合发展、“托底”完成城镇化进程意义重大。因此，县城应成为欠发达地区吸纳农民就近就地城镇化的重要载体。在他人研究的基础上，文章聚焦提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能研究，为欠发达地区推进以县城为载体的城镇化建设提供参考。
    欠发达地区县城新型城镇化载体功能整体不足
    近年来，随着经济社会快速发展，欠发达地区县城新型城镇化载体功能不断提升，城镇化率快速提高，但由于存在以下三方面问题，新型城镇化载体功能总体不足。
    其一，产业基础相对薄弱，人口就业吸纳能力有限。与发达地区县城相比，欠发达地区县城产业基础普遍薄弱，体量不够，承担进城农民就业功能不足，城镇化人口就业基础不牢。排除国家先前政策导向和产业发展路径依赖因素外，造成这种不利局面的原因主要有三点：一是营商环境不优。欠发达地区县域经济开放度不高，受“熟人社会”影响大、业务办理环节多时间长费用高、政策可持续性差、信息互通共享困难等短板突出；二是产业集群化发展不足。挖掘和利用本地优势资源发展特色产业力度不够，体量不大，没有形成地域品牌竞争优势；特别是现有产业与当地优势资源匹配不够，产业根植性不强，后劲不足，产品单一、链条短，集聚性不够，工业大县“产单链短”情况较为普遍，农业人口大县“有城无产”或“城强产弱”；三是现有产业与劳动力供给结构不匹配。很多劳动力丰富的人口大县，一味追求“高端”产业项目，不断推进“机器换人”“智能换人”，导致就业弹性高的劳动密集型产业发展不足，不仅增加了招商引资和产业发展难度，更不利于增加劳动力就业。
    其二，公共服务设施欠账较多，人口公共服务能力不足。欠发达地区县城公共设施短板弱项突出，公共服务能力较弱。一方面，从供给“量”上看，公共设施和公共服务供需缺口大。由于投入长期不足，公共设施历史欠账较多，其人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2，特别是农业人口大县，财政收支缺口大、负担重，是典型的“小马拉大车”，难以对公共设施形成持续高水平投入，伴随着进城农民增多，这种公共服务供需失衡、缺口扩大的问题更加突出。另一方面，就供给“质”而言，整体上公共设施供给粗放、质量低下、效率不高、服务重点不突出。县城公共设施及服务供给，一般由县级政府“自上而下”来决策供给，往往对居民特别是进城农民实际需求响应不够，容易出现供需错位。如教育、医疗、养老等公共服务供给紧张；一些公共服务设施“贪大求洋”“好看不好用”，居民使用率低；一些医院、学校、养老院、停车场偏离主城区，使用不便。
    其三，优势没有充分发挥，人口吸引力不强。与大中城市相比，欠发达地区县城具有城镇化成本低、无“大城市病”、地域文化认同度高等先天优势，“离土不离乡”的就地城镇化优势十分明显，农民更有可能成为县城居民而非大中城市的农民工。具体而言，一是欠发达地区县城城镇化成本低，既体现在建设成本低，更体现于进城农民住房、教育和生活等市民化成本低；二是欠发达地区县城规模较小，运转节奏具有“小而优、小而缓”的天然优势；三是流入县城的农民既是对县域经济门槛低、生活便利的认同，更是在心理上、情感上对地域文化的认同，特别是许多欠发达地区乡土文化深厚、叶落归根的“老家”情节更加浓厚，地域文化认同优势更明显。
    然而，当前这些先天优势没有被高度重视，更没在县城城镇化进程中得到彰显，降低了农民的进城意愿。欠发达地区不少县城一味向大城市看齐，“贪大求快”，热衷于“土地城镇化”，盲目拉大城市框架，建高楼与大商场、修宽马路，很多地摊和小店经济失去了依托，推高了房价和生活成本，抬高了农民进城的经济门槛，也加快了工作生活节奏，增加了居民对自己所处城市的陌生感、疏离感与焦虑感。
    提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能的路径选择
    其一，夯实产业基础，稳固就业根本。提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能，首先要强基固本，夯实就业的产业基础。一是优化产业发展环境。既要下大力气避免“熟人社会”对营商环境的干扰，推动“关系型社会”向法治社会转变，又要将招商引资与外出务工人员返乡创业就业结合起来，推动“回归经济”发展壮大，更要确定好县城主导产业发展方向，一任接着一任干，持之以恒，着力保持政策的连续性。二是突出集群化发展。对于工业县，既要高位嫁接，优中培新，延长产业链条，做大做强，打造优势产品集群，也要引进发展劳动密集型产业，多层次集群发展。对于农业人口大县，要立足于农业和劳动力资源优势，“建链、织链”，推动三次产业融合，大力发展特色优势劳动密集型产业集群，打造区域产业集群优势品牌，如2012年以来，河南省睢县发挥人力资源大县优势，“盯准一双鞋，选准一条路，横下一条心”，引进制鞋劳动密集型产业集群，打造中原鞋都，取得巨大成功，吸纳就业人员8万多人。三是积极配套发展就业弹性高的服务业。县城是县域经济的综合服务中心，要集聚发展商贸物流、交通运输、餐饮住宿、电子商务、文化旅游、技能培训等服务业。
    其二，补齐公共设施短板，强化公共服务供给。补齐公共设施短板，一是强化规划引领，着力于“增体态”“强筋骨”“提品位”，对欠发达地区县城公共设施按照供需均衡目标，进行全方位规划。欠发达地区县城常住人口规模可以按照县域常住人口的1/3到1/2来规划公共设施供给，县域总人口超过130万、常住人口超过100万的人口大县，县城应按照中等城市的标准来配置公共设施。二是强化对欠发达地区县城的公共投入，进一步优化政府间的事权和财权划分，认真落实《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，落实政府投资“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，建立财政性资金投入保障机制，有效发挥财政资金杠杆撬动作用；针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，建立市场化的金融资本与工商资本联动投入机制，吸引社会资本投入。三是强化欠发达地区县城公共设施“供需精准匹配”，既要完善公共设施建设投入与农业转移人口市民化挂钩政策，也要完善供给决策“公众参与”机制，在公共设施规划、建设、管理的决策方面，邀请居民共同参与，强化对居民特别是大量进城农民真实需求的响应，重点强化“一老一小一青壮”的公共服务供给。这样不仅能够解决农民进城后顾之忧，也能够最大限度化解农村“留守儿童”和“留守老人”的教育和健康养老难题，实现公共资源城乡有效配置。
    其三，强化县城先天优势，赋予城镇化新动能。强化县城先天优势，一是保持“低成本”。既要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，努力降低住房成本；又要认真落实义务教育“双减”政策，改革学区房制度，切实降低教育成本；还要增加地摊经济和小店经济发展空间，全面降低进县城农民市民化成本。二是塑造“慢生活”。力避大城市“大而快、快而焦”的发展逻辑，既要着力优化职住空间，推进产城融合，全面打造30分钟“就业圈”、15分钟“生活圈”、15分钟“养老圈”等；又要试点推广街区制，增加休闲街区及自行车道、步行道等慢行网络，营造“慢生活”环境。三是凸显“文化认同”。欠发达地区县城要在城市风貌塑造、饮食文化传承，以及居民精神面貌、文明风尚、行为规范建设等方面彰显地域文化特色，强化文化认同，增强吸引力。
    参考文献：
    ［1］贺雪峰:《城市化的中国道路》，北京：东方出版社，2014年。
    ［2］李铁：《新型城镇化路径选择》，北京：中国发展出版社，2016年。
    ［3］叶欠、李翔宇、刘春雨、梁洪力：《我国县域常住人口发展趋势》，《宏观经济管理》2021年第11期。
    ［4］林李月、朱宇、柯文前：《区域协调发展背景下流动人口回流的空间意愿及其政策含义》，《地理研究》2021年第5期。
    ［5］吴宇哲、任宇航：《以县城为重要载体的新型城镇化建设探讨——基于集聚指数的分析框架》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)，2021年第6期。
    ［6］邱海峰：《就近城镇化，县城潜力大》，人民日报海外版2022年5月25日。
    （作者系河南省社会科学院城市与生态文明研究所副研究员）