【稳中求进@高质量发展】以新型城镇化为引擎 助推城乡高质量融合发展

    编者按：8月9日起，由中央网信办网络传播局主办，江西省委网信办、内蒙古自治区党委网信办、江苏省委网信办、湖北省委网信办和中国经济网共同承办的“稳中求进@高质量发展”网络主题宣传活动，组织相关媒体记者先后深入江西、江苏、湖北、内蒙古等地基层，开展蹲点式采访，深入挖掘各地贯彻新发展理念、推动高质量发展的生动实践，鲜活呈现十年非凡成就，讲好中国故事。中国社会科学网受邀参加。
    今天分享的是延安大学胡俊生撰写的“以新型城镇化为引擎，助推城乡高质量融合发展”一文。
    新型城镇化是以人为核心的城镇化，由于不同农业人口群体在城镇化中的处境不同，他们的城镇化诉求也不尽相同，甚至有较大的差别，新型城镇化正是要回应这些诉求，因此也叫“人的城镇化”。2022年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，面对国内外环境的新变化，把握新型城镇化发展趋势，坚持稳中求进工作总基调，紧紧围绕提高新型城镇化质量的目标导向，从提高农业转移人口市民化质量、优化城镇化空间布局和形态、加快推进新型城市建设、提升城市治理能力、促进城乡融合发展等方面发力，推进新型城镇化建设。

    城乡高质量融合发展，意味着稳定、均衡、可持续及公平、和谐增长，意味着需求与配置、投入与产出、分配与循环诸环节全要素的高质量。这两项国家发展战略各有侧重，但目标相同，都是不再片面追求速度效率，而是更加注重质量公平，强调以人为本，特别关照弱势区域、弱势群体，谋求城乡居民公平分享改革发展成果。
    实现“人的城镇化”，让离散家庭走向团聚
    当前，我国依然存在农业转移人口市民化质量不高的问题，促进农业转移人口全面融入城市是城镇化步入新阶段的重要任务。我国的城镇化大体上经历了“土地城镇化”“劳动力城镇化”和 “家庭城镇化”三个阶段。在不太严格的意义上讲，“家庭城镇化”就是“人的城镇化”，它要消化快速城镇化所带来的一系列有关“人”的问题，虽然需要足够的时间和成本，但却是城镇化平稳前行、高质量推进必须要跨过的门槛。2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，而户籍人口城镇化率仅为46.7%，中间有18个百分点的差距。同期我国人均GDP达到12551美元，我们的城镇化率低于中高等收入国家67.59%的平均水平，更低于高收入国家80%的平均水平。横向比较，我们的差距不仅体现在数量规模上，更在质量内涵上。

    县城是我国城镇体系的重要组成部分，推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。现阶段，我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家的需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。以县城为重要载体的“人的城镇化”让人户分离、亲情离散的现象不复存在，让“留守儿童”“流动儿童”成为历史，让千千万万的农民工家庭由长期分处两地走向团聚，让“候鸟族”变为城镇常驻“新市民”，这是新型城镇化需要完成的使命，是城乡融合的重大课题，是高质量发展的目标预期。
    盘活土地资源，破解农民身份困局
    城乡融合发展，本质上是以城促乡，以城带乡。县城成为我国就近城镇化和城乡融合发展的关键节点，但弱项短板突出。在城强乡弱基本格局未变的前提下，要使农民义无反顾离土离乡，根本一条，就是要保证使农民既有利益不受损、未来利益可预期。进城没有“悬空感、恐惧感”，留村没有“挫败感、失落感”。怎样让农村重新活泛起来，让农民欢畅起来，消除他们“前怕狼后怕虎”的焦虑心理，是需要认真研究应对的问题。

    数据显示，2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进以县城为重要载体的城镇化建设，为优化城镇化空间布局和提升空间承载力夯实基础。
    首先应盘活土地资源，促进要素流动，推动产权制度改革与要素市场化配置，依法保障农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体受益分配权，健全“三权”市场化退出机制及配套政策，使农村土地资源要素进入城乡统一的建设用地市场。同时把农民的住房问题作为新型城镇化建设中的一个特殊问题进行专题研讨，制定专门行动计划，并以最大的决心和魄力去解决。因为它是直接关乎农民进退去留的一项制度性变革。事实上，相当部分的入城农民长期游走于城乡之间，扮演“两栖人”角色。他们不愿离开土地，不过是给自己留一条退路，筑一道“安全保障墙”。政府要做的就是为放弃土地的入城农民提供安全保障，解除他们的后顾之忧。其次，应有计划、有针对性地组织入城农民进行赋能培训，让他们适应城市经济新业态、新技术、新门槛提出的新要求，凭一技之长在城市劳动力市场获得就业机会，足以养家糊口。教育扶贫曾积累了不少扶智赋能成熟经验，值得借鉴推广。把传统农民武装成为具有新思想、新理念、新技能的新市民、新一代产业工人，第一要务就是培训。这是政府应担的重任。总之，盘活资源，关注住房、关注就业培训，把这两项民生基础工程解决好，才可能在保证城镇化率稳定性的同时，提升城镇化的内在品质。
    以公共服务均等分享，回应农民的普遍关切
    亚里士多德曾说，人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。改革开放四十多年来，中国城镇化快速演进的历程对此做了很好的印证。我国提出基本公共服务城乡一体谋划、一体建设、一体维护，增加公共服务在乡村的供给，同时增加其在城市、县城、小城镇和乡村之间的同步性，逐步提升城乡公共服务均等化水平。毫无疑问，这是城乡一体化的目标所在，也是城乡融合发展的目标所在。因为它直指高质量发展的关键内核，回应农民的普遍关切，牵涉这一群体对生活的满意度、获得感、幸福指数。政策制定力求周全，政策执行可以优先。依笔者之见，基于发展趋势、民众诉求及公平正义，教育理当成为推进城乡公共服务均等化四大内容板块中的优先选项，找准切入口，化解风险点，拉伸共享链。当前，各级政府投入更多的精力、人力和财力，正在集中办好三件事，充分发挥教育在城乡融合高质量发展中的催化剂、黏合剂、助推器作用：一是努力扩大城区（主要指县城所在地）教育资源，让已经和将要入城的农村孩子有学上；二是创新体制机制，让优质教育资源无差别、全覆盖、同城共享，让入城孩子上好学；三是逐步剔除附着在户籍制度之上的一切拒斥性、歧视性阻障，让入城的农村孩子真切感受到“城市让教育更美好”。

    高质量发展本身就包含着民众对发展的心理感受与认知体验。未来我国仍将有约4亿左右的人口生活在农村，推动新型城镇化与乡村振兴衔接共振，要以县域为基本单元推动城乡融合发展。逐步推进城镇公共服务向乡村覆盖、推进城镇基础设施向乡村延伸、扎实开展改革试验、推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，促进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置，为农业农村现代化提供制度保障。
    【本文系延安市社科基金2022年专项“延安城乡融合发展研究”阶段性成果】
    （作者单位：延安大学）