政府能力提升：组织制度层面的分析

    国家治理现代化是与政府能力联系在一起的。道格拉斯·诺斯在讲到西方国家的兴起时指出，欧洲的现代化首先从英国和荷兰发端，而不是所有的欧洲国家同时进入现代化的过程，其原因在于这两个国家首先解决了产权问题。诺斯在这里强调了国家在社会发展中的作用。政府是国家职能的履行者。这一职能履行得如何，在很大程度上决定一个国家的兴衰。

    政府能力通常是由政府官员来体现的，因为政府作为一个组织是由人构成的。但是，政府能力并不是政府官员个体能力的叠加，它是通过一种集体行动的方式表达或体现出来的。将组织中众多个体的行动变成一种集体行动，需要有一个中介，因为在理性选择理论看来，所有个人都是以理性的方式谋求效用最大化，但个体层面的理性很可能导致集体层面（或共同体层面）的非理性结果。这个中介就是制度。组织需要通过制度这一中介来规制个人行动和个人间的互动，使个体理性转换为集体理性而非集体非理性。制度包括正式制度和非正式制度两个层面。组织制度的设计和运作以及通常以文化、习惯等形式出现的非正式制度在很大程度上形塑了组织内个体的行为，也影响了集体行动的结果，或者说影响了政府能力的发挥。
    组织制度与政府能力的关系
    这里主要从正式制度（行政组织的结构体系和行政运作依赖的官僚制）的角度分析一下组织制度与政府能力的关系。行政组织的结构体系通常有两种形式，单一制和联邦制。我国采用的是权力集中的单一体制，也就是权力掌握在中央政府，地方服从中央。这表现在组织结构的设计上，中央与地方政府的职能都是上下对应的。这一结构的优点在于做事迅速，有效率，但缺点在于决策风险较大，上面一错，全盘皆输。此外，由于权力中央在握，地方可能会产生依赖心理，缺乏积极性、主动性和创造性。

    从行政组织结构体系的角度讲，我国单一体制特有的条块问题一直是制约政府能力发挥的主要的制度性因素。条块的协调无论在哪个时期都是行政运行中无法避开的问题。在行政下沉的今天，块上的管理范围明显扩大，条上的很多职能转移到了块上，但块上的权力并没有得到相应的扩大，权责不对等，责重权小，制约了能力的发挥。上下职能的对应制约了地方根据自身情况做出因地制宜的安排，主动性积极性难以发挥。此外，从纵向来讲，条块关系的双重领导模式也往往导致命令指示或决定不一致，从而使下级人员无所适从。条块的协调有时需要花费大量的时间和精力，降低了办事的效率。从横向来讲，部门之间因分工导致的职能重复、职责不清、机构重叠等现象制约了政府能力的有效发挥，因而也就有了大部制改革。但是，大部制改革完成了部门结构上的重组，但在新的部门内如何改进运作机制（主要表现为决策权、执行权和监督权的分离和制约）方面却乏善可陈。
    这里就涉及了组织体制的另一重要层面，即官僚制组织，它是行政组织系统运行的基础。官僚制组织是一个由基于纵向的权力等级的命令系统和基于横向的各个专业部门的职能协调系统构成的现代组织形式。它在精密性、速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支等方面胜过其他组织形式，但是官僚制本身具有的一些缺陷也制约了政府能力的发挥。
    首先，官僚组织内部相对僵硬的指挥系统往往会使下级机械地执行上级的命令或指示，不敢越雷池一步。它鼓励循规蹈矩，压抑创新。其次，官僚制组织内部横向的职能设计尽管因分工带来了效率，但也增加了协调的成本或资源的浪费。职能的交叉重复不仅造成推诿和不负责任，也造成运行不畅，效率受到影响。再者，从上到下的运作方式导致下级人员的异化，因为在命令执行的结构中，下级服从上级是天职。因此，在服从命令和坚持原则两者当中做一选择时，有时会陷入伦理上的困境。
    积极推进制度改革和创新
    如何从组织体制上加以改进，以提升政府能力？这里可能还是需要进行制度上的改革和创新。对已有制度的改革需要考虑两个方面。一是制度变迁的路径依赖。二是制度改革创新的动力。在新制度经济学看来，制度变迁的初始路径的选择很重要，因为它决定未来的制度变迁。人们过去所作的选择决定了现在可能的选择。沿着既定的路径，可能进入良性循环，也可能进入锁定状态，一旦锁定，要脱身就比较困难了。

    首先是制度变迁的路径依赖。就组织体制的改革而言，如何在维持中央集权的体制下发挥地方的积极性，以及在横向上如何使职能部门分工合理、协调有序始终是一个极具挑战性的问题。我们至今还没有找出一种可以替代我国单一制和官僚制的更优组织架构。在这种情况下，只能采用一种渐进的而非另起炉灶的改革，以改变现有组织体制或制度上的缺陷。比如，机构改革中的大部制改革只是在官僚制结构基本不变的情况下的一种修正，以使政府职能的设置更加合理，政府的运作更加通畅。比如，运用现代信息技术来改变管理方式，提高管理效率，这也只是在官僚制的结构内对运作流程的一种改革而已。再比如，本轮机构改革让省级以下机构获得更多的自主权，事实上也是在保持权力集中的单一体制下进行的，以减轻因单一体制的条块关系而造成的下级积极性难以发挥的负面影响。尽管如此，这些边际的改革还是必须的。就像新公共管理一样，尽管事实上这一改革并没有改变官僚体制的基本架构，但在流程和运行方式上的改变却弥补了原有体制的很多不足，提升了在新的条件下政府的治理能力，提高了政府运作的效率。
    其次是制度改革和创新的动力。制度的改革一般缘起于对改革预期收益和预期成本的比较。“不同制度安排的预期收益和预期成本是不同的”。一般来说，当在现有的制度下无法再获利，而变革现有的制度可以做到时，变革就产生了。以前面涉及的行政组织体制和官僚制来说，这方面的改革甚多，但我国的单一体制和运行的官僚制基本上保留了原有的特征，其原因在于，选择替代的结构从预期收益和预期成本的比较上可能是不合算的，这最终导致对它们进行边际的改革，也就是在不改变整体架构和体制的情况下进行局部的规章制度和运作方式流程的改革，以弥补这些结构所具有的缺陷。之所以如此，是因为原有架构的优点可能是无法抛弃的。比如上面讲到的我国大部制改革完成了部门的组织重组，但在运作机制上缺乏动作，其原因也在于运作机制上的动作可能会突破官僚制的基本架构，从而抛弃官僚制本身具有的优点。
    还有一种情况是，有时明明碰到了一种更优的选择，最后也只得放弃，因为预期成本大于预期收益。比如英语键盘的“QWERTY”是一种流行的设计，但事实上后来有人发明了比这种设计更有效的打字机，但是因为转换费用等原因，最后使得人们今天还在使用这样的打字机。这恰恰表明了改革和创新令人为难的地方。
    （作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）