党和国家机构改革 高度整体性的深刻变革

    中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），第一次从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，论证了党和国家机构改革的战略性思路。《决定》和《方案》将机构改革作为全面深化改革的重大制度安排，作为落实十九大提出各项战略目标的制度保障，引人注目。这次机构改革，是基于习近平总书记治国理政思想的科学决策，是在对改革开放以来我们历次机构改革经验教训深刻总结的基础上，所完成的一个重大的政策和理论创新。
    作为从国家治理高度对机构改革问题做深层次考虑的产物，与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这轮改革最突出的特点是其高度的整体性。这主要体现为，党政军群一并考虑，中央地方单位一并考虑，议事决策协调机构与执行施政机构一并考虑，裁减与合并合署一并考虑，甚至对派出机关也提出了规范意见。从基本思路到步骤安排，从影响范围到动作力度，都前所未有，确实是一场具有高度整体性的深刻变革，具有非常深远的历史意义。
    1 以职能体系为主线，统筹和优化党政军群机构职能配置
    从80年代后期开始，机构改革的核心任务，是不断提高转变政府职能与经济体制改革相配合的程度，转变职能是贯穿改革的主线。这是对以“精兵简政”为特点的数量思维的周期性调整式改革的深化和反思，但也出现了改革大多囿于行政领域和经济管理部门，涉及政法部门和党群机构比较少的现象。新的时代提出了新的任务，这就是对机构改革系统性的要求。《决定》开篇即指出，“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障”；同时，第一次明确将党和国家机构的职能体系划分为党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系等重要组成部分。提升对职能体系的价值认知，统筹党政军群职能配置，是对单边政府机构改革历史经验的总结，是党中央对政治体系建设的重大战略性调整。
    其一，突出了党的全面领导。中国共产党是居于领导地位的执政党，对国家各方面事务进行政治领导、组织领导和思想领导，需要其承担治国理政职能。因而，优化党的组织机构、统筹党政军群改革，既改进了党的执政方式和领导方式，又推动了党和国家机构职能优化。其二，进一步推进党政关系规范化。统筹党政军群机构改革，优化党政军群职能配置，包括该合的合，便为推动党政关系规范化的实质性改革。其三，发扬社会主义民主原则。深化群团组织改革，推进社会组织改革和加快推进事业单位改革等，鼓励管理企业事业单位承担必要社会责任，并努力调动群众自己管理自己事务和进行自我服务的积极性和创造性。
    2 着手重点解决职能和机构设置“上下一般粗”的问题
    这次机构改革将中央地方一并考虑，提出要解决一些领域中央和地方职能、机构设置“上下一般粗”的问题，极具针对性。这是因为，中国政府职责配置和相应的机构设置，最突出的一个特征就是“职责同构”，也即上下对口，左右对齐，五级政权管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为从国务院对口对到基层政府。于是增加沟通成本、出现“条块矛盾”、增加用人就成为了必然，并导致转变政府职能长期不能到位。针对这个问题，这次提出明确纵向间政府职责划分，切实加快转变政府职能和合理设置各层级政府机构，可以“一对多”，也可以“多对一”，颇具灵活性，为从整体性的高度深化机构改革和加快政府职能转变打开了思路。我们要抓住难得的契机，按照“归类”和“归位”的思路，科学合理确定各级政府应承担的职责，进而推动构建中国特色的政府职责体系，推动行政区划的科学化、系统化调整，在保持既有管理优势的前提下，切实解决“职责同构”问题，实现央地之间、地方各层级之间职能和机构划分的明确化、科学化、法定化。《决定》所提出的“赋予省级及以下机构更多自主权”“允许地方因地制宜设置机构和配置职能”等，都是尝试突破“职责同构”模式的重要信号。
    《决定》对由中央负责、中央和地方协同管理、地方负责的三类事权的管理体制作了区分和总体性制度安排，对央地权责关系和事权管理体制的调整提出了整体性改革思路。我们要继续从加快推进财政事权和支出责任划分改革这一技术性比较强的领域做起，通过财政事权划分推动政府事权划分，通过建立科学规范的政府间财政关系，带动建立权责清晰、科学规范的伙伴型政府间关系；要在继续做好“清单”工作的基础上，通过理顺条块关系，为逐步淡化条块矛盾，进而为解决央地权责关系问题创造制度条件。
    

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