分类管理对民办教育意味着什么

    3.分类管理意味着以规范管理重塑民办教育
    实现民办教育健康发展，必须依法进行规范，规范也是一种促进。民办教育分类管理顺利实施和正常运行的重要前提，是要健全民办学校内部法人治理结构，加强外部的监督监管，包括政府监管、社会监督和行业自律。
    新法新政出于更好保障和实现教育公益属性，对民办学校法人治理和内部运行机制等事宜做出了一系列新规制，包括健全董事会（理事会）议事规则和优化人员构成，规定民办学校的举办者要根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理，健全党组织参与决策制度，其中规定非营利性民办学校决策机构应包括社会公众代表并可设立独立董事，增强决策机构组成人员的多元性、开放性、公共性；完善校长选聘机制，依法保障校长行使管理权，对学校关键管理岗位实行亲属回避制度；建立监事会制度，完善教职工代表大会和学生代表大会制度；落实民办学校的法人财产权，健全财务、会计制度和资产管理制度，完善民办学校年度预算报告、年度财务和决算报告制度。加强以政府监管为主体的外部监督力量，民办学校设立实行前置审批制度，经批准正式设立的民办学校由审批机关发给办学许可证，建立民办学校信息公示和信用档案制度，完善财务会计、内部控制、审计监督、风险风范、失信惩戒等各方面的制度，强化教育督导，扩大社会参与和监督，强化行业自律，促进不同性质和类型的民办学校规范发展。
    相对于《营利性民办学校监督管理实施细则》对营利性民办学校的设立、组织机构、教育教学、财务资产、信息公开、监督与处罚作出了制度安排，分类管理更为重要的是要加强对非营利性民办学校的监督管理。
    非营利机构的价值主要依赖于能否有效地实施那些与不分配约束相关的法律与管制规则，执行效果差往往会导致出现“伪装成非营利机构的营利性组织”，通过增加工资、以比正常情况高得多的价格购买关联方提供的投入品等许多方式来规避不分配约束，尤其是当一家非营利机构被另一家营利性公司所控制时，滥用行为就更难被察觉，因此必须建立高效的执行和监管机制，以确保非营利机构遵守不分配约束，新政明确规定民办学校只有按照税法进行免税资格认定后才能享受法定的优惠待遇，如免征非营利性收入的企业所得税等等。《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》进一步通过规范公办学校参与举办民办学校、建立收费账户备案制度、规范关联交易等措施，加强对非营利性民办学校的监管。如对公办学校参与举办民办学校作出限制，明确不得举办或者参与举办营利性民办学校；参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得使用在职教师，不得影响公办学校教学活动和教育质量（第7条）。非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在主管部门备案的账户，主管部门会同相关部门对该账户实施监督，组织审计（第42条）。非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，建立利益关联方交易的信息披露制度，与关联交易有利益关系的决策机构成员的回避表决制度等（第43条）。
    4.民办教育进入制度重建和自身再造关键期
    伴随民办教育新法新政的实施，我国民办教育发展进入制度重建和自身再造的关键阶段。2017年8月，国务院民办教育工作部际联席会议制度获批，表明从国家层面已开始推动教育部门与土地、工商、税务等部门联动推动新法新政落地。
    分类管理不仅涉及多方利益，与法律、政策等显性因素相关，而且还与思想观念、社会认知等隐性因素相关，特别需要解决好存量民办学校的历史遗留问题，不仅需要中央层面的决策支持和顶层设计，更需要各级地方政府的执行智慧和细致落实。在国家法律法规和统一规定框架下，各省、自治区、直辖市要发挥省级教育统筹权，从实际出发，大胆探索创新，制定出符合区域实情的地方法规、实施意见与具体措施，同时注重以法治思维和法治方式推进改革，尊重办学者的自愿选择，积极引导落实分类管理，并使制度变革模式由政策主导型转向法律主导型，充分考虑和利用法律余留空间和中央授权，避免地方政策创新突破面临的违法困境。
    十九大报告提出坚持全面依法治国、深化依法治国实践的新要求，当前和今后一个时期，各级各类民办学校务必要按照新法新政要求，顺应大势、着眼长远，理性作出学校法人类型的选择，从而确保所办学校能够在不同办学道路上各自定位、各得其所、各美其美，在新的历史起点上实现健康可持续发展，再造民办教育发展新辉煌。
    （作者：王建，系教育部教育发展研究中心专题研究部主任、研究员）

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