张云华、郭铖：农业经营体制创新的江苏个案——土地股份合作与生产专业承包（下）

（二）“生产专业承包”经营体制的内容和特点
    “生产专业承包”经营体制是指在坚持农村基本经营制度的前提下，在土地股份合作基础上，实行统分结合的双层经营机制，以村集体为核心的合作农场主导统筹农业生产，是农场生产经营的出资方和监督管理者，制定激励机制和奖惩办法；合作农场以“大承包、小包干”和“划块包干”等为主要承包形式，将农业生产经营活动承包给农业职业经理人或职业农民，由他们负责具体的农业生产经营活动，按照产量和成本等绩效考核获取报酬。加入合作农场的农户，农地人土地股份合作社每年可拿租金，资金入股农机合作社每年可取股金，劳动加入劳务合作社每月可领薪金。
    太仓市自2009年起以探索发展村集体合作农场，作为创新农业经营体制、加快农地规范有序流转的重要措施。太仓市城厢镇东林村是太仓市组建合作农场最早的一个村。该村于2010年5月初全面完成“三置换”（农村住房和宅基地置换城市住房，土地承包经营权置换社会保障，村级集体发展留用地置换物业经济产权）后，共有农户置换的承包耕地和宅基地整理复垦的耕地93.3公顷。为了提高土地利用效率，促进农民持续增收，发展村级集体经济，由东林村集体、东林劳务合作社、东林农机专业合作社联合发起组建东林村合作农场，领取农民专业合作社营业执照，合作农场场长由村干部担任，村集体出资并统一管理。
    东林合作农场以“大承包、小包干”为核心内容。“大承包”是指由村集体与两名分场长（原村农机手，可看作农业职业经理人）签订承包合同，每人承包40公顷，分场长包产、包肥、包农药、包用工，定产量、定奖赔，通过竞争和考核来充分调动农场专业管理人员（或称农业雇工）的积极性，分场长每月基本工资1200元。“小包干”是指分场长雇佣20名农场专业管理人员进行农业生产，水稻管理费用为每年每公顷3000元，小麦管理费用为每年每公顷2250元，农场专业管理人员根据各自能力来认定包干面积。农场管理要服从统一的用肥、用药以及田间管理等标准，并按月考核打分，直接挂钩结算。
    东林合作农场把“成本核算、绩效挂钩”作为激发和调动分场场长及员工的责任心和积极性的重要手段。规定每公顷粮田（种植小麦、水稻两熟）核定综合成本标准为17250元（比小农经营成本略高），对分场场长降低成本部分奖励20%，超出成本部分从基本工资中扣减20%；核定产量为水稻单产450公斤、小麦单产275公斤，超产部分对分场厂长和员工各按超产金额（按国家收购价折算）的20%进行奖励，非因不可控因素（如自然灾害）导致减产的，则对分场场长和员工各实行减产部分20%的扣除。“大承包、小包干”这种机制的优势在于通过明确分场长和20名管理者的任务和职责，并提供相应的激励，激发农场员工的积极性，有效地实现规模经济。经测算：小农户经营每公顷成本在17250元至18000元之间，而合作农场经营每公顷成本在15000元至15750元之间，每公顷成本下降2250元左右，合作农场93.3公顷耕地一年节约成本21万元。在不超核定成本、核定指标每公顷各超750公斤的情况下，分场场长每年收入达7.6万余元，员工收入达2.6万余元，收入可观。另外，实行集中经营有利于新品种、新技术的推广应用，发展高效农业，大幅增加收益。2012年东林合作农场种植78公顷富硒米，发给万丰村种植60公顷富硒米，比种植普通水稻增加收益685万元，合作农场发展高效农业的成效得到充分体现。
    合作农场的另一种经营形式是“划块包干”。太仓市璜泾镇雅鹿村目前共流转土地约253.3公顷，占总耕地面积的75%，其中66.7公顷成立了雅丰合作农场，由15个本地职业农民“划块包干”，每公顷管理费5250-6000元。农场定产量、定成本进行考核奖励。合作农场采取紧密与松散相结合的经营方式，制定了一系列章程，与农户签订各类农业服务合同150多份，开展了统一供种、统一育秧、统一机耕、统一秸秆还田、统一机插、统一肥水管理和统一植保联防等服务，实现了农地的规模化、集约化经营。
    鉴于合作农场初步显现的优势和效果，2010年，太仓市研究制定了《关于发展合作农场的意见》，明确了发展合作农场的主要政策和措施，市财政每年安排一定数量的资金，作为贴息贷款，并在土地整治、农业基础设施、高标准农田建设、农机具购置等方面进行资金扶持；合作农场享受与农民专业合作社等同的税收优惠；支持合作农场参与粮食和农资经营；保障合作农场建设用地，并对自建粮食烘干设施给予财政补贴。这个文件的出台构建了农地规范流转的利益导向机制，提高了村集体发展合作农场的积极性，为村集体经营合作农场提供了财力支撑。截至2012年10月，全市已组建合作农场100家，经营土地面积达1.04万公顷，合作农场平均经营面积达100公顷。
    三、“土地股份合作、生产专业承包”经营体制与以往合作体制和家庭承包经营体制的比较
    “土地股份合作、生产专业承包”经营体制与家庭承包经营体制和新中国成立后实行的各种合作体制的比较主要在于规模经营和激励机制两方面。农地规模经营的优点在于能够降低生产成本，提高生产效率，实现规模经济。但农业规模经营中又特别需要考虑激励机制问题。农业生产周期长，受自然条件影响大，农业劳动质量的显现滞后于劳动过程，以致农业生产活动难于计量和监督，合作情况下就会出现搭便车现象，激励机制失灵。“土地股份合作、生产专业承包”经营体制在实现规模经营的同时，通过绩效挂钩、层层落实责任、明确奖惩措施等现代经营管理方式解决了农业生产中的监督和激励问题。
    （一）“土地股份合作、生产专业承包”经营体制与新中国成立后各种合作体制的比较
    新中国成立后，在农业领域主要出现过四种形式的合作：互助组、初级社、高级社和人民公社。互助组由相邻的4-5个农户组成，在农忙时将各自的劳动力、农具和牲畜集中起来。这种合作方式主要限于农忙时的合作。初级社由20-30个相邻的农户组成。他们按一个统一的计划将资产组合起来。一个合作社的纯收入分为两种形式：一是按土地、牲畜和农具分红，二是按劳动完成情况付报酬，土地、牲畜和农具仍由单个农户所有。互助组和初级社有效地将农民缺乏的各种生产资料整合起来，提高了生产资料的使用效率，又由于是邻近农户自发组成的，因此监督成本较低，对当时我国农业生产的恢复起到了积极作用。
    在高级社和以队为基础的人民公社下，所有的生产手段都集体化了。一个合作社的收入只以劳动的贡献为基础分配，并采用了工分的形式。在这种体制下使用了各种形式的工分制：一种是工分值按每项任务事先确定，这样，当将工作分派给劳动者时，他们所挣得的分值是固定的。另一种是简单地按每个劳动者的天数作一个记录，到年终时，由每个劳动者首先提出他自己的评分，在对与他同等的人进行评估后，每个人按6-10的分值等级获得工分，然后对劳动的天数再乘以其等级，其结果就是其工分总额。甚至还有另一种形式的工分制，从队的成员中选出一个“标兵”，其余的人各自按自己与其绩效的关系进行评价，并以此来分给其工分。在所有这些工分制中，工分被假定为能反映每个劳动者所提供的劳动的数量与质量。然而，由于农业生产的特性，对农业劳动的监督及其困难，一个农民不管他实际的劳动数量与质量，每天的工作都获得同样的固定工分。这一计酬方案的结果是社员收入的平均化，由此导致对劳动的激励低下，生产率增长处于停滞状态。
    “土地股份合作、生产专业承包”经营体制与之前各种合作体制在扩大生产规模，整合有限的农业资源上是一致的。新制度与互助组和初级社的主要区别在于规模要比互助组和初级社大，可利用的现代技术和机械设备远远高于互助组和初级社，因此，更能实现规模经济，提高农地利用效率。新制度与高级社和人民公社的区别在于两个方面：一是农地产权，高级社和人民公社下，农地所有权和使用权都归社队集体，而新制度下，农民拥有农地承包经营权，按股分红。二是激励机制，在高级社和人民公社的工分制下，很难计量农民实际的劳动数量、质量与贡献，由此导致对劳动的激励低下。而新制度将现代经营管理制度引入农业生产，责任明确、绩效挂钩、奖惩分明，调动了农场专业承包人员的积极性，提高了农业生产率。
    （二）“土地股份合作、生产专业承包”经营体制与家庭承包经营体制的比较
    农村改革以来，我国逐渐废除了以社队为基本生产单位的农业生产经营方式，实行土地集体所有下的家庭承包经营体制。在这种制度下，农户作为基本生产单位获得了集体土地的使用权，劳动投入、资本投入与收益直接挂钩，这一制度激发了农民的生产积极性，促进了我国农业的发展。然而，家庭承包经营体制中规模不经济问题日益突出。“土地股份合作”将农民的农地以股份合作的形式集中起来，克服了家庭承包经营分散、规模小、投资能力弱的缺点。“生产专业承包”吸纳了家庭承包经营制的优点，责任和任务明确，劳动投入与工资和奖励挂钩，资本投入和分红挂钩，提高了劳动者积极性；同时农业生产活动实行专业化承包体现农业专业分工优势，并通过农机合作与劳务合作将农机和劳动力整合起来，充分发挥规模经济优势，提高了资源配置效率。“土地股份合作、生产专业承包”经营体制可以看作家庭承包经营制的拓展。
    四、“土地股份合作、生产专业承包”经营体制的潜在风险与适用条件
    “土地股份合作、生产专业承包”制度兼具合作经济和承包经营的优势，在一定程度上促进了现代农业发展。然而，这种制度也有其潜在难题，并且需要具备一定的条件才可以实行。
    （一）“土地股份合作、生产专业承包”经营体制的潜在风险与破解办法
    “土地股份合作、生产专业承包”经营体制最主要的潜在风险是其在很大程度上依赖于农村集体经济组织或村委会的领导和经营能力。这种制度需要懂管理、会经营、有组织能力和执行能力、公正廉洁透明的村集体领导班子，而一旦村集体领导班子不具备这种能力或出现变故，合作农场的管理和生产经营都会受到影响，激励机制和监督考核机制都将失效。值得担忧的是，一直以来我国农村集体经济组织都没有很好地得到规范发展。一方面《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》和《农业法》等法律中明确了农村集体经济组织的法律地位和行使集体所有权的权利，但另一方面却未规定农村集体经济组织的定义、具体形式、如何成立、如何运作、如何管理、如何参与经济活动、法人地位等内容，以致现实中农村集体经济组织无名无实。农村集体经济组织至今还没有具体形式，农村中政经不分，实践中村民委员会往往代行了集体经济组织的权利和职能。农村集体经济组织没有法人地位，难以参与市场经济活动。
    为了促进农村集体经济组织的成长和集体经济的发展，保障农村集体经济组织的独立性和自主权，建议制定《农村集体经济组织法》，规范农村集体经济组织的成立与运行，促进“土地股份合作、生产专业承包”经营体制的健康发展。一是确定农村集体经济组织的形式与名称，建议以原来的大队或联队为范围设置的农村集体经济组织称为经济联合社，以原来的生产队为范围设置的农村集体经济组织称为经济合作社，乡镇集体经济组织称为乡镇集体资产管理委员会。村民委员会与农村集体经济组织的管理方式、组织机构不同，但在实践中管理人员也可以兼任。二是明确农村集体经济组织为农村集体资产的财产权行使主体（即经营管理主体）的唯一法定主体。三是在法律上赋予农村集体经济组织以合作社法人地位。四是明确农业等政府部门对农村集体经济组织的管理职责，制订农村集体经济组织管理办法（张云华，2010）。
    （二）“土地股份合作、生产专业承包”经营体制的适用条件与应用前景
    “土地股份合作、生产专业承包”经营体制的实行需要具备一系列特定条件，主要包括以下三方面：一是经济发展快，农民二、三产业就业充分，城乡一体化的社会保障制度完善，农民不再需要以土地来维持基本生活以及作为社会保障的手段，而将土地作为一种可以获得投资收益的资产。土地的就业功能和社会保障功能淡化是土地入股合作社的前提。二是随着城乡一体化的快速推进，大批农民向城镇或乡村集中居住区集中，农村中有大量的土地需要转出。这是以村为单位成立土地股份合作社的直接动因，大面积、连片的转出土地也是成立合作农场，进行规模化、现代化经营的前提。三是村集体有强大的资金实力和组织管理能力，有能力投资于农田基础设施、农业机械及农业技术，并将村中的土地、资金、劳动力资源有效整合，成立合作农场，并引进现代管理制度对农场进行管理。规模经济的优势就在于降低引进现代要素的平均成本，土地集中起来后，必须有机械、技术、管理等现代要素的跟进，才能充分发挥规模优势，否则就会出现规模不经济的现象，造成农业生产效率的下降。
    随着我国工业化和城镇化的推进，农业劳动力（尤其是青壮年优质劳动力）将持续向非农产业转移，农村人口将持续向城镇迁移，农地流转需求将不断增加，农业中“谁来种地”、“地怎么种”的问题将日益凸显。“土地股份合作、生产专业承包”制度通过土地、农机和劳务合作实现规模经营，通过专业承包、明确责任、绩效考核等现代管理方式解决了农业生产中的监督和激励问题。这是我国农业经营体制机制的一种创新，对于一些条件具备的地区具有借鉴参考价值。
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    （作者： 国务院发展研究中心 张云华 农村经济研究部 郭铖）