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会员注册摘要：随着我国工业化、城镇化的推进，大量的农村劳动力从农业生产中分离出来转移到二、三产业，以致在很多地区出现“老人农业”及土地撂荒现象，影响了农业生产。近年来，江苏省苏州市探索形成了以股份合作为主的土地流转格局，创造性地发展了合作农场，成效初显。“土地股份合作、生产专业承包”的经营体制创新通过土地、农机和劳务合作实现规模经营，通过专业承包、明确责任、绩效考核等现代管理方式解决了农业生产中的监督和激励问题，值得一些具备条件的地方参考借鉴。
关键词：土地股份合作，生产专业承包，合作农场，农业经营体制创新
“土地股份合作”是指农户以土地承包经营权为股份进行入股合作，成立土地股份合作社，承包权与经营权分离，实行股权量化、按股分红机制，是土地流转方式的一种，也是农业经营体制的一种创新和拓展。土地股份合作实际上并不是一个全新的土地流转方式或农地制度创新，早在20世纪90年代，江苏、广东等一些地方就实行了这一制度。而且，近年来，江苏省苏州市在土地股份合作的基础上，创造性地探索发展合作农场制度，创新了农业生产专业承包经营体制。对其经验进行总结和反思，有助于为创新我国农村经营体制机制提供借鉴和参考。
一、相关文献综述
土地股份合作制在产权等方面体现了一定的优势。傅晨认为，土地股份合作社通过明晰的产权界定、管理的法人治理、经营的市场导向、收益的股份分配提高了土地的经济效益。黄祖辉、傅夏仙认为，土地股份合作制的主要作用在于促进了农民就业的分化，能够提高整个社会的经济效率。朱新华等则指出，土地股份合作制能够很好地协调国家、产权、契约三种要素，是当前农村土地制度改革的最适模式。
土地股份合作制的产生和运行需要具有经济动因和利益。钱忠好、曲福田（2006）认为，外部利润的存在是土地股份合作制的制度安排得以生成的经济动因，能够满足农民、乡村集体、政府的利益诉求是土地股份合作制生存的条件。李红梅强调了土地股份合作的适用条件：二、三产业高度发达，市场化程度高，村集体经济实力强，干部素质高。任辉、吴群认为土地股份合作制要以较高的农业利润为条件。陈会广、钱忠好指出，土地股份合作社的稳定运行需要为农民提供保底分红的剩余权，这也反映了保持一定的利润额对土地股份合作社持续经营的重要性。
土地股份合作制也存在一些问题。刘承礼认为，土地股份合作社的主要问题是在经营和决策中的内生交易费用过高。王小映认为，伴随城市扩张和非农化进程，实践中的土地股份合作制也必将逐步向规范的现代企业制度演变，最终带动郊区农村融入城乡一体化的社会经济体中。
近年来，在苏州地区兴起的合作农场则可以看作土地股份合作制发展的高级阶段。合作农场参照现代企业制度，由资金实力和管理水平较高的村集体加强对基础设施建设、生产要素供应的管理，并建立了严密的激励约束机制，实现了农业经营中的规模经济（桑静山，2008；薛海荣，2012；王永林，2012）。关于合作农场发展中的问题，邱玮、夏雅俐认为，当前合作农场对政府支持的依赖过大，缺乏与规模经营配套的技术人才，营销环节相对薄弱。
二、苏州市“土地股份合作”的制度选择
苏州市是较早引入“土地股份合作”制度的地区之一，在政府部门积极引导下，土地股份合作社逐步发展。截至2012年底，苏州市已累计成立土地股份合作社732家，入股面积约8.05万公顷，占农民流转土地面积的56%，土地承包经营权入股已经成为苏州市农村土地流转的主要形式。
（一）苏州市土地流转的背景及对“土地股份合作”制度的选择
近年来，苏州市工业化的加快推进和城乡一体化的发展，为农地大规模流转及规模化经营创造了条件，主要包括三个方面：一是苏州地区工业化水平较高，二、三产业就业充分，创业农民较多，全市90%以上的农村劳动力在非农产业实现了稳定就业，农民可以获得较高的非农收入，使得农地的基本生活保障功能弱化。农民除对征地补偿有较高的预期外，对土地的依赖性很小。二是随着城乡一体化的推进，一些地区的大批农民向城镇或乡村集中居住区集中，这些农民离承包地较远，户均承包面积较小，经营效益较低，很多农地出现无人耕种、SE，乙耕种问题。三是苏州市逐步推行城乡一体的社会保障政策，2011年底实现城乡最低生活保障并轨，2012年实现城乡养老保险并轨，拟于2013年实现城乡医疗保险并轨。社会保障体系的逐渐健全使得农地的社会保障功能弱化，多数农民不再担心农地转出后有后顾之忧。
为了在工业化及城市化发展的新时期，解决农村劳动力流失引起的耕地闲置或利用效率不高问题，实现农业规模化、集约化经营，苏州市对土地流转和规模经营进行了诸多探索，并主要发展了以村为单位成立土地股份合作社促进土地流转的制度。选择这种制度的原因有三个方面：第一，“土地股份合作”有利于农地规模经营，可以有效避免分散流转造成的土地经营规模仍然较小、地块分割严重的问题，有利于种植区的统一规划和农田基础设施的建设。第二，“土地股份合作”可以更好地保护农民利益，增加农民收入。土地股份合作社既是土地流转的载体，也是保护农民利益的实体。农户将所承包土地的经营权转化为长期股权，将农地的具体经营委托给合作社，不仅可以获得保底的流转收益，而且可以根据合作农场的经营情况，获得二次分红。第三，“土地股份合作”可以有效确保农地农有、农地农用，避免土地流转给企业带来的一系列问题。土地流转给企业可能会带来耕地用途“非农化”、侵害农民利益、动摇农村基本经营制度等问题，长期来看不利于农业发展和农村社会稳定。
（二）“土地股份合作”的做法与效果
苏州市辖下的常熟市、太仓市等地发展“土地股份合作”成效显著。至2012年底，太仓市累计组建土地股份合作社109个，入社农户18555户，入股土地面积6434.9公顷。全市109个土地股份合作社经营总收入14023万元，用于股金分红9030万元，平均每股年分红940元。太仓市璜泾镇荡茜村于2008年3月集中农户自愿流转的农地，以一亩土地为一股，组建了太仓市荡茜土地股份合作社。到2008年11月，就有179户农民自愿提交了入社申请，入股土地面积为73.7公顷，占确权面积的77.8%。合作社按照市场化原则，对入股土地实行公开招标。优越的自然条件加上公平、公开、公正的招标方式，农地很快就流转出去，共获租金76.94万元。荡茜土地股份合作社在盈余分配上实行按股保底分红，年终二次分配。2008年，入股的73.7公顷土地保底分红总额55.25万元，平均每公顷7500元；二次分配总额9.85万元，二次分红平均每公顷1337.1元；平均每公顷合计收入8837.1元。2010年，土地保底分红总额55.25万元，平均每公顷7500元；二次分红总额22.10万元，二次分红平均每公顷3000元；平均每公顷合计收入达10500元。
至2012年底，常熟市土地股份合作社入股农地总面积为1.7万公顷，占全市土地流转面积的59%。同时该市对土地股份合作社的规范性建设予以高度重视，引导合作社单独建账核算，完善分配机制，充分调动农民将土地承包经营权入股的积极性。常熟市支塘镇窑镇村现有耕地约433.3公顷，人口3283人。2006年前，由于土地承包流转矛盾的不断出现，农户要回承包田的呼声越来越高，可能导致规模经营户的解散。鉴于该情况，由窑镇村民委员会发起，于2006年10月组建了支塘镇窑镇土地股份合作社。首次入股面积为27.07公顷，首批入股农户为120户，其中集体土地入股面积为13.9公顷。该合作社按区域分田块后再实行公开招标，确保土地在“公开、公平、公正”的前提下顺利出租。并实行先租后用的规定以确保资金足额及时到位，切实保障股民利益。在第二轮入股招租时，合作社将入股土地定位在向现代化农业、高效农业发展。至2011年中期土地股份合作社共有入股土地面积为134.8公顷，入股农户456户。38.9公顷葡萄园由8户种植大户经营，每公顷承租土地使用费15000元；91.6公顷水稻产业化区由11户大户经营，租金为8250-9750元／公顷。2009年，合作社初步探索自主经营农场5.2公顷，以种植传统小麦、水稻为主，净收益4.6万元。2010年，合作社实现发包收入82万元，县乡两级补助收入25万元，国家种粮补贴20万元，合计实现总收入127万元，分配股红75.5万元，2011年中期账面结余100多万。随着合作社的不断发展壮大，在原有保底分红的基础上，对入股社员进行每年100元左右的二次分配，充分体现合作社的优越性，为农民增收提供了有力保障。
（三）农机合作与劳务合作对“土地股份合作”的支撑
在引导土地股份合作社发展的同时，苏州市还支持农机合作社和劳务合作社发展，支撑了“土地股份合作”，促进了农地、农机、农业劳动力这三个农业生产要素的有机统一。
1.通过农机合作社大力提高机械化水平，降低单位成本
农地规模经营的优点之一在于能够充分提高农业技术和农业机械的利用效率，降低这些现代要素的单位成本，农业机械化水平的提高是农业规模经济实现的一个前提。发展农机合作社解决了单个农户买不起大型农机的难题或利用不经济问题，可以有效发挥大型农机作用，提高了生产效率。2010年以来，苏州市各级农机主管部门高度重视农机专业合作社的建设问题。2010年1月，苏州市下发《关于进一步加快农机专业合作社发展的意见》，推动农机化发展水平的整体提高。计划到2013年，苏州市农机专业合作社总量达到300个，其中星级合作社占20%以上。每个县级市每年建设至少5个三星级以上合作社；每个区至少建设3个三星级以上合作社。常熟市2011年专门下文明确了全市农机合作社及农机场库的建设目标、要求与考核办法，提出全市年内完善和新建农机合作社17个，其中完善7个、新建10个，努力实现在产前、产中、产后环节机械率达到80%。合作社农机场库按照统一布局定位，统一建设要求、统一建筑设计、统一功能配置、统一软件建设、统一标识编号“六个统一”进行规范化、标准化建设，共规划布点45个点，平均每个机库建筑面积1000平方米左右，全部按照江苏省三星级以上农机合作社标准进行建设。
2.通过劳务合作充分利用农村闲散劳动力，提高农民收入
土地流转后，会形成一部分农村闲置劳动力，这些劳动力大多年龄大、文化低、技能差，就业比较困难。如何解决这些人的就业和收入问题，是土地流转后一个突出的问题。为此，苏州市鼓励组建各种劳务合作社来促进农地转出农户就业。通过组建劳务合作社，将闲置劳动力组织起来，进行各种劳动技能的培训，再对外承揽业务，为社员提供工作岗位，帮助他们实现就业，既解决了一些难以找到合适就业岗位的农村闲置劳动力的就业问题，又为用工单位提供了稳定的用工来源，取得了良好的经济效益和社会效益。此外，一部分劳务合作社还为土地流转后的规模经营提供常年劳动力，促进了农地规模经营的发展。
太仓市在促进土地流转的同时，大力发展劳务合作社。至2012年底，太仓市已累计组建村集体劳务合作社92家，入社农民1.2万人，实现劳务总收益达1.3亿元，平均每个社员年劳务收入在1万元以上。金浪镇华金劳务合作社现拥有社员551人，多数是失地的“4050”人员，合作社根据企业提供的就业岗位，采取岗前培训、跟踪管理、分月考核、年终评比的方式，实行岗前、岗中、岗后的全程服务，使双方关系逐步由中介松散型转变为合作紧密型。该合作社不仅为社员购买了社保，还为社员投保了人身意外保险，并在每年的利润中提取一定比例的风险基金，用于合作社生产经营活动中遭遇经济损失时的补贴。
城厢镇东林村抓住金仓湖生态公园开发建设的契机，因地制宜，组建了东林劳务合作社，下设物业管理、园林绿化、家政服务、生态养殖、净菜合作、卫生保洁、劳务中介7个部门。成立以来，合作社积极拓宽就业渠道，使农民收入得到显著提高。
三、苏州市对“生产专业承包”经营体制的探索
苏州市通过发展合作农场，在土地股份合作基础上，创新了农业生产经营体制，这里将其称为“生产专业承包”。
（一）“生产专业承包”是土地股份合作基础上经营体制的一种创新
土地股份合作后，由谁经营、怎么经营是关系到农业经营制度和农地利用效率的关键问题。一般有两种选择：一是将土地流转给大户或农业企业，土地股份合作社收取租金，大户或农业企业自行经营。在这种情况下，土地股份合作社与大户或农业企业之间其实只是租佃关系，大户或企业承租土地、支付地租，土地股份合作社出租土地、获取地租，再按股分配给农户。经营农地是大户或农业企业自己的事情，与土地股份合作社无关，大户的经营方式类似于家庭承包经营方式，不同的是经营规模扩大了，在某些生产环节或许会增加雇工或机械。二是土地股份合作社主导农业经营，在“土地股份合作”基础上，组建合作农场，对农业生产进行专业化承包，实行“大承包、小包干”生产制度，建立激励约束机制，细化奖惩规则，这里把这种经营体制称为“生产专业承包”。太仓市等地探索推进的合作农场经营体制就是“生产专业承包”经营体制的典型代表。合作农场由村集体和土地股份合作社共同成立，采用现代农业经营管理方式进行农业生产经营，可以有效利用村集体的资金优势和组织优势，充分发挥农地、农机和劳动力这三大合作形成的规模优势，提高农业生产效率。
以“生产专业承包”经营体制为核心的合作农场并不是现成的，而是农民群众集体思考探索的创造。最早建立合作农场的太仓市东林村就曾在土地股份合作后由谁经营和如何经营上多方考量。如果发包给工商企业，企业虽然可以投资高效农业，但高风险同时存在，企业经营不佳会影响农民的租金收入，而且还可能破坏耕地进行非农建设或与农民争利，不利于集体和农民共享土地增值收益。而发包给外地人经营，会出现乱搭乱建现象，影响田容田貌，也难以有效管理。本村劳动力大多有非农就业，多数人务农积极性不高。权衡再三，东林村集体最终还是选择将土地资源掌握在村集体经济组织手里，组建合作农场，创新“生产专业承包”经营体制。
（作者： 国务院发展研究中心 张云华 农村经济研究部 郭铖）