我国农业保险发展对策研究

    摘 要：农业是最重要的物质生产部门，是国民经济的基础。由于农业的高风险性和波动性较大，需要大力开展农业保险分散农业风险、促进农业的发展；又因为农业的弱质性、正的外部性和农业保险市场失灵的特点，农业保险的发展需要政府的引导和扶持。大致介绍了党的十六大以来我国农业保险在政府扶持下的发展情况，分析了我国农业保险进一步发展的限制因素，并试着提出一些对策和建议，希望能打破限制因素，促进农业保险更好地发展。
    关键词：农业保险，农业保险发展现状，限制因素，对策建议
    1 我国农业保险发展情况
    党的十六大以来，中央和地方政府逐步重视农业保险的发展。2004年，中央“一号文件”明确提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。2006年6月国务院颁布了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支农保护体系，提出要积极稳妥推进试点，发展多渠道、多形式的农业保险，并明确提出了补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策。2007年中央财政部安排10亿元资金，在全国6省区推行政策性农业保险保费补贴试点。次年财政部下发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》，增加和提高了种植业保险保费补贴品种和补贴比例，并将试点区域由原先的6个省份扩大到全国主要粮食主产区。2012年11月出台的《农业保险条例》和2013年1月发布的《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中，均明确提出要健全政策性农业保险机制。
    政府对农业保险的重视的加强以及在农业保险的各方面的财政支出的不断增加，使我国农业保险得到了较好的发展。在加入世贸组织以后，随着《农业协议》的生效，我国的农业支持政策方向逐步由农产品价格支持政策转向农产品补贴政策，这也促进了农业保险补贴政策的快速发展。央行发布的《2011中国区域金融运行报告》中提到，农业保险的保费规模和保险覆盖面持续较快增长；2011年，农业保险保费收入达到173.8亿元，同比增长28.1%，为农业提供风险保障6523亿元。农业保险在承保品种上已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面，在开办区域上已覆盖了全国所有省市区。2011年为1.7亿户次农户提供风险保障。承保主要粮油棉作物7.9亿亩，占全国播种面积的33%，在内蒙古、新疆、江苏、吉林等粮食主产区，基本粮棉油作物的承保覆盖率超过50%，黑龙江农垦、安徽省等地已基本实现了全覆盖。承保林木9.2亿亩，牲畜7.3亿头。
    但联系我国农业发展自身的特点，比如农地范围跨度大、地域特征明显，农业经济基础薄弱和农民的组织程度低等，我国农业保险的覆盖面积仍然不够，农业保险的品种和结构还有待提高，保险公司的发展尚处于不成熟阶段，农业保险也缺乏法律保障。据此，我们不能仅仅满足于目前农业保险取得的进步，而是应该找出不足之处并加以改进，促进农业保险的进一步发展。
    2 我国农业保险进一步发展的限制因素
    农业保险作为分散农业生产风险、补偿经济损失、稳定农民收入和促进农业发展的一种机制，已经成为国际上最重要的非价格农业保护工具之一（姜岩、褚保金，2012）。我国是一个农业生产大国，保持对农业保险的重视、推进政策性农业保险制度的全面建设和完善是必不可少的。分析我国农业保险发展的限制因素才能从根本上促进其发展。
    2.1 政府政策支持力度虽有所加强但仍然不够
    由于农业保险供给面临着系统性风险、信息不对称和正的外部性，农业保险市场存在“市场失灵”和“供给有限”现象（冯文丽，2004），农业保险需要政府充分发挥作用，实现农业保险有效的制度供给。虽然近年来我国对农业保险的财政补贴支出呈现逐渐增加的趋势，但就中国农村目前的情况看，国家财政补贴不足、优惠税收力度不够等原因仍然制约着我国农业保险的发展。
    2.2 农业保险法律法规滞后
    我国自2013年3月1日开始施行《农业保险条例》，首次确立了农村保险的法律地位和保险工作的政策规范。与发达国家相比，我国农业保险的专门法规出台时间晚，而且尚未出台与《农业保险条例》配套的规章，农业保险法律法规还不完善，农业保险的发展缺乏一个有利的法律环境。
    2.3 尚未构建农业保险服务组织体系
    农业保险作为一种公共产品，政府作为经营主体，需要将农业保险纳入政府的职责范畴（赵庆晗，2007）。因此需要设立明确的职能机构，代表政府出面协调保险公司与农民及政府各部门的关系，并负责农业保险日常管理工作。建立完善的农业保险组织体系，必须明确中央与地方各级政府、保险公司各级机构之间的分工与各自的责任，以及农业保险相关费用的构成和各方的出资比例，这有利于农业保险的长远发展。
    2.4 农民组织化程度低
    我国目前农业生产以分散的农户为主体，农民的组织程度低，这与农业保险要求的高度组织化有很大的距离。这个矛盾不解决，大范围推广农业保险会困难重重。因此在各种农业保险项目试点过程中，需要探索创新农业保险经营模式，通过有效的方式，将一家一户的农民组织起来，统一承保，统一理赔，才能取得良好的效果，进一步推动农业保险的发展。
    2.5 风险分散管理机制不健全
    农业是一个高风险的行业，风险存在于农业生产、流通、消费等各个环节。农业风险是指在农业生产或经营过程中灾害损失发生的可能性。农业风险按其发生的原因分为自然风险、经济风险和社会风险（龙文军，2010）。农业的高风险性和波动性是影响我国农业发展和农业保险发展的重要原因。因此分散农业风险、进行农业风险管理是非常必要的，它是农业保险稳定发展的基础，也是农民在发生农业风险后获得赔付的重要保障。目前我国尚未建立农业风险分散管理机制，然而我国又是一个自然灾害发生频繁的国家，自然风险的发生往往造成大面积的影响和严重的经济损失。在目前缺乏风险分散的机制下，农民受损大、保险公司负担重，这严重打击了农民的生产主动性和保险公司的发展农业保险积极性，对我国农业的发展极为不利。因此急需建立一个适合我国国情的农业风险分散管理机制。
    2.6 农业保险公司自身存在缺点
    由于我国农业保险是在政府的扶持下开展的，保险公司没有参与到完全的市场竞争中去，保险公司的竞争力还有待加强。许多保险公司还存在管理模式落后、机构累赘、运作效率低等缺点，这些缺点一方面导致保险公司收益低、发展受限的现状，在另一方面还严重影响了我国农业保险政策的落实和长远发展等问题。因此保险公司应该积极采取有效措施提高自身经营管理能力和市场竞争力，可以尝试引进国外先进的管理方法、精简保险机构和推动农业保险创新等方式。
    3 推动我国农业保险发展的对策建议
    近年来，农业保险在政府的重视和大力扶持下取得了较快的发展和初步的成就，但我们不能只看到表面现象，盲目乐观，懈于进步。反之，应该认清我国农业保险发展的现状，并从各个方面采取有效措施促进我国农业保险的进一步发展。因此，农业保险在现阶段下的发展，尤其需要政府的引导以及社会各阶层的支持，以及保险公司和农民的共同努力。
    3.1 继续加大政府的财政支持力度
    继续加大政府的财政支持力度，具体可以从三个方面来分析。对农民来说，首先需要继续扩大农业保险的补贴范围，扩大农业保险的覆盖面，并适当提高部分险种的保费补贴比例。让更多的农民能够享受到政策性农业保险保费的补贴，让低收入农民也能够负担得起保费支出。其次是要加强技术信息服务，及时为参保者提供有效的农业保险信息。让农民对农业保险种类、对于不同的农业保险政府的补贴额以及保险赔付手续和赔付额都了然于胸。
    对参与农业保险经营的保险公司和农业保险经营机构来说，政府加大财政支持力度可以在：一是积极引导保险公司在农业保险需求较大的地区开展农业保险工作，并在开展方式和农业保险品种等方面给予适当的指导。二是给予一定的税收优惠。对于涉农保险业务可以采取征收低税率，特别的对于主要粮食等的保险业务应该免税。三是给予适当的经营管理费用补贴。比如保险公司的管理费用以及提供技术保障的服务费用等，需要政府一定比例的补贴。
    对整个社会来说，需要政府对农业保险进行大力宣传，使其得到社会各阶层的支持和重视，从而创造一个有利于农业保险发展的社会环境。同时，政府还应该注重对农业保险人才的培养，加大对农业保险人力资源的投入。
    3.2 推进完善配套法律法规
    应抓紧全面落实《农业保险条例》，并尽快出台配套规章，包括农业保险市场准入和准出、农业保险产品管理、准备金提取和偿付能力计算标准、农业保险的基层网络建设、农业再保险管理等（王小平，2013）。
    3.3 推动农业保险服务组织体系建设
    3.3.1 建立各级农业保险专门管理机构
    该机构主要承担农业保险在组织实施过程中的日常工作，并负责保险公司与农民及政府各部门的沟通和协调。农业保险专门机构的建立，可以保障农业保险日常工作的正常进行，也便于各部门的沟通协调，促使地方各部门间更好地配合工作。
    3.3.2 应该明确中央与地方各级政府、保险公司各级机构之间的分工与责任
    一个完善的农业保险服务组织体系，各级政府、保险公司的分工和责任必须有明确的划分，而且不能缺位或重复。在保险公司与农民正式签订保单之前，应该划定保险公司同政府各部门机构和单位之间的职责范围，明确各自的责任。比如在保险公司与政府的职责划分上，要明确政府的农业、水利、气象、土地、林业、财政等部门应该提供的基本条件；在保险公司与政府涉农组织的职责划分上，要明确政府的农经、农技、农机、畜牧防疫等机构在农业保险承保、定损阶段应提供的技术保障种类和程度；在保险公司与参与农业保险项目的龙头企业、行业协会等单位之间的职责划分上，要弄清楚承保收费方面的结算方式、赔款支付方面的合作方式以及具体的结算办法等。
    3.3.3 明确农业保险相关费用的负担方式和比例
    第一是要明确保费的构成方式以及各方的出资比例，农业保险保费的收支需要独立记账，并单独核算；第二是要保障大灾超赔后的赔款补充来源的落实，避免保险公司承担过多的经济责任；第三是要明确保险公司的管理费用分担方式和比例，可以采取在保费中提取管理费用或者是由政府另行支付管理费用给保险公司；第四是要明确提供技术保障的服务费用的支出，在农业保险承保、定损、收费和赔付过程中，参与部门众多，其中必然会有一定的人力、物力费用的支出，这些费用不能简单地列入保险公司经营管理费用支出中，必须要有明确的规定有专门的资金支出。
    3.4 提高农民的组织化程度
    我国农业保险的发展是一个不断失败并不断探索的过程，从这一过程中得出一个重要结论是，要想取得我国农业保险长远发展的胜利，必须创新农业保险的经营模式，用适当的联系将我国分散的农户组织起来，统一参保、统一理赔。
    提高农民的组织化程度，可以利用政府的组织力量，政府有完善的组织体系，尤其是乡、村两级机构，在农村分布广泛、号召能力强，很容易将农民组织起来；可以通过龙头企业和农民专业合作组织的影响力和经济上的联系将农民组织起来；还可以充分发挥涉农服务组织的作用，通过完整的农业生产服务体系建立农业保险基层体系，从而提高农民的组织化程度。
    3.5 建立科学有效的农业风险分散和管理机制
    农业风险分散和管理机制的建立，在一定程度上减小了保险公司的负担，也对农民获得必要的灾后补偿提供了保障，有利于我国农业的稳定发展。
    3.5.1 建立农业风险事前预测机制对农业风险进行事前预测，防患于未然。建立外部专家协作网，利用各级民政、气象、农业等涉农部门人力资源和专业优势，构建农业保险发展合作机制，对可能发生的农业灾害特别是农业气象灾害进行预测，并及时告知农民让其采取措施尽可能避免或减小灾害造成的损失。
    3.5.2 建立农业巨灾风险准备金制度
    农业保险的巨灾风险准备金作为一种特殊的准备金，是为了应付巨灾风险事故发生后，责任准备金不足以支付赔款的一种准备（王德宝、庹国柱，2011）。我国是一个农业自然灾害频发的国家，面临着严重的农业巨灾风险，巨灾的危害性极大，影响范围很广，给我国农业生产造成了巨大的经济损失，建立农业巨灾风险应对机制至关重要（黄小敏、王丽兰，2010）。
    农业巨灾风险准备金制度的建立，让我们在面对突发的重大农业灾害时不至于完全束手无策。相关机构部门应按照农业巨灾风险准备金制度的相关规定，对受灾农民及时进行补助发放，将资金及时拨付给保险公司进行赔付，使受灾农民具有重新购买生产工具进行农业生产的能力，从而使受灾地区的农业经济尽快恢复。这是一项有效的分散农业风险的措施。但在该制度的建立过程中应该注意以下几点问题，一是要坚持按照“以丰补歉”的基本原则使用巨灾风险准备金。二是对于农业巨灾风险准备金的投资管理，在正常年景将巨灾风险准备金的结余可用于银行存款或持有部分国债等风险小的投资，所获利息收入及投资收入应全额充实巨灾风险准备金。三是应该加强对农业保险巨灾风险准备金的监管。
    3.5.3 建立农业保险再保险制度
    2006年国发23号文件指出，要“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。从各地制定的推进农业保险发展的文件来看，我国已经逐步意识到农业保险再保险对分散经营风险的作用。我国应该尽快建立农业保险再保险制度，在建立过程中，应该充分借鉴国外保险公司农业再保险成功的经验，出台相关法律为农业再保险的运作提供法律依据，同时还应该给予充分的财政补贴和税收优惠，从长远看，还可以逐步设立农业保险再保险专项基金，以保障农业再保险制度的运行。
    3.6 农业保险公司应该加强自身建设
    虽然我国农业保险受到较大程度的政府行为的影响，不是完全市场竞争下的经营行为，但是保险公司的经营能力和管理水平的高低在一定程度上直接决定了农业保险的成功与否。
    3.6.1 积极推动农业保险创新
    创新农业保险产品。各地保险公司应根据当地具体的地域特征和农业发展的特点制定出适合的农业保险产品，以满足当地农民对农业保险的需求。比如中国人财保险在四川、甘肃等地开办了种子生产保险，在江苏、北京等地开办了设施蔬菜保鲜，在沿海地区开办了水产养殖保险，在云南、贵州等地开办了烤烟保险等。
    优化保险产品结构。近年来，虽然各地农业保险得到了较大的发展，但现有农业保险险种在保费费率、保障水平和理赔条件等方面还存在着一些问题。对此，保险公司应该结合农业生产实际，改进费率设计，降低费率水平，完善理赔条款，扩大保险保障范围，提高农业保险保障水平（张志南，2013）。
    3.6.2 充分利用先进科学技术的推动作用
    在市场经济条件下，农业保险公司同其他行业一样，需要不断改进公司经营管理方法，提高公司运行效率，提高公司的市场竞争力。由于农业保险自身的特点，先进的科学技术对于突破一些技术难题是非常重要的，特别是在解决农业保险精准承保、理赔技术障碍方面。安华农业保险股份有限公司和中国人保财险在这方面的成就较为突出，取得了丰硕的成果。安华农业保险股份有限公司在业界率先进行农业保险承保理赔科技手段研究，现已经在地理信息系统建设和无人机研发应用方面取得了显著成果和领先优势；中国人保财险创新管理工具，引入二维码、DNA鉴定等技术实现对养殖险承保标的的科学管理；利用遥感卫星、无人机航拍技术进行定损理赔，开展气象指数保险试点，破解了大面积灾害理赔难题。
    参考文献
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    [7]冯文丽。我国农业保险市场失灵与制度供给[J].金融研究，2004，（4）。
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