法理研究项目:农民住房财产权抵押规则重构

    第三，探索抵押物处置时宅基地权益的实现方式和途径，还要注意其中集体经济组织的宅基地所有权利益的实现问题。有学者认为，鉴于宅基地分配的福利性、保障性，农民的住房财产权主要体现为房屋所有权的价值，“土地价值在其房地产转让过程中不应视为成员所享有的固有财产价值”。非本集体经济组织成员受让农民住房财产权时，取得房屋所有权，同时“推定其与土地所有权人成立新的土地使用权关系”，受让人应向作为土地所有权人的集体经济组织交纳租金，“如允许宅基地使用人在转让房屋所有权后仍享有土地收益或土地福利，既不符合宅基地使用权的无偿性，也剥夺了农村集体作为所有权人的合法权益”。(85)笔者以为，宅基地的福利分配和无偿取得，不能抹杀宅基地使用权的财产属性，更不能据此剥夺农户作为宅基地用益物权人所本应取得的法定孳息。否则，在抵押权实现后，原宅基地使用权人不仅丧失其宅基地用益物权，而且丧失再次请求分配宅基地的资格，其宅基地福利即丧失殆尽。以集体所收取的租金来保障农民的基本住房权利，限于该租金的集体资产性质以及我国目前的集体资产权利行使现状，(86)恐难实现；与其这样，还不如以在宅基地使用权之上设定租赁权的方式将租金的主要部分直接给予农民。同时，集体经济组织作为宅基地所有权人，可以参与抵押物处置时宅基地部分法定孳息(包括转让或出租所生孳息)的分配，具体分配标准和比例应参酌当地经济发展水平、具体租金数额、基本生活保障水平等因素综合确定，也“可以‘五五’分成”。(87)《“三地”改革意见》提出要建立健全土地增值收益在国家、集体、个人之间、集体经济组织内部的分配机制，合理提高个人收益。就宅基地使用权的法定孳息而言，国家以税收方式参与租金的分配；集体经济组织作为宅基地使用权人，其收益就是宅基地价值增值收益；农民享有自己投资所致的价值增值部分。(88)
    (四)防止农民居无定所的实践探索及其评价
    在宅基地依然是农民最重要的生活保障的背景下，“失地风险”是一个不可忽视的重要问题。农民住房财产权抵押贷款试点中是否会出现居无定所的问题，也是“慎重稳妥”“选择试点”最重要的原因，更是最大的民生问题。金融机构在处置抵押物时如何保证农户基本住房权利，就成了试点管理办法起草时无法回避的论题。
    各地试点探索中，大多要求农民提供住宅以外其他适当住所的证明，(89)以防止抵押权实现时抵押人居无定所，发生社会风险。(90)这一做法“将会大大限制农民住房抵押的设立，从而也就间接限制了农民住房的价值发挥”。(91)笔者以为，“住宅以外其他适当住所的证明”的真实性值得置疑，是否可以落实亦值得怀疑，徒具形式而无多大的实际意义。学说上，农民基本住房权利的保障已经脱逸出了宅基地用益物权的范畴，“为被执行人及其所扶养家属提供基本居住条件，应当是社会保障制度的功能，属政府的职责范围。”(92)在“落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利”，“有效盘活农村资源、资金、资产”的抵押贷款试点指导思想之下，更应注重宅基地使用权的财产属性。即使抵押物的处置以“保证农户基本住房权利”为前提，其实现路径亦应在准确把握“基本住房权利”的含义下展开。
    “基本住房权利”并不以农户享有住房财产权或保有宅基地使用权为唯一判断因素，其他保障农民居有定所的方法也不失为可采路径之一。例如，前述抵押物处置方式中，强制管理就没有使农民丧失住房财产权；宅基地使用权租赁权的制度设计同样可以使农民以租金满足其“基本住房权利”。此外，农村社会保障制度的建立和完善也为“基本住房权利”的保障提供了最为正当的路径。司法实践中的既有规则也已经就“基本住房权利”的保护提供了解决方案。如《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、抵押、冻结财产的规定》明确规定：“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵押”。《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》也规定，对于属被执行人及其所扶养家属必需但已设定抵押的房屋，在给予被执行人一定的宽限期并由申请执行人或集体经济组织提供临时性住房后，可以拍卖、变卖。(93)
    在抵押农民有数处住房时，自不会发生农民居无定所的情形，对抵押物的处置应无障碍。在抵押农民仅有一处住房时，抵押物处置时原则上以货币安置方式安置抵押农民及其所扶养家属，使其有生活必需的居住条件，安置款按照安置面积乘以被处置房屋所在区域较偏僻地段的买卖价格或租赁价格计算，并从抵押物变价款中扣除。若有条件采取实物安置方式的，也可以实物安置；实物安置按照就近原则，一般在被处置房屋所在位置的一定范围以内安置，提供足以保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的住房，但实物安置不一定是使抵押农民取得价值较低的住房财产权，租赁权亦可。法院已以货币或实物方式安置的，视为已经解决基本住房问题，抵押农民应及时腾退房屋。抵押农民拒绝接受法院的货币或实物安置方案，又不主动腾退已被处置房屋的，法院应当通知抵押农民及时迁出，不主动腾退的，在宽限期届满后，实施强制腾退。(94)
    四、结语
    农民住房财产权抵押贷款试点改革，就金融机构而言，就是要构建风险防控机制，保障信贷资产的安全；就公共政策的考量而言，就是要防控抵押物处置时农民失去住房财产权所引发的社会风险。当前农村宅基地问题十分突出，“既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题”。(95)倾斜地保护农民权益，首先是要在形式上赋权，赋予农民处分其住房财产权的权利，让农民拥有涵盖使用价值和交换价值在内的更为完整的房地权益。(96)在当前的社会环境以及农村社会保障体系尚不健全的情况下，全面放开住房财产权自由抵押与流转的时机还不成熟，(97)折中方案就成了目前制度安排时的无奈之举。值得注意的是，为使农民住房财产权抵押贷款制度真正落地，达到政策设计的目标，配套制度的跟进至为重要，这也是控制抵押风险、吸引更多金融机构参与抵押贷款的关键。例如，户籍制度、登记制度、抵押财产评估制度、抵押物流转平台建设等等，均应及时配套跟进。

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