法理研究项目:农民住房财产权抵押规则重构

    《“两权”抵押指导意见》对抵押物处置范围的限制仅仅只是“原则”，给各试点地方提供了创新实践的余地。尤其是，该意见同时指出“盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对‘三农’的支持力度”，“探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径”，如将抵押物处置范围仅限于本集体经济组织，那就无法“盘活”了，也就没有必要“探索”了。这样，试点管理办法可以规定多种模式。第一，抵押物处置范围局限于农民住房所在地的集体经济组织。这种模式完全迁就了现行法的制度安排，没有试点的实际意义，也不会为下一步的法律修改和制度完善提供实践基础。第二，抵押物处置范围放宽到一定范围(如本县、市)内的农业户籍人员，但农民住房所在地的集体经济组织及其成员具有优先受让权，此种情形的政策设计还应考虑宅基地转让收益在集体和农民之间的分配问题(其后详述)。至于户籍问题，在目前相关政策并不明朗的情况下，受让人并不取得该集体经济组织的户籍；即使取得户籍，也不取得该集体经济组织成员的身份。(80)第三，抵押物处置范围不作限制，但农民住房所在地的集体经济组织及其成员具有优先受让权，制度设计时同样要考虑宅基地转让收益的分配问题。这三种模式各有其适用空间，分别对应于经济和社会发展现状不同的地区，应选取相应地区分类试点。例如，对于大城市的近郊而言，农民住房财产权的价值较高，市场化基础(如登记、流转机制)比较好，农民以非农收入为主要生活来源，其可以采取第三种模式。
    应当注意的是，就采取第二、三种模式的试点地区，无须暂停土地管理法部分条款的实施。正如前述，现行我国《土地管理法》关于宅基地转让、租赁的第62条并不构成试点改革的法律障碍，自无须提请全国人大常委会授权在试点地区暂停实施。至于前述将宅基地受让范围局限于本集体经济组织成员的规范性文件，在性质上不属于应予修改、废止或暂停实施的“不适应改革要求的法律法规”。
    (三)抵押物处置时宅基地权益实现方式和途径的探索
    《“两权”抵押指导意见》就抵押物处置中受让人范围的限制更多地侧重于在宅基地制度改革并未朝向市场化发展的背景下，宅基地使用权“本身的保障功能及不可处分性”，(81)这就决定了“房地一致”的农民住房财产权抵押权实现时，处置范围必然受到宅基地使用权受让人范围的限制。但当下宅基地制度改革的指导思想就是要“保障农户宅基地用益物权”，即“要依法保障农户宅基地依法取得、使用、收益的权利，逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，发挥市场机制在资源配置中的基础作用”。(82)现行宅基地制度之下，农户对宅基地仅享有占有、使用的权利，因其流转宅基地使用权极受限制，收益权能即有名无实。(83)《“两权”抵押指导意见》“探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径”，更多地应从保障宅基地用益物权的角度进行理解。
    第一，探索抵押物处置时宅基地权益的实现方式和途径，首先要保证农民住房财产权的变价款主要应由农民享有，并优先用于清偿金融机构的贷款债权，剩余部分主要归属于农民。只有这样，才能充分发挥农民住房财产权的市场价值，尤其是其中宅基地用益物权的市场价值。宅基地使用权的收益权能的体现之一就是以转让、出租等方式处分宅基地使用权并获取法定孳息。在抵押物处置时，其中宅基地使用权的变价款即为其法定孳息的表现形式，应以之作为农民的财产清偿相应债务。
    第二，探索抵押物处置时宅基地权益的实现方式和途径，就意味着农民住房财产权抵押权实现时不一定要就农民房屋所有权和宅基地使用权一并变价，可以探索“房地分离”模式：受让人仅取得住房所有权，而不取得宅基地使用权，就住房和宅基地之间的利用关系，可以采取住房所有权受让人取得宅基地使用权的租赁权(债权性质的土地使用权)。此际，抵押人仅丧失住房所有权，并不丧失宅基地使用权，可以依宅基地使用权的租赁权收取受让人的租金，凭此即可租住他人闲置住房，以此“保证农民的基本住房权利”。这既是宅基地用益物权的实现方式，也是《“两权”抵押指导意见》制定与商品住房相区别的抵押物处置规则的体现。(84)

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