法理研究项目:农民住房财产权抵押规则重构

    一、农民住房财产权抵押权的标的物：“房地一致”抑或“房地分离”
    在展开农民住房财产权的抵押规则之前，有必要明确的是：用于抵押的财产是农民住房的所有权、宅基地使用权抑或是两者的结合？目前现行法上就这些财产充任抵押物究竟有哪些限制？实践中的探索又是如何突破现行法的限制？下一步的政策设计又应该采取什么态度？
    (一)现行法之下的“房地”关系及其适用于农民住房财产权抵押时的困境
    我国实定法上，“建筑物及其他地上附着物”与“建设用地使用权”属于不同的财产类型，建筑物的所有权独立于建设用地使用权，但建筑物在物理状态上无法脱离于其所依附的土地而独立存在，④两者必须相互结合，才能发挥其经济作用。为避免权利冲突、简化交易关系、节约交易成本、稳定社会秩序，我国法上采取了“房地一致”原则，明定建筑物应与建设用地使用权一并处分，⑤实行“房随地走”、“地随房走”的双向一致。值得注意的是，这些规则均只适用于建筑物与其占用范围内的建设用地使用权之间的关系。农民住房与其占用范围内的宅基地使用权之间的关系，是否适用或准用“房地一致”原则，不无疑问。
    根据我国物权法的规定，“宅基地……等集体所有的土地使用权”不得抵押(第184条第2项)，但同时规定“建筑物及其他地上附着物”可以抵押(第180条第1款第1项)。如此就形成了在宅基地使用权不能作为抵押物的情况下，其上的农民房屋所有权(属于“建筑物”)是否可以抵押的争论：这些规定“到底是指农村住房抵押时，宅基地使用权无须一并抵押，还是想通过禁止宅基地使用权抵押而间接禁止农村住房抵押，立法宗旨和意图并不明确”。⑥如果适用或准用“房地一致”原则，则农民房屋所有权依“地随房走”原则就不能抵押，如此即妨碍了农民住房的交易自由，损害了农民房屋所有权，忽视了农民住房的资产属性与融资功能；⑦如果不适用或准用“房地一致”原则，则不管是否允许宅基地使用权抵押，农民房屋所有权均可抵押。“现行立法只是明确了宅基地使用权不得抵押，并未禁止宅基地之上的房屋的抵押权限，更没有规定农村房屋抵押‘地随房走’的原则。”⑧
    十八届三中全会《决定》提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”之后，学者间就农民住房财产权抵押提出了各种不同的改革方案。
    第一种观点认为，在不允许宅基地使用权抵押的背景之下，慎重稳妥地推动农民住房财产权抵押，就意味着农民房屋所有权与其占用范围内的宅基地使用权相分离而单独抵押。⑨“《决定》采取了‘房地分离’的改革方式”，⑩将宅基地及其上房屋作为各自独立的两类财产，其中，宅基地使用权具有身份性，是专属于集体经济组织成员的财产权，因保障农民基本生活资料的公共政策需要，而仍然限制权利人处分，不得抵押、转让；但地上房屋自属农民的私有财产，其权能完整，因此允许抵押、转让。(11)这一模式“既可满足当事人意思自治处分私权的需要，也能达到物尽其用、社会效益最大化的要求”。(12)“目前中央文件允许试点的只是农民‘住房’财产权的抵押，而不是‘住宅’财产权的抵押。农民‘住房’财产权不应包括宅基地，住房可以抵押并不意味着宅基地可以抵押。”(13)在农民住房抵押权实现时，农村住房的受让人不应限定于本集体经济组织成员，但受让人并不取得该住房占用范围内的宅基地使用权，而仅取得该宅基地使用权的法定租赁权(14)或集体土地的法定租赁权，(15)以使农民房屋所有权的受让人取得正当的土地权源。
    第二种观点认为，现行法上的“房地一致”原则仍应坚持。十八届三中全会《决定》虽然仅提及赋予农民住房财产权“抵押、担保、转让”权能，但在“房地一致”原则之下，农民房屋所有权的转让势必导致宅基地使用权随之转让。因此，应放宽农民房屋所有权流转的限制条件。农民住房财产权抵押权实现时，农民房屋的受让人同时取得该房屋所有权及宅基地使用权，允许因房地不可分离、随农民房屋所有权转让而必然产生的宅基地使用权流转。其同时认为，农村集体经济组织作为宅基地所有权人，可以向购买农民住房所有权的受让人收取相应的集体土地使用权有偿使用费。(16)

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