法理研究项目:农民住房财产权抵押规则重构

    (二)农民住房财产权抵押的实践探索
    重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为进一步激活农村生产要素，破解农村发展融资难题，增加农民财产性收入，出台了一系列的政策，全面推进包括农村居民房屋抵押融资在内的农村金融制度创新。根据《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法(试行)》的规定，以农民房屋作抵押的，其所占用的农村土地使用权一并抵押、一并评估(评估时应考虑转让的市场价格或复垦产生地票的交易价格)，并提供抵押人拥有其他适当居住场所和稳定生活来源的书面证明材料(第6条第3项、第8条第2项)。农民房屋抵押实行登记制度，抵押权自登记时设立(第10条、第11条)。在抵押权实现时，抵押物的处置方式有依法拍卖、变卖、流转等，在同等条件下，本集体经济组织及其符合购买条件的成员有优先受让权(第16条、第17条)。尽管重庆市的改革方案在某些方面突破了现行法的规定，但重庆市高级人民法院的司法意见还是认为，按照上述规定设定的抵押权，人民法院应当认定有效，并明定：“当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，应优先在村集体经济组织内处置。在该集体经济组织内不能处置的，可以由政府指定的有关机构收购。法律、行政法规规定可以向集体经济组织外转让的，从其规定。”(32)
    四川成都市也是全国统筹城乡综合配套改革试验区，其农村房屋抵押融资试点仍然坚持“房地一致”原则，农村房屋所有权与其占用范围内的集体建设用地使用权应一并抵押，抵押人未一并抵押的，未抵押财产视为一并抵押。(33)持有合法取得集体土地使用证(使用权类型为集体建设用地使用权)和房屋所有权证，且征得本集体经济组织同意，并承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所的抵押人可以申请办理农村房屋抵押。“抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土资源管理部门办理集体建设用地使用权登记手续。办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。同一农村集体经济组织的成员交纳集体建设用地使用权出让价款的比例应相同。”(34)该规定意在实际操作过程中绕开宅基地使用权不得抵押的禁止性规定。抵押权实现时，也是农村房屋所有权与集体建设用地使用权一并变价，共同清偿金融机构的贷款债权。
    浙江温州乐清市地处我国改革开放的前沿地区，作为温州模式的发祥地，该市农户宅基地用益物权保障和住房财产权抵押转让机制创新已经列入省级农村改革试验区。(35)此前，乐清在农民住房财产权抵押登记试点上获得了成功。该市的主要做法是，农民申请农房抵押贷款时，应提供房屋所有权证、宅基地使用权证、抵押物非唯一住房确认书、村集体同意抵押物处置证明书、处置人不再申请宅基地承诺书；贷款用途限于正当的经营项目。仅办理农民住房抵押权的登记，但抵押权实现时宅基地使用权应随同农民房屋所有权一并转让。(36)“农村村民住宅涉及集体土地使用权，本着房产权与土地使用权一并转移的原则，可以在本村村民之间有偿调剂。国土资源管理部门根据法院的裁定书和协助执行通知书予以办理土地使用权过户手续。法律、法规另有规定的从其规定。”(37)在2008年《房屋登记办法》实施后，明令禁止集体土地范围内房屋抵押登记的情况下，温州市人民政府召开专题会议，就继续推行农民住房抵押贷款试点进行协调([2009]10号专题会议纪要)。浙江省高级人民法院为地方农民住房抵押贷款试验出台了配套的《关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》，其中规定：“农村住房抵押等新型贷款担保方式贷款的，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。”(38)由此，浙江法院明显突破了现行法上“宅基地使用权不能抵押”的规定，表现为实质性的法院造法行为。(39)

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