赵俊臣：云南推行新型城镇化面临的难题与对策研究报告

    2013年云南省省院合作重大研究项目公开招标，由云南省社会科学院与中国社会科学院农村发展研究所课题组中标，牵头完成的《云南推行新型城镇化面临的难题与对策研究》，经近一年的研究，形成研究报告？篇。期间，课题组边研究，边将阶段成果通过《云南智库要报》等，报省委省政府及有关部门参考，其中还根据中共云南省委办公厅转达中共中央办公厅的指示，整理出《云南省城镇化建设报告》，通过中共云南省委办公厅上报中共中央办公厅。单篇研究报告被财政部、农业部等主办纸质报刊发表8篇次，学术网站发布30篇次。现将课题组的主要研究意见，报告如下。
    一、云南新型城镇化在全国的地位
    云南省的城镇化建设与全国同步，目前处于城镇化深入发展的关键时期，面临的难题更多更为严峻。正确认识这些难题，牢牢把握云南新型城镇化在全国的地位，抓住城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战，这是摆在云南面前的重大任务。
    （一）云南是全国新型城镇化的攻坚区域
    1．云南城镇化与全国的差距越拉越大
    云南省经济总体发展水平低于全国平均水平，表现之一是城镇化水平落后于全国，且差距越拉越大。2001年，云南省常住人口城镇化率（24.86%），低于全国平均水平（37.70%）12.84个百分点；到2010年这一差距扩大到14.96个百分点，2013年这一差距仍然有13.25个百分点。而2013年云南省户籍城镇化率（27.24%），低于全国平均水平（35.7%）8.5个百分点。既要加快城镇化进程，以缩短与全国的差距，同时要重视城镇化质量的提高，是今后一段时期云南省城镇化发展要解决的主要问题。
    2. 云南土地城镇化快于人口城镇化，更快于全国平均水平
    2001年至2012年云南省城镇建成区面积增长134%、城镇人口增长为68%，土地城镇化速度明显快于人口城镇化的速度,而且也远远高于2000—2011年全国城镇建成区面积增长76.4%、城镇人口50.5%的增长速度。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。
    3．城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。
    全国城镇存在着空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，云南这一情况更甚。云南省城镇体系结构长期存在大中城市数量少、规模小的问题。全省有1个特大城市、1个大城市、7个中等城市、11个小城市、105个县城、1175个小城镇。建制市20个，在西部12个省区市中仅比西藏、青海、贵州、宁夏多。城镇总体发展水平不高，聚集能力和辐射带动能力不足。正在建设的城市群内部分工协作不够、集群效率不高；昆明这一特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。
    4．体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。
    与全国一样，云南现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，极大地障碍城乡间要素流转，阻碍着城乡发展一体化。由于农村土地产权主体长期虚置，农民拥有的仅是土地使用权，难以分享农地转换成城市土地后所产生的级差地租；而且土地使用权流转受限，不能作为资产进入市场，保障功能难以转换为资本功能。但消除城乡间要素流转障碍尤其是允许农地进入市场也隐藏着巨大风险，包括对耕地乃至粮食安全的威胁，更重要的是，由于当前我国农村监督管理制度不健全，如果仅仅允许土地使用权流转而不采取相应的农村金融、监督、决策等改革配套措施，难以避免土地流转效益向农村权力群体集中而产生新的问题。
    此外，由于全国范围内城镇化体制改革统一框架仍未形成，农民异地进城务工时，由于无法将建设用地指标或土地增值收益带到流入地，受益者主要是流出地政府，但实现这部分农民城镇化的成本却是由流入地政府支付，损益主体不一致，使得许多改革措施难以广泛推开。
    （二）云南可以成为全国新型城镇化的试验区
    1．国家面向西南开放桥头堡战略桥头堡的重要载体
    根据党中央、国务院关于桥头堡战略的要求，力争经过10年的努力，到2020年把云南建设成为我国面向西南开放的战略通道、合作平台、产业基地、交流窗口、生态屏障，推动我国与东南亚、南亚的交流合作向更宽领域、更深层次、更高水平迈进，都要以城镇化为重要载体。特别是通道，一般都可以在沿线形成一批城市城镇，而城市城镇又成为通道的起点、终点与节点。这是古今中外经济社会发展的普遍规律。尊重并充分利用这一规律，云南一方面要利用现有城市城镇的优势，坚决落实国家桥头堡战略决策，另一方面又要紧紧抓住桥头堡的机遇，加速实现省内城市化城镇化步伐。
    2．4060公里沿边防线巩固的基地
    云南地处祖国西南边陲。全省辖16个州市，129个县（市、区），国土面积39.4万平方公里，与越南、老挝、缅甸三个国家接壤，边境线长4060公里，约占全国边境线的1/5。而且，云南又是全国陆地边境线上人口最密集的省份，是典型的“人均收入低、人口高密度”的地区。通过发展沿边城镇，并以此为平台，主动推进边境经济合作区建设，是云南创造边境地区发展机会、提升沿边经济水平、实现富民兴边的重要突破口，以开放促发展，创造沿边开放奇迹的新机遇和新起点。
    （三）新型城镇化对云南具有特殊意义
    1．与全国同步实现小康社会的突破口
    从2006年“十一五”计划期始，云南与全国同步进入了全面建设小康社会阶段。全面建设小康社会，云南面临着城乡二元结构比全国固化、发展差距比全国大、贫困面比全国广、贫困程度比全国深、脱贫难度比全国艰巨等重大难题，要解决这些难题，突破口之一就在于实施城镇化，通过城镇化带动面临问题的解决。
    2．云南省跨越发展模式的优先选择
    为缩短与国内发达地区的差距，云南制定并实施着加速发展工业和服务业为标志的跨越式发展的战略。而工业和服务业的加速发展，必须以人口集聚、科学技术、文化教育、医疗卫生、金融投资、交通运输等行业的发展为基础，从而自然而然的形成城市城镇化。以昆明市为中心的滇中城市群、以大理为中心的滇西城镇群、以蒙（自）个（旧）开（远）建（水）为中心的滇南城镇群建设，将承担起云南省发展的重任。这三大城市城镇群代表着一种新型城镇化道路的探索，推动云南省由经济文化大省向经济文化强省迈进。
    3．城乡统筹发展、消除二元结构的唯一正确道路
    云南是全国31个省市区中经济二元结构最严重的省份，其中城乡居民收入差距长期稳定在4以上，而国际上通常把2.5：1作为城乡居民收入差距的警戒线。根据国际上的经验，解决城乡二元结构的唯一正确道路，只能是允许和鼓励生产要素在城乡之间自由流动。欧洲、北美的城市化过程中，没有发生特别严重的二元结构问题，最主要的原因，就是生产要素一直能够在城乡之间双向自由流动。我们要缩小城乡差别，提高城镇化质量，也必须加快建立健全城乡统一的要素市场，积极推动人口和资金、技术、知识、管理等生产要素双向流动。
    4．打赢扶贫攻坚战、接受异地搬迁移民的首选场所
    2005年，我们曾主持对异地搬迁移民扶贫进行调研，结果发现，在云南易地搬迁开发的迁入地中，有偏远农村、农场和城镇郊区三种场所，以城镇郊区的效果最好，农场次之。因此，作为全国易地搬迁扶贫开发任务最艰巨的省份，新型城镇化对于打赢扶贫攻坚战、接受异地搬迁移民扶贫具有特殊意义。
    城镇郊区之所以成为接收易地搬迁扶贫开发的最好场所，主要在于其环境优于农场和偏僻农村：一是可以享受到城镇文明。例如青年人可以利用节假日、晚上等休闲时间去城镇娱乐场所、商场购物，乃至与城镇社会交往；二是孩子就学方便。调查发现，很多移民家庭把子女是否能够方便就学放在家庭决策的非常重要的位置上。他们曾说，我们的上辈和我们自己这一代因贫穷，受教育少，没有出息，但我们不能让我们的下一代也上不起学。三是就医方便。调查中发现，几乎所有的贫穷农民家都曾出现过就不起医而导致的家庭成员死亡，在迁出地"上江湖庸医当"等悲剧。四是交通方便。几乎所有的易地搬迁农户在老家都有未搬迁的亲戚朋友，如遇探望，在城镇郊区当然方便。五是城镇存在着一些打工赚钱的机会与岗位，一旦碰上就可以及时抓住。六是城镇及其郊区信息传播畅通及时，有利于移民农户了解与学习党和政府的方针政策，接受农业科技知识，掌握市场贸易行情。七是城镇及其郊区党政机关、企事业单位多，各种人员流动大，移民农户觉得有安全感。例如，城镇较少出现象偏僻农村中横行乡里、欺压百姓的"乡霸"、"村鬼"，农户受到了委屈、打击有地方申诉控告，等。
    现行的把丧失生存条件需要易地搬迁的贫困农户搬迁到偏远农村的作法，如果不是实在处于无奈，无城镇或农场可以接受，那么，就是有点违背人类社会发展规律之嫌。把贫困农户往偏僻农村搬迁，不主张，不允许、不鼓励他们搬迁到城镇或郊区，这不但违背人类社会发展的规律，也是一大不公平，是封建等级制的残毒
    二、云南新型城镇化现状分析
    改革开放以来，云南与全国同步，伴随着工业化进程加速，城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978－2013年，城镇人口从375.7万人增加到人1897.3，城镇化率从12.15%提升到40.48%，年均提高0.81个百分点；城市数量从4个增加到20个，建制镇数量从130个增加到583个。取得的成就举世瞩目。但是，在城镇化快速发展过程中，存在着的一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题，要比全国更为突出。
    （一）主要作法
    1．思路逐步深化
    云南省城镇化建设，经历了一个思路逐步深化的过程。2003-2005年，重点对城镇化布局作出安排，先后提出昆明市城市规划“一湖四环”和“一湖四片”的决策，并就滇西、滇东、滇南、滇中城市群规划作出部署。2005-2006年，提出了要高水平规划建设一批特色旅游名镇和把县城发展成中小城市；2008年，提出“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇，做美农村”的工作思路，赋予了城乡建设发展新的内涵和要求。2011年，作出“保护坝区农田、建设山地城镇”的部署，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，探索具有云南特色的城镇化道路。2012年，提出滇中城市经济圈建设和“一区、两带、四城、多点”发展的战略部署，推动滇中城市一体化发展。2014年，颁布《云南省新型城镇化规划（2014—2020年），动员全省上下树立新理念、探索新路径、聚合新动力、实现新发展。
    2．科学规划先行
    近几年来，全省城乡规划工作取得重要成果。《云南省城乡规划条例》于2013年颁布施行；《云南省城镇体系规划》按法定程序已上报国务院审批；滇中城市群、滇西城镇群、滇东北城镇群规划经省人民政府批准实施；滇东南城镇群和滇西南城镇群规划已经省级有关部门和专家审查；提前完成了13.
    15万个村庄规划编制任务；全省城镇化率到达40.48%。
    3．基础建设一盘棋
    近几年来，重视统筹老城区、城市新区和产业园区协调发展。省委省政府明确提出，没有产业支撑的城镇，建得再漂亮也是个“空壳”。不能把道路当成“拉链”随意开拉。使城市的天更蓝、水更清、环境更优美、空气更清新、人民更开心。
    4．城乡管理一体化
    云南按照“三分建设，七分管理”的原则，克服短期行为，探索走出一条制度化、规范化和经常化的城乡管理新路子。运用信息化、电子化、数字化、网络化等现代管理手段，创新城市管理模式。从群众最关注的地方抓起，综合整治城乡人居环境，根治“脏、乱、差、堵”等问题，切实提高城乡群众的满意度。
    （二）取得的主要成就
    1．城镇化率提升
    1949年，云南省总人口1595万人，其中城市城镇人口76.56万人，城镇化率4.80%；到2013年，全省城镇化率达到40.48%；65年间平均每年增加0.55个百分点。目前，全省城市发展到19个，建制镇发展到583个（包括118个城关镇），城镇建成区面积达1458平方公里，城镇人口达到1704万人，基本形成以昆明特大城市为依托，以玉溪、曲靖、大理、红河区域中心城市，州（市）政府所在地和设市的城市、县城、中心集镇、边境口岸城镇为基础的城镇化发展格局。
    2．进城农民落户加快
    2011年，省委提出的十年新增城镇人口1000万（即：2011－2015年每年120万，共计600万；2016－2020年每年80万，共计400万）的目标和任务。省直有关部门及时就转户过程中涉及的群众权益保障问题与国家有关部委进行了汇报请示、沟通协调，并结合省请求实际认真研究制订了有关政策措施，为转户工作的顺利推进提供了有力的支撑。截至2014年6月，全省城乡统筹转户总数达519万人，位居全国前列；在已转户人口中，在建制镇落户的占86.4%，在县城落户的占8.8%，呈现出就近转移、就近就业、就近落户、就近市民化的特征。全省户籍人口城镇化率从2011年的16.5%上升到27.3%，常住人口城镇化率从2011年的36.8%上升到40.48%。
    3．以滇中为代表的城市群初具规模
    2011年以来，按照省委、省政府的要求，云南省全面启动了滇中、滇西、滇东北、滇东南、滇西南5个城镇群规划和滇西北城镇群规划编报批工作，打造具有云南特色的城镇群。其中滇中城市群进展较快。滇中城市群定为：“云南发展的核心区，连接东南亚南亚国家的陆路交通枢纽，面向东南亚南亚对外开放的重要门户、区域性金融中心，我国面向西南开放重要桥头堡的重要产业基地，全国重要的烟草、旅游、文化、能源和商贸物流基地，以化工、冶金、生物为重点的区域性资源精深加工基地”。
    4．注重文化保护和历史传承
    长期来，云南省注重文化保护和历史传承，目前共有历史文化名城名镇名村名街77个，其中：国家级历史文化名城5个、中国历史文化名镇名村12个；省级历史文化名城10个、名镇名村48个、名街2个。在今后新型城镇化发展中，要充分借助云南已形成的具有本土区域文化特色的资源，以及保存的大量物质文化遗产、非物质文化遗产和优秀历史建筑，努力营造优秀传统农耕文化与现代城市文明交融共生的城镇文化。
    5．城镇化特色逐步鲜明
    早在2005年，省政府提出了“发挥民族文化和自然资源优势，建设旅游小镇，以旅游业推进城镇化，以旅游小镇促进旅游业提质增效，为农村加快发展和群众脱贫致富探索出新路，更好地保护历史文化和生态环境”的旅游小镇开发总体思路，并提出了重点打造60个旅游小镇的目标。2011年，省政府又结合全省乡镇发展的潜力和优势，印发了《关于加快推进特色小镇建设的意见》（云政发〔2011〕101号），在60个旅游小镇的基础上，明确新增了150个特色小镇名单，其中包括：68个现代农业型，34个工业型，27个商贸型，12个边境口岸型，9个生态园林型，形成了6种类型的210个特色小镇。
    6．城镇上山有序推进
    2011年9月，云南省提出“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”，转变建设用地方式，严格保护耕地尤其是坝区优质耕地，用好用足国家低丘缓坡地综合开发试点省土地政策，引导城镇、村庄、工业向适建山地发展。按照规划，用地上山，将让云南坝区耕地中基本农田增加300多万亩，保护率提高15个百分点；而全省到2020年建设用地的总规模也将增加260多万亩，云南城镇化和农业发展，城市和乡村，从“此消彼长”变成“和谐共处”。
    截至2012年4月26日，省低丘缓坡土地综合开发利用试点工作领导小组共收到各州市的利用实施方案报件90余个，有14个实施方案原则通过审查，山区新增建设用地71.35万亩。 城镇上山守住了“耕地红线”，还要保“生态绿线”，“宜农则农、宜林则林、宜建则建”，打造与自然地貌融合的城镇风貌，让“城在山中、房在林中、人在绿中”。大理市、麒麟区、红塔区、宜良县等一批试点项目进展顺利，探索出城镇上山10种类型，涌现出一批工业上山的典型。
    （三）面临的主要问题
    在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，由于历史、经济、社会、自然等诸多方面的原因，云南省城镇发展水平较低的状况还远没有从根本上得到改变。
    1．城镇化发展水平总体滞后
    从城镇人口数量看，目前统计的1897万城镇人口包括了400万在城市城镇工作半年以上、户籍在农村的农民工及随迁人口，这部分人并未真正融入城镇、享受城镇居民的公共服务，还不是真正意义上的城镇居民。从城镇数量看，建制镇和建制市分别仅占全国总数的2.89%和2.96%。从城镇规模看，大部分州市政府所在地城市常住人口仅为10至30万人，县城多为2至5万人，建制镇多为1万人以下，城镇规模小、综合实力不强、辐射带动能力弱。从城镇化质量看，发展中“重地上轻地下”、“重硬件轻软件”、“重短期轻长期”等问题突出，城市功能不完善、不协调，城市管理水平相对滞后。
    2．城镇化发展方式粗放
    城镇化过程中过度依赖稀缺的自然资源和低成本的人力资源进行数量扩张。2001年至2011年，全省城镇建成区面积增长90.09%、城镇人口增长30.78%，土地的城镇化大大快于人口的城镇化。一些城市发展超出资源环境承载能力，人口、土地、资源、环境的矛盾突出。
    3．城镇空间分布仍有待合理
    云南省城镇空间分布呈现“T”形集聚型，中多边少、东密西疏。“T”形南北向城镇集聚轴主要覆盖昆明、曲靖、玉溪、楚雄、昭通、红河、文山、德宏等州市，设市城市比重达70%以上，总体呈现滇中地区城市多，沿边境一线城市少的基本格局。以云岭东侧和元江为界，东部有1个特大城市、1个大城市、6个中等城市和全省近2/3的城镇，滇西地区仅有1个中等城市和全省近1/3的城镇。
    4．城镇化发展的产业支撑不强
    云南省工业化不发达而城镇化发展水平严重滞后于工业化发展水平，导致工业化、城镇化与服务业的发展没有形成良性循环，产业集聚带动社会分工深化细化不够，人口城镇化滞后导致需求拉动力不强，一些中小城市、小城镇产业发展和集聚缺乏支持，造成产业发展吸纳就业的能力比较弱。
    5．城镇化过程中城乡矛盾突出
    一些地方城镇化发展缺乏统一规划，城市发展和农村发展“一头重、一头轻”，反哺农村力量薄弱，没有达到提升农业、富裕农民、建设农村的效果。
    6．城镇化过程中缺乏历史和文化内涵
    省委书记秦光荣从历史和文化的角度，曾详细分析了昆明城市规划建设中存在的以下问题：一是作为城市发展内核的历史文脉被割裂；二是城市原有的大山大水空间格局被破坏；三是城市的人文之湖滇池受到严重污染；四是城市的街区和建筑风格没有特色缺乏个性；五是城市的基础设施建设缺乏统筹规划；六是城市的管理缺乏文化视野和战略眼光。
    7．城镇化发展的体制机制障碍亟待破除
    一些地方随意调整规划，规划的约束性不强。土地管理制度、就业制度、社会保障制度、户籍管理制度等方面的改革滞后，制约公共资源在城乡的优化配置和生产要素在城乡之间的合理流动，影响城镇化的健康有序发展。这些不足和问题，也正是我省城镇化发展的工作着力点和努力方向。
    8．城镇管理经营水平滞后
    云南地处边疆，经济发展落后，对城市的经营、管理缺乏必要的经验，土地资源、水资源、环境资源、人力资源的深度开发严重滞后，财政增收、社会就业压力增大。近年来，随着社会主义市场经济的发展，城镇供水、污水处理等基础设施建设的市场化运作才刚刚启动。
     
    三、云南新型城镇化面临的难题与困难
    （一）云南新型城镇化面临的难题
    1．理论指导方面的难题
    关于新型城镇化，目前国内尚未一个权威的概念阐释，更缺少一套大家公认的指标体系，实践中人们的理解也就仁者见仁、智者见智。例如，有的认为，按照字面理解，所谓城镇化就是辖区内全部实现了城镇化，不存在空白死角。较多的人认为，所谓城镇化的实质就是辖区内的农民从农民身份转变成为市民。还有的认为，将全部乡村变成城镇、将全部农民变成市民是不切实际的，只能是让农民实际上享受与市民一样的福利待遇。由于认识不统一，实践中分管城镇化的有关部门的工作重心，没有更多的放在辖区内的农民怎样从农民身份转变成市民，没有更多的放在农民实际上享受与市民一样的福利待遇上，而是对于早已城镇化的城区和县城投入了不少的精力，被称作关注锦上添花。此外，李克强总理所说的“胡焕庸线”在云南的走向情况，也尚需组织力量研究。
    2．发展模式方面的难题
    至目前，国内学者推荐了五花八门的发展模式，就产业带动来看，有工业（加工业、乡镇企业）带动型，旅游带动性，服务业带动型，外贸边贸带动性；就主导动力来看，有乡镇政府主导型，如苏南模式，个体私营经济主导型，如温州模式，大城市带大郊区发展型，如成都模式；近几年来人们更青睐于生态型城镇化、资源节约型城镇化、低碳型城镇化和紧凑型城镇化、人的城镇化等。结合到云南省不同的城镇的发展模式，需要因地制宜，具体分析，找出适合当地的有效模式。
    3．城镇化规划方面的难题
    不少地方城镇化规划方面缺乏个性，建筑规划设计抄袭、模仿、复制现象十分普遍，缺乏文化意识、缺乏民族特色、缺乏人文特色、缺乏美学观念，建筑物千篇一律。有相当一部分城镇乃至村庄规划不符合当地乡镇情况，不符合进城农民的需求。原因是有关规划部门没有从事小城镇和村庄规划的人才，再进一步研究发现高校没有设小城镇和村庄规划的课程。执行规划的严肃性、权威性、规范性没有真正建立起来，在一些地方规划没有变化快、随意更改规划的现象还比较突出。
    4．城镇文化正面临着保存不力的难题
    云南城镇文化正面临着四个危险。一是作为城镇发展内核的历史文脉面临着被割裂的危险，一些具有地域文化特色的传统民居被毁，一些古迹特别是名人故居部分倒塌或被拆除，
    造成了城镇文化空间的破坏、历史文脉的割裂，城市的历史记忆正在逐步消失；二是城市原有的好山好水空间格局面临着被破坏的危险，一些地方城镇发展缺乏对自然山水环境的尊重，任意破坏城市与山水环境的有机联系，随意改变原有地形地貌，导致城市中心城区与各片区由放射组团和田园形式逐渐转化为“中心摊大饼”的形态，城市依山而建、傍水而居的优美风貌正在逐步消失；三是城市街区和建筑风格面临着被淹没的危险，一些古老的有传统特色标志性建筑被毁灭，一些独具特色的历史文化街区被单调的新建筑所淹没，很少看到具有特色风貌的建筑和街区，让人记忆深刻的城市地标性建筑更是少见，独具特色的城市个性正在逐步消失；四是城镇的灵秀之水面临着被干涸、污染的危险，一些地方一城一水、水城相系的灵秀之美正在逐步消失。
    5．城镇化土地利用方面的难题
    云南城镇化过程中土地利用方面的难题主要表现；一是为节约平坝区域优质耕地实施的城镇上山碰到的成本与环境问题。二是怎样通过减少农村建设用地来弥补城市化增加的建设用地问题。三是不可持续的现有的土地财政的化解问题。
    6．进城农民户籍改革方面的难题
    一是农民工对进小城镇积极性始终高不起来
    我国小城镇数量多、分布广，相对于大中城市来看资源环境承载能力强，是今后吸纳进城农民的重要载体。早在2011年，云南省便决定“全面放开县城和建制镇”落户限制。2013年6月《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。但由于小城镇基础设施建设滞后、产业支撑乏力，对农民缺乏吸引力，吸纳能力不强。我们曾选取云南省2005——2010的10年间，边境六县（腾冲、香格里拉、勐海、勐腊、宁蒗、元阳）和滇中5县（禄劝、东川、富民、嵩明和寻甸），发现这11县中仅有腾冲县的县城非农业人口数增加比较多，香格里拉县和嵩明县不但没有增加，反而出现减少趋势，其余8县的增加表现出平缓的趋势。由此可见农民对落户县城及其小城镇的积极性并不高。
    问题还在于，许多地方已经发现农民工对进小城镇积极性并不高的原因主要在于没有产业，但是开出的药方却不对症，“治”不了“病”。例如，不少小城镇针对几乎没有工业的实际，提出并实施对工业招商引资，官员拜访过不少城市工业企业，花了不少钱，但是几乎所有大中型工业企业都在考虑企业成本、交通、配套、人才等条件，不愿意到小城镇办分厂，更从来没有想过到西部边远地区小城镇办分厂。
    二是大中城市以规模控制之名拒绝农民工落户
    早在1980年12月国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》便提出“控制大城市规模”，此后控制大城市规模一直作为各个大城市发展和编制规划的指导方针，有的大城市还在“控制大城市规模”前面加上“严格”二字。经过30多年的实践，大家都可以看到，人为地“严格控制大城市规模”不但并不成功，而且阻碍了城市化进程。昆明城市发展就是控制大城市规模的典型写照。1982年国务院批准的《昆明城市总体规划（1981-2000》的控制指标，1986年就被突破；1987年省政府批准的《昆明城市总体规划调整大纲》规模控制指标，1993年就又突破，不得不着手修编；2000年，国务院批准的《昆明市总体规划方案（2000－2010年）》控制指标，到2003年，昆明主城区用地就已经达到201平方公里，超过规划2000年指标136.7平方公里的47％，2010年指标164.3平方公里的22％；总人口达到了261万，远远超过了规划2000年指标150万人的65％，2010年指标173万人的45％。也就是说，昆明主城区的用地已经将８年后的指标严重“预支”。这一事实说明，大城市发展有其自身的客观规律性，是不以人的意志为转移的。当然，大中城市规模控制倒是有效地拒绝着农民工落户。
    7．进城农民子女受教育方面的难题
    进城农民子女受教育问题状况较为复杂，其中受义务教育已基本解决，存在的问题是不能享有城市优质中学资源（重点中学）和参与高考的平等权利。最近，我们对在昆明市打工的农民工进行了随机问卷调查，发现在184份有效问卷中，有小孩已到上幼儿园年龄的40名，其中跟着自己在打工的昆明市上幼儿园的12名，占30% ；在老家上幼儿园的23名，占57.5%；没有上幼儿园的5名，占12.5%。有小孩已到上小学年龄的45名，其中跟着自己在打工的昆明市上小学的19名，占应上小学总数的42.22% ；在老家上小学的26名，占57.78%。有小孩已到上初中年龄的33名，其中跟着自己在打工的昆明市上初中的15名，占45.46% ；在老家上初中的18名，占54.54%。
    教育优势资源的不足，不但进城农民子女无缘，对于许多的城市本地居民子女来说，也是难以进入重点中学的。有的不得不出高价让子女上学，有的则是拿着钱也挤不进去，而进城农民的子女只能“望学兴叹”。
    进城农民工子女能否参与异地高考，是多年来全国普遍存在的问题，由于需要解决的问题较多，涉及问题的面较广，在相当长的时期内高考模式难以有大的改动。从全国情况看，在异地高考改革方面，云南的改革走在了前列，处于门槛相对较低的局势，但对于进城农民工子女来说，仍然对农民工子女有失公平，条件还比较苛刻。例如，即使有户口也不能报考一本二本，只能报考三本。从为国家选拔与培养人才来看，有可能埋没一些有培养前途的年轻人，对国家对民族都不利。
    8．进城农民医疗保险方面的难题
    实践中碰到的是制度设计歧视：农民是新农合，和城镇居民医保、城镇职工医保不是一个系统，而且新农合还有个异地交款结账的问题，更不要说优质医疗资源少的问题。特别是还存在补偿比例低、报销基本用药目录少、大病转诊手续多且较不易的问题。
    农民进城医保是全国性的一个大问题。中央农办主任陈锡文最近指出：“目前约80%进城农民工未参加城镇社保。”云南省内情况大体上与全国差不多，而且还差一些。从目前看解决这一问题很多很大，主要是所需巨额资金的分摊、城市看病难看病贵本来就解决不容易等。
    9．进城农民养老保险方面的难题
    主要问题是新农保和城镇居保并轨后基础养老金标准仍然偏低。新农保和城镇居保并轨后，实行两不变，即基础性缴费补贴标准不变，仍由省财政给予参保人每人每年30元的缴费补贴；基础养老金标准不变，目前仍为每人每月60元，其中中央财政55元，省财政5元。这一标准仍然偏低，在农民工等低收入阶层个人缴费不高的情况下，靠这样低的养老金显然难以维持体面生活。正如老百姓说的，60元养老金还不够买一包云烟的钱。
    特别是，进城农民工中的大多数由于没有落户，并没有享受城镇居民养老保险。在我们最近对在昆明市打工的农民工进行随机问卷调查的184份有效问卷中，回答没有在昆明办理城镇养老的180人，占全部问卷的97.83 %；只有一人办理了养老保险，另有3人没有回答。
    此外，农民工参加城镇职工养老保险一般由雇主或单位按工资的12%缴纳，个人按工资的2%缴纳，各地政府只承担城镇职工医疗保险的经办费用和弥补城镇职工医疗保险费用缺口。在此，农民工就业的民营企业大都负担不起，而没有办理的积极性。
    10．城镇化所需资金保障方面的难题
    云南城镇化到底需要多少钱？我们从公共成本与个人成本相结合的视角出发，参考前人研究成果的基础上，采用模型公式法，测算得出，云南省每转移一个农民工，公共成本的当期支出为56172.53元，个人成本若不考虑住房为12263.33元，两项合计68435.33元，略低于国务院发展研究中心课题组对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的2010年实地调研得出的一个典型农民工市民化（包括相应的抚养人口）所需的公共支出成本总共约8万元左右，更低于中国发展研究基金会（2010）估计的农民工市民化的平均成本在10万元左右。照此推算，落实中共云南省委、省政府2011年提出的“加大城乡统筹力度、促进农业转移人口转变为城镇居民，力争2020年新增转户进城农民1000万人”，就需要投入约6843.5亿元，其中需要政府投入的5617.3亿元。
    11．基础设施建设滞后的难题
    随着云南省大中城市加快发展，城镇基础设施配套建设问题日益凸显，成为提升城镇发展质量的一个关键结点。比如：一些城市的道路、给排水、燃气、电力、电信等基础设施规划建设管理缺乏统筹，造成反复开挖，老百姓叫苦连天；一些城市的教育、医疗、商业服务和环境建设严重滞后，多种“城市病”给群众生活带来许多困难；近年我们下大力气推进城镇污水、垃圾处理设施建设，但一些地方建成的设施没有得到很好的利用。一些城市的道路体系建设与城市发展不相匹配，造成城市交通恶化等等。
    12．自然资源支撑方面的难题
    能源资源不足是我国的一个基本国情，云南省情况更为严峻。昆明市解决市民饮用水，花钱不少。不少地方小城镇电、煤等能源缺乏，有的是长距离运输，成本高，而太阳能、风能等新能源的利用还有个建设成本问题。如何立足省内县内解决能源资源问题，是城镇化进程中都必须破解的一道难题。
    13．城镇化生态环境方面的难题
    随着人口向城镇集聚，城市空气环境污染的问题会更加突出。在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，也是摆在云南面前有待破解一篇大文章。
    14．政府职能转变问题
    在新型城镇化模式下，对农民土地的补偿要提高，房价也不能再大幅上涨，这就意味着政府依赖土地财政的老路走到了尽头。同时，还必须为进城农民提供教育、医疗等基本公共服务，地方政府是城市化模式转变过程中的“净受损者”。如何转变思维，转变职能，适应新型城镇化对政府定位的新要求，这是新型城镇化推进过程中面临的一个重大挑战。
    15．法制保障方面的难题
    怎样将新型城镇化建设纳入到法治化轨道，解决户籍、土地、社会保障、就业等城乡二元化制度的束缚，从政治法律上保障农民享有平等的“国民待遇”，特别是遏制新任官员改变规划，仍是需要破解的难题。
    （二）农民进城公平享受城镇居民存在的困难
    从云南户籍制度改革实践情况看，改革的难点在于城市公共资源的承载能力有限，户口上附着的福利太多，因此需要逐步剥离各种附加的福利待遇，让户籍制度回归“本位”，使户籍管理真正成为国家行政管理制度。
    1．财政支付能力不足的困难
    由于受发展条件的影响，云南地方财政收入长期以来都是入不敷出。由于发展的不平衡性，云南省内的贫困县较多，经济发展水平能力弱。同时，云南省政府的财源正在减少，地方财政可用财力非常有限，以实施“营改增”为例，虽然，“营改增”后为部分中小企业减轻了一定的税务负担，但大部分税收由地税变为国税，上缴到了中央财政。
    问题还在于，对于农民工进城后所需中央财政分担支付部分，尚未一个制度性的解决办法，现行的中央政府对地方政府的转移支付是以户籍人口的公共需求为基础调适，尚未建立起针对农民工及其随迁家属跨区域流动的转移支付调整机制。
    而且，在农民工已经成为输入地产业工人的重要组成部分，为输入地经济社会发展做出了重要贡献的情况下，
    一方面他们无法在输入地享受各项公共服务，另一方面仍然由输出地政府承担其相应的新农村养老保险、新农村合作医疗、子女义务教育以及留守老人的各项公共支出，实际上形成了这样一种很不公平的局面：经济发展水平相对较低的输出地补贴经济发展水平相对较高的输入地。
    2．企业安置新进城落户人员就业的困难
    目前，一些企业负担城镇职工社保缴费的主要部分，相当于工人工资的40%左右。大量农民工主要受雇在民营劳动密集型小微企业中，如果全额缴费，对这类企业而言，负担是十分沉重的。从全国情况看，用工企业在原材料、劳动力、资金等投入成本上涨以及国内外市场需求乏力的情况下，企业利润率普遍较低。据统计，2011年中小企业整体利润率已不足3%，如果以按城镇职工标准为农民工缴纳“五险一金”的话，需要新增支出占工资总额47%的费用，将大幅提升中小企业的社保成本，按照昆明市2011年城镇职工参保“五险一金”的缴费基数测算，人均需缴费7587元/年，对于利润较低、市场竞争力弱的企业，缴纳如此高额的社会保险费是难已承受的和不易实现的。
     
    四、境外城镇化的启示与借鉴
    国外和台湾地区城镇化的经验教训，对于我们推进新型城镇化之路有许多宝贵的启示。
    （一）借鉴美国大城市群建设经验，建设好滇中城市群。
    近年来，云南省提出了包括现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市，州市所在地和设市城市，县城，中心集镇，边境口岸城镇6个层次的全省城镇体系建设构架的思路，关键是做大做强现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市群。在此，可以借鉴美国大城市群建设经验。
    在城镇化进程中，美国走的是着力打造大“都市圈”和“城市带”，依托并充分发挥中心城市的辐射带动作用，构建集聚度高、开放式、多层次的城镇体系，形成了国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方小城市和中心镇等不同层次的城镇体系。大都市区在20世纪出现后，很快就成为美国城市发展的主导趋势之一，大都市区的数量不断增加，规模急剧扩大，人口在全国人口中的比例也迅速提高。1910年，美国大都市区的数量还只有58个，人口比例只有31%；而到1940年，大都市区的数量增加到140个，人口比例上升到48%，美国已基本成为一个大都市区化的国家。从地区分布看，全国形成了三大城市群：东北部城市群包括波士顿、纽约、华盛顿、费城、巴尔的摩等中心城市和一系列中小城镇，绵延700公里，宽约100公里，是美国第一大城市群，都市化程度很高；第二大城市群分布于五大湖南部，从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡；美国西海岸的加利福尼亚州分布着第三大城市连绵带，北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣地亚哥直到墨西哥边境。三大城市群成为美国的政治、经济、文化中心，在其辐射带动下，大量的小城镇获得了快速的发展，在城市空间布局上形成了层次分明、定位明确、功能互补的城镇体系。
    （二）以英国新城建设规模探索为鉴，合理确定中小城市规模。
    目前云南省州市所在地的情况与英国第三代新城建设的背景很相似，可以从第三代新城建设以来的战略发展政策中得到一些启示。
    第二次世界大战后，英国开始了一场旨在解决城市恶性膨胀、合理规划城市的“新城运动”。新城建设经历了三代，从以疏散大城市人口为主的第一代新城，发展到功能相对独立的第三代新城。第三代新城注重从就业功能、消费娱乐功能、教育功能等方面不断完善发展，以摆脱以往单纯作为中心城市郊外住宅区的角色，密尔顿?凯恩斯就是最为典型的例子。英国的第一代新城，人口规模2万—5万人，新城区里很少有就业岗位，造成巨大的钟摆式城市交通，结果以失败告终；第二代新城，人口规模15万—20万人，就业岗位50%当地解决，至少减少50%的城际交通；第三代新城，人口规模20万—30万人，就业岗位基本上能够在新城内解决，实现职住平衡即居住者与就业者的数量相对平衡，既保证了新城的经济活力，又可削减对老城的交通压力。
    （三）借鉴日本走集中城镇化道路、提高土地的集约化管理能力的经验。
    日本的城镇化进程虽然比一些西方国家晚百余年，但由于其城市经济飞速发展，2011年城镇化率达到91.3%，只用了几十年时间就达到了西方发达国家的城市化水平。日本在城镇化与工业化同步发展的前提下，选择适合本国土地资源条件的整体城镇化发展和区域布局模式，走集中型城市化道路。第一，日本的城乡土地管理完全纳入法制化轨道，一切重大国土问题都制定特定法律，其特征可归纳为：数量多、范围广，各项条文目的明确，要求具体，职责清楚，严格制裁，不断修改。如限制城乡土地利用的就有：限制城市土地利用——根据《城市规划法》，限制城市内部不同地域土地利用方向；限制农业区域土地利用——根据《农业振兴地域法》、《农业法》等的要求，限制农业地域的土地利用，规定农业用地不能被任意侵占，不同农业用地也不许任意转用。另外，还有限制森林地域的土地利用、自然公园地域的土地利用、自然保护地域的土地利用等，对于保护土地（环境）质量发挥了重要作用。第二，伴随着城市扩展和城乡人口流动和转移，及时进行町（镇）村行政管理范围的调整（其中1950—1955年村行政建制的数量由8357个锐减为2506个，减少了70％，但除三大都市区市郊之外，自然村的数量并没有大幅减少），提高土地的集约化管理能力，减少村镇违章建筑对土地的占用，取得了良好的效果。在1935—1970年日本工业化和城镇化快速发展的35年中，耕地只减少了35％。第三，从1962年开始，日本还先后制定了5次全国综合开发计划，不断调整国家产业布局和基础设施建设安排，对防止人口过度聚集、缩小区域差距等方面都发挥了积极的作用。日本在城市化过程中，在严格保护耕地数量的情况下，耕地数量依然减少，但由于同时重视了耕地质量保护，农产品（尤其是粮食）产量依然有较大提高，可谓是实现了“耕地经济供求的动态平衡”。
    （四）借鉴台湾地区采用多元化方式转移农村劳动力，避免出现大城市病。
    台湾地区大中小城市在功能上呈层级模式，有效缓解和消除城乡对立，克服了“大城市病”，成为城镇化比较成功的典型案例。第一，重新整合农村的资源，发展乡村型产业，同时配合农业新技术及农地利用型服务业，加强农特产品包装设计与行销，发展地方特色型产业，吸纳农村劳动力。第二，大力发展城市二三产业，吸引农村劳动力进入城市。从上世纪五十年代开始，台湾地区就有农村劳动力向城市二三产业转移，到1965年已有约100万农村青年成为城市里的打工者。这是由乡村到城市的流动，由农民向工人的转变。20世纪60年代中期，跨国公司大举进入台湾，出口加工业遍布台湾城乡，一些先期流入城市的打工者回家创业，台湾农村地区“客厅即工厂”的农户生产方式成型，全台湾以劳动密集型为特点的中小制造企业勃兴。这是由城市到农村的回流，由民工到业主的转变。20世纪70年代以后，台湾地区又适时调整产业结构，使其向资本密集和技术密集型转变，产业升级又进一步推动城镇化的发展。更重要的是,台湾在农业剩余劳动力转移的过程中采取了分散型的转移方式，逐渐形成了以大城市为核心，以中等城市为骨干，以小城市为中心镇的多层次的城镇空间构型，并通过发展农村非农产业吸收了大量农业剩余劳动力，因此避免了大城市病。
    （五）借鉴西欧经验，正确定位和发挥政府在城镇化过程中的作用。
    西欧国家的城镇化发展过程中，与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素能够自由流动和配置，市场机制发挥了主导作用。同时，各国政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预，通过健全法制、制定和实施国家城镇化战略和公共政策，开发建设区域基础设施，改善城市环境，提供公共服务设施，引导城镇化与市场化、工业化互动发展，积极推进区域结构调整，应对快速发展的城镇化进程。如英国的《公共卫生法》、《环境卫生法》、《住宅与规划法》等，对城市建筑和环境卫生进行管制，缓解了城市过度拥挤造成的问题。此外，政府发挥调控职能。英国、德国、法国在城镇化过程中都不同程度地出现了土地、住房、交通、环境和历史文化保护等方面的问题，政府充分发挥了调控作用，引导城市建设和土地开发利用。如德国从解决城镇化早期出现的住宅供应不足、居住环境恶化等问题入手，逐步明确了城镇发展“既要考虑市场竞争，也要顾及社会和公共利益需要”的原则，颁布了一系列法规，规范交通等市政基础设施和公共设施的建设。
     
    五、云南新型城镇化目标预测
    （一）农民进城目标预测
    1．2020年目标可以如期并提前完成
    根据中国云南省委、省政府《关于推进云南特色新型城镇化发展的意见》和《云南省新型城镇化规划（2014—2020年）》，到2020年，全省常住人口城镇化率达到50％左右，户籍人口城镇化率达到38％左右，相当于常住人口城镇化率每年提高1.36个百分点、户籍人口城镇化率每年提高1.54个百分点。这两个目标是统筹考虑全省城镇化发展水平、推进农业转移人口市民化、资源环境承载能力等各方面因素，在必要和可能之间、转型发展与保持合理增长速度之间确定的“平衡点”，是一个比较合理的目标。
    云南省计划争取到2020年再新增转户500万人以上，全省常住人口城镇化率达到50%左右，户籍人口城镇化率达到38%左右。届时，全省总人口预测为4792.7人，城镇人口为2396.35人，城镇户籍人口为1821.23人。为此，从明年起到2020年的6年里，每年需要转户80万人以上。基本实现全省城乡人口在大中小城市、小城镇和农村合理布局，有可能提前3——5年完成，或者说超额完成。
    2．2030年目标预测
    预测到2030年全省总人口与全国同步达到峰值，为4896.55万人；届时城镇化率低于全国两个百分点，为68%，城镇户籍人口为3329.65万人；乡村人口1566.9万人。从2020年起到2030年共需转户1508.42万人，平均每年转户为150.8万人。任务比较艰巨。
    3．2050年目标预测
    预测到2050年全省总人口为4774.67万人；届时城镇化率与全国同步为70%，城镇户籍人口为3342.27万人；乡村人口1432.40万人。从2030年起到2050年共需转户12.62万人，平均每年转户为0.631万人。实际上，到2030年，云南省与全国同步，已经实现了全域城镇化。
    （二）进城农民将逐步享受公共服务
    1．将全部享受城镇居民医保
    考虑到国家将新农合和城镇居民医保合并已经完成，到2020年全省城镇新增户籍人口1000万中，将全部享受城镇居民医保，另有10-20%左右的进城农民工在就业单位得帮助下，享受城镇职工医保。
    2．将全部享受城镇居民养老保险
    考虑到国家将新农保和城镇居民养老保险合并已经完成，到2020年全省城镇新增户籍人口1000万中，将全部享受城镇居民养老保险。
    3．住房的解决不理想
    鉴于进城农民工工资报酬的提升主要受供求关系的影响，而不可能有大的提升，从而影响他们在城镇买房，进城农民住房的解决并不理想，相当一部分还不得不依靠就业单位提供简陋的工棚居住?点击此处阅读下一页)
    有的还不得不在城中村居住。
    4．子女受教育的全部解决还有较远的路要走
    到2020年全省城镇新增户籍人口1000万中的子女受教育问题基本得到解决，但是考大学的限制仍然不同程度的存在。
    （三）城市城镇的空间布局趋于合理化
    1. 大中城市的数目将有所增加
    目前，云南省内建制镇和小城市的落户条件已经放开，但其自身对农民工的吸引力相对较小。昆明这个特大城市对农民工的吸引力相对较强，但是由于人口规模受到严格限制，对农民工来从事“脏、苦、累”工作呈欢迎态度，但给予落户限制非常多。
    未来一段时间，随着新型城镇化的推进，云南将会新增2-3个大城市和5-6个中等城市。
    2. 城市发展的“三群一带”形态更加明显
    以昆明为中心、包括曲靖、玉溪、楚雄的滇中城市群在质量上有明显提升，在国家城市体系中的位置将有所提高。以大理为中心的滇西城市群和以蒙自、个旧、开远、建水为中心的滇南城市群，将会获得更多政策和市场力量的支持。
    在云南4060公里沿边经济带中，依托边贸、沿边金融开放和边境旅游，文山、麻栗坡、河口、景洪、临沧、孟定、镇康、瑞丽、腾冲、六库等小城镇，在推动与东南亚南亚的区域合作中发挥着不可忽视的战略作用。
    3. 一批特大型小城镇有望获得市级管理权限
    云南目前建制镇是580个，占整个乡镇总数的44%。小城镇发展的最大特点是出现了高度分化的现象。对于这些已经存在的小城镇，重要的引领方向是采取差异化的政策。对于人口多、经济实力强的镇，应赋予同人口和经济规模相适应的管理权。预计一批人口达到10万、20万以上的特大型小城镇可以变为市，使其名实相符。
    （四）城市城镇建设有突破
    1. 少部分城镇通过接收东部产业转移迎来机遇期
    国家一直通过各种政策推动西部发展。国家城镇化规划表明，新一轮西部发展的侧重点在于，以城镇化作为平台，推动产业转移、农业人口就近城镇化与西部重点城市群、重点城市和小城镇的基础设施提升相结合。云南省一部分城市城镇抓着这一机遇，通过接收东部产业转移，获得了一定发展。但是对这一发展不可估计过高。
    2.新城新区的“鬼城”现象消失
    2020年以后，以昆明呈贡为代表的新城新区开始进入繁荣，“鬼城”现象逐步消失。其它新设立新城新区将受到更加严格的监管，城市边界无序蔓延的情况有望缓解。新城建设数量减少，但一批新城将成为推进新型城镇化建设的探路者，注重统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，有效推进功能混合和产城融合。在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。
    3．交通节点城市产业竞争将更加激烈，需要重新寻找竞争优势
    国家新型城镇化规划表明，到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。在这样的情况下，云南成为交通节点的城市大大增多，交通交点成为城市的基本特征，产业竞争将更加激烈，为数不少的一批城市城镇在需要重新寻找竞争优势中，有可能败下阵来，发展并不如人意。
    4．绿色、智慧、人文城市引领城市风向标
    一批城市城镇将在推动绿色发展、提高智能化水平、增强历史文化魅力、全面提升城市内在品质等方面，脱颖而出，成为新的领军城市城镇。望得见山、看得见水，记得住乡愁这类句子不但会成为城市城镇定位用语，也会实实在在地指导城市城镇的发展。
    六、若干对策建议
    （一）把尊重进城农民愿望纳入城镇规划的依法修改盘子中
    包括云南在内的我国城市城镇规划的最大缺陷，是自上而下、而不是自下而上，即人们形容的“一任书记（市长）一个规划”、“建了拆，拆了再建”。这正如今年博鳌论坛上外国专家一致的看法，只有当中国政府的决策者们改变了自上而下的思维，用自下而上的民主参与方式来做城镇规划决策，中国的城镇化才是“人的城镇化”。让地方政府官员作出这样的思维转变并非易事，会遇到原有官僚体系惯性的抵抗，而解决方式是：对官员“再教育”，让他们知道“参与式管理”的转变是必然要发生的，并培养他们实施“参与式”公共决策的能力。
    特别是，把尊重进城农民愿望纳入城镇规划的依法修改盘子中。进城农民的最大愿望是什么？有获得就业岗位、医保、低保、公共保障住房、孩子受教育、参政等等诉求，都是对的，但是，他们还有另一个更为重要的愿望与诉求，那就是获得社会地位上升的阶梯，而不是一辈子停留在社会底层。那么，什么是他们获得社会地位上升的阶梯？经培训获得的技能和独立产权的房产。独立产权的房产哪怕面积极其小！而公共保障住房一般只对社会的激进情绪起到心灵按摩、安抚的作用，对底层需求和地位提升基本上毫无帮助甚至适得其反。实践证明，公共保障住房强化了城市中的阶层隔离与贫富隔离，反而无助于底层上升。同时，公共保障住房不是免费午餐，漫长的等待也有可能反过来无形中阻碍底层上升。所以，应该通过有效的制度、规划和房地产创新，为进城农民提供小而安全的、可以抵押、可以按揭、可以自由买卖的独立产权房，为穷人的晋升扎扎实实地添砖加瓦。
    （二）坚持城镇发展与产业成长“两手抓”，进一步促进产城融合。
    在推进新型城镇化进程中，坚持城镇发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展，形成分工合理、产业对接、城乡联动的产业发展新格局。围绕特色资源深加工，建设专业化、特色化鲜明的各类市场等，积极培育特色经济，并通过特色产业发展，形成具有鲜明特色的城镇。农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合土地林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。
    当前，要充分发挥云南旅游资源丰富的优势，围绕加快建设国内一流、国际知名旅游目的地的目标，加强统筹规划，促进旅游文化产业发展与城镇化建设更加紧密地结合起来。尤其要把正在全力推进的十大历史文化旅游项目和城镇化建设有机结合起来，按照建设一个旅游景区、一个旅游度假区、一个旅游小镇、一个现代新城的“四个一”要求，与当地旅游、餐饮、商贸、娱乐、地产等相关产业连动发展，做好“结合、整合、延伸”文章，努力形成产业链条，促进区域城镇化和旅游文化产业发展同步提升。
    （三）依靠民资，实施新型的融资方式。
    在新型城镇化建设中，无法避免的问题是资金从何而来？中央城镇化工作会议提到了多元化可持续的资金保障趋势，十八届三中全会也提到了允许采用各种各样多渠道的方式来拓宽城市建设的融资渠道。
    新型城镇化应该实施新型的融资方式。所谓新型的融资方式，是以多元化投资或者融资的主体，以财政引导，民营投资的融资方式。目前，银行计划融资占地方债务的比例过高，需要其他金融创新。比如发展债券市场。
    要使民营经济成为新型城镇化建设的主体，一方面是要从机制上打开，把社会资本引入到城镇化发展中来；另一方面，政策上应该也有一些优惠与激励，比如税收减免等。
    长期来人们一直认为，民营资本不愿意投资基础设施，基础设施主要应由政府投资。这实际上是一种误解。大家看到，昆明市轨道交通建设的实践表明，只要政府在基础设施周边的商业开发、户外广告等给予优惠，允许其深度开发，民营资本完全可以从事基础设施投资。此外，要把空中、地面、地下作为一个整体，将水务、道路、管网和社会服务系统等一体化设计，配套建设供水排水、能源交通、邮政通讯、信息网络、学校医院、文体场馆、防灾避险、农贸市场、垃圾污水处理等市政基础设施和公共服务平台，不断完善和提升城镇的整体功能。要强化城乡基础设施延伸对接、衔接互补，做到布局统一规划、项目统筹安排、功能同步发展，实现城乡基础设施联合共建、联接互通、联网共享。要突出适度超前，在容量设计、功能标准等方面注重前瞻，防止刚建成就落后。
    （四）区分条件，切实解决农民进城后享受市民待遇问题。
    首先，要逐步放宽条件，切实解决农民进城后享受市民待遇问题。现行那种把城市城镇郊区农民“一刀切”划入市民、以冲抵转城指标的作法，有其合理性，但是掩盖、忽视了进城农民工迫切需要落户的矛盾。要按照省委、省政府的要求，扎实推进农民转户进城工作，切实维护好转户居民原来在农村享有的承包地、宅基地、林地、计划生育、集体经济分红等权益保障，认真落实好转户农民在城镇的教育、医疗、社保、养老保险、住房保障、计划生育等权益，让转户农民“名副其实”成为市民，真正享受与当地市民同等的政治、经济、社会等权益，促进农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。
    考虑到昆明这样的特大城市一下子放开农民工进城落户有一定的困难，而且在昆明打工的农民工也不是每个人都要求一进来就落户，因此，在已经放开中小城市城镇农民工落户的基础上，要研究和修订昆明特大城市接受农民工落户和享受政府公共服务的问题。现行的只放开农民工进来承担“脏、苦、累”工作、不管其享受政府公共服务的问题，不能再继续下去了。
    在基本解决农民工落户后享受市民待遇的同时，要尽快把推进基本公共服务从户籍人口向常住人口覆盖，消除农村转移劳动力的后顾之忧，提上议事日程。
    （五）依靠市场力量，加快特色小城镇建设进程。
    近几年来，政府为主建设了一批非常有特色的小城镇，如丽江束河镇、楚雄彝族小镇、版纳热带雨林、丽江古城、大理古城洋人街、腾冲地热、瑞丽口岸、七彩云南、香格里拉藏区、茶马古道、普洱茶乡、三江并流自然遗产、石林自然遗产等等，都形成了特色品牌。这一成功的实践充分证明了特色小镇的建设符合云南省情，适应“本土气候”，具有强大的生命力，是云南特色城镇化道路中的一个重要突破点。要按照省第九次党代会提出的走云南特色城镇化道路的总体要求，采取有效措施加快推进特色小城镇建设步伐，力争到2020年，全省每个县（市、区）均培育1-2个产业特征突出、功能配套完善、人居环境优美、发展活力强劲、带动作用明显的特色小镇。使部分经济实力较强、影响范围较广、示范带动作用突出的特色小镇成为“云南特色名镇”。在有条件的地方给予政策突破，科学引导特色小镇集群形成，助推集镇组团式、融合式发展，成为区域经济发展链条上的明珠。
    但是由于资金制约，无法推而广之。破解这一难题的秘方，就在于真正依靠市场力量，灵活运用国内国外两个市场、两种资源，依托大市场，引进民营资本，，建成统筹国内发展与对外开放的示范城镇。
    （六）强县镇扩权，提高中小城市与小城镇为农民工进入的财政保障能力。
    根据2013年中央城镇化工作会议精神，中小城市与建制镇是加快推进农民工市民化的重点，但是在现行城镇行政体制下，“职能同构”的五级城市（镇）政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间财权与事权的分配失衡，各级中心城市通过行政资源集中实现行政区域内的垄断式自我扩张，而吸纳大部分农民工就业的中小城市与小城镇则无法获取充足的公共资源。
    因此，要稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制，提高中小城市与小城镇为农民工安排基础设施建设与公共服务供给的财政保障能力。
    （七）全民动员，建设宜居、安全、文明新城镇。
    人们向往城镇，向往的是宜居、安全、文明新城镇，而不是杂乱、危险、粗鲁野蛮的旧城镇。根据云南省请，充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，避免大开大挖。依山就势，借助自然环境、景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。同时，做好城镇的绿化工作，动员和鼓励城镇居民绿化美化城镇环境。
    2014年3月昆明火车站暴恐事件，再一次警告人们，建设具有公共安全的城市城镇迫在眉睫。公共安全度是指城镇抵御自然灾害如地震、洪水、暴雨、温疫，防御和处理人为灾害如大暴乱、恐怖袭击、突发公共事件等，确保城镇居民生命和财产安全的能力。公共安全度是宜居城镇建设的前提条件，只有有了安全感，居民才能安居乐业。
    （八）克服“重建轻管”，坚持以先进的理念管理好城市。
    克服“重建轻管”，是提升城市竞争力的重要要素，解决城市管理现代化问题。
    一是政府对于社区应该从统治转向治理，打破传统的层级管理体制，形成网络化的管理；完善社区功能，突出社区特色，加强社区自治和民众参与，整合社区资源，推动建立和谐社区、安全社区。
    二是探索城管执法和管理的分离，建立监督长效机制。城市管理和城市执法大多是“两块牌子一套班子”，城市管理部门既是运动员，又当裁判员，城管监督难以落到实处。应进行执法与管理分离的探索，将城管重心下移，触角延伸到街道和社区，城管不再行使维护作业职能，作为市环卫、市政、绿化、城市管理行政执法主管部门，“运动员”和“裁判员”的角色被彻底分开。各个社区的城管协管员成为基层的“城管眼”，执行管理职能。
    三是探索城市管理的市场化、社会化模式。可通过承包、招标，有效地治理乱张贴广告现象，妥善地处理建筑垃圾运输等老大难问题。城市管理引入市场机制后，将改变城市 “建、管、养”集于政府一身的模式，激活民间资金，节省政府开支。
    四是应重点推进中小城市和小城镇公共服务基础设施建设，以供水普及率、燃气普及率、广电覆盖率、污水处理率、垃圾无害化处理率等为指标，促进居民生活质量和生活环境的改善。
    五是与中国卫通合作，建立城市应急联动和社会综合服务系统。该系统应集成中国卫通独具特色的卫星通信、数字集群通信、卫星导航定位、电子地图等网络和业务资源，具有“天地一体”的特点，涵盖了政府公共安全、公共管理和公共服务等30个部门和公安、交警、消防、急救、人防、城管等6个联动单位，组建了由40个接警、出警座席及应急通信车和指挥车组成的应急联动移动指挥中心，打破了条块分割，使“测、报、防、抗、救、援”六个环节紧密衔接，形成整体合力，提高对突发事件发生、发展过程的综合管理和应急联动能力。
    （九）深入研究城镇化所涉及的重大政策问题。
    一是以市场为基础给工业用地定价。多年来，云南与全国一样，城市工业用地执行的是优惠性的低价。在地方政府看来，低价格吸引工业企业入驻，一方面可以为地方政府增加GDP，另一方面可以吸收较多的劳动力就业。近几年来，学者们一致的意见是以市场为基础给工业用地定价。为此，要尽早研究城市工业用地价格改革问题，特别是工业用地与商业用地并轨后的影响，鼓励土地密集型企业向省内二三线城市转移，城市内部制定灵活的分区规划，实现更密集高效的开发。
    二是提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制。针对向农民征地补偿标准过低的问题，学者们多年来一直呼吁提高征地补偿标准。建议组织专家进行多方案论证，提出改革土地管理制度，提高土地利用效率，强化农民的产权，提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制，由市场价格引导城市土地配置的新方案。
    三是重视并研究城市内部形成的“新二元结构”矛盾问题。近年来，城市城镇内部形成的“新二元结构”矛盾日趋突出，户籍人口和外来人口“同工不同酬，同城不同权”，需要创新社会管理体制机制，建立更加包容的社会融合机制。
    四是研究参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助的办法。农民工市民化成本的合理分摊既要理清政府、企业与个人的成本分摊责任，也要综合考虑不同主体的成本分摊能力。从农民工来看，农民工自身承担市民化个人成本的能力相对薄弱。据调查，以按城镇职工标准缴纳“五险一金”为例，仅此一项，农民工需要支出的费用就占到其工资额的23%左右，因此亟需探索参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助。
    五是研究农村集体集体经济组织深化改革、以支持新型城镇化顺利推进的问题。这些年来，云南省采取“盖两床被子（进城农民保留“城乡兼有”的特殊身份）、穿十件衣服（进城农民仍然保留：承包地、宅基地、林地、计划生育、集体经济资产分红等五项基本权益，并同时享有城镇居民所享有的就业、社保、住房、教育、医疗等五项保障权益）”的优惠政策推动转户进城，较好地保护了农民利益。但是在改革进程中，农民对集体资产的财产权利问题存在的既有产权不清晰问题，也有城乡产权地位不平等问题，还有财产权利法律保护不力的问题，需要认真研究，深化改革，以支持新型城镇化顺利推进。
    作者：云南省社会科学院与中国社会科学院农村发展研究所联合课题组  赵俊臣（执笔）